【正文】 的行政處罰權(quán) ,但是在一些具體處罰權(quán)的劃轉(zhuǎn)上仍然存在職責(zé)范圍不清或交叉的問題。例如環(huán)境管理中噪音的處罰問題，按現(xiàn)行體制 ,環(huán)境噪音由城市管理執(zhí)法局管 ,噪音的技術(shù)檢測又要由環(huán)境部門來做 ,一個(gè)簡單的噪音處罰事項(xiàng)就如此復(fù)雜 ,執(zhí)法效能很難提高。 二是法律沖突問題。法律沖突，學(xué)者將其形象地稱之為“ 法律之間的相互打架”。由于我國現(xiàn)有的城市管理方面的各項(xiàng)實(shí)體法原來大 都是以“條條”為主制定 ,并由相關(guān)職能部門執(zhí)行的 ,相互之間不配套不說 ,甚至還發(fā)生矛盾。實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)之后 ,城市管理執(zhí)法局擁有的七個(gè)處罰權(quán)的法律依據(jù)仍然分屬過去七個(gè)部門各自的法律體系 ,這些法律體系之間存在諸多沖突，法律沖突破壞了法制的統(tǒng)一性，不僅造成公眾守法的誤解，也加大了執(zhí)法的難度，甚至?xí)?dǎo)致行政訴訟案件的產(chǎn)生。在適用時(shí)執(zhí)法人員有很大的選擇法律適用的隨意性，加大執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的同時(shí)也削弱了行政行為的合理性。 三是法律條款過于原則，行 政裁量權(quán)如何正確行使問題。例如查處違法建設(shè)案件，前期調(diào)查取證工作都已經(jīng)進(jìn)行完畢，現(xiàn)在該對違法建筑定性了，是屬于影響城市規(guī)劃尚可采取改正措施的，還是屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃，如何定性？由誰定性？像這樣的問題還有很多很多。 四是城管長效機(jī)制還未確立，城管執(zhí)法中的短期、突擊行為十分突出。執(zhí)法工作過于依賴“運(yùn)動(dòng)式”工作方式，“應(yīng)付性”執(zhí)法現(xiàn)象突出。在執(zhí)法方式上，職能單一，人員不足，加之習(xí)慣的作用，執(zhí)法部門多采取聯(lián)合 突擊 和 運(yùn)動(dòng) 式的執(zhí)法方式，缺乏經(jīng)常性的、規(guī)范化的管理，由此造成 突擊整治 放松管理 回潮 再突擊整治 的局面，人們說這叫 經(jīng)常性工作突擊做、突擊性工作經(jīng)常做 ，走入了低水平循環(huán)往復(fù)的 怪圈 。這種短期和突擊行為使得許多執(zhí)法行為似潮起潮落，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，直接導(dǎo)致政府的工作措施難以落實(shí)。 五是行政執(zhí)法手段單一、缺少強(qiáng)制措施。城管執(zhí)法所依據(jù)的許多行政法律法規(guī)并未賦予行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)法手段，對于違法行為，即 使行政機(jī)關(guān)做出了處罰決定，當(dāng)事人如不主動(dòng)履行，行政機(jī)關(guān)只有申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。而法院在具體行政行為處于復(fù)議期間和行政訴訟期間，一般不予強(qiáng)制執(zhí)行，這個(gè)期間大多是幾個(gè)月，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)面對這種違法行為往往束手無策 。例如在根據(jù)《城市綠化條例》對占用綠地行為的查處中，城管部門作出責(zé)令當(dāng)事人限期退還綠地的行政決定，但當(dāng)事人如果拒不退還，城管部門怎么辦？由于缺乏強(qiáng)制措施，也只能等上三個(gè)多月才能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。在此期間，周圍的群眾意見很大，如何平衡？ 此外還存在法律規(guī)定滯后于實(shí)際以致缺乏可操作性、行政執(zhí)法相對人越發(fā)復(fù)雜、行政執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足等等問題，可謂是問題一籮筐。 面對如此多的問題，我們該怎么辦？古羅馬的西塞羅說得好：“官員是說話的法律，法律是不說話的官員”。 [2]在法律原則、制度和規(guī)則尚處在“整體性”缺失 的階段的情況下，如果有一支高素質(zhì)的執(zhí)行隊(duì)伍，善意的執(zhí)法守法，即使制度不完善、規(guī)范之間存在沖突等缺陷，也可以在執(zhí)行中得到糾正、彌補(bǔ)和完善。然而令人遺憾的是，雖然近年來，隨著法治建設(shè)的發(fā)展和深化，我國執(zhí)法隊(duì)伍的法律知識、法治觀念、執(zhí)法水平和公民的守法意識、護(hù)法精神都有了很大提高，執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法質(zhì)量有了很大改進(jìn)。但仍然存在諸多問題，任意執(zhí)法、惡意執(zhí)法、違法執(zhí)法等現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重，不僅不能通過執(zhí)法克服和減少法律沖突，而且進(jìn)一步擴(kuò)大、激化了這種沖突。 因此，我們很有必要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法者法律適用能力的理論和應(yīng)用研究 ，從而把更多的優(yōu)秀人才引進(jìn)到執(zhí)法者隊(duì)伍中來，逐步提高執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)和水平，讓這些“說話的法律”們說好話，說真話，說行話。 （二）城管執(zhí)法產(chǎn)生的背景 新中國成立后，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口迅速膨脹，鄉(xiāng)村的農(nóng)民變成了城郊居民，城郊居民又變成了城 市市民，但他們的生活方式與現(xiàn)代城市文明的要求還有很大差距。隨地吐痰、亂潑污水、亂扔拉圾等不良的生活習(xí)慣仍然存在，在樓體外亂曬衣物，在建筑物上亂安亂裝、亂扯亂掛等等情形也屢見不鮮。針對這些現(xiàn)象，我國在體制和設(shè)置等方面進(jìn)行了諸多有益的試點(diǎn)和嘗試。 新中國之初，各個(gè)城市建立了環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)，之后，環(huán)衛(wèi)部門的隸屬發(fā)生頻繁變動(dòng)，跟別歸屬過公安、衛(wèi)生、供銷等部門。 1980年起，城市的環(huán)境工作改由城市建設(shè)系統(tǒng)管理。改革開放之后，城市人口激增，城市環(huán)境破壞嚴(yán)重，這些問題如果不及時(shí)解決，是比嚴(yán)重影響城市公用設(shè)施功能的正常發(fā)揮。 但當(dāng)時(shí)的政府相關(guān)部門執(zhí)法權(quán)力重疊，職責(zé)邊界不清，執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)處罰與執(zhí)法疲軟的弊病。要盡快扭轉(zhuǎn)“一群大蓋帽管不了一個(gè)破草帽”的局面，還市民一個(gè)清潔優(yōu)美的城市換進(jìn)個(gè)，就必須設(shè)置一個(gè)幾十高效的新職能機(jī)關(guān)?！吨腥A人民共和國行政處罰法》關(guān)于集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定消除了達(dá)成這個(gè)目標(biāo)的法律障礙。 1997 年 5 月北京市宣武區(qū)最早啟動(dòng)城 市管理綜合執(zhí)法的試點(diǎn)。之后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國相繼成立城管部門。城管部門的成立是我國針對城市管理進(jìn)行的一項(xiàng)比較成功的嘗試。 我們必須客觀的承認(rèn)，由于執(zhí)法力量的集中，增強(qiáng)了執(zhí)法威力，市 民投訴和媒體關(guān)注的很多老大難問題得到了幾十解決，市容市貌日新月異。所以說，從發(fā)展歷史和工作成果上看，城管存在也是合理且必要的。經(jīng)過近幾年的摸索和大膽實(shí)踐，城管執(zhí)法工作取得了巨大的成果和顯著的成就，整個(gè)市容環(huán)境有了巨大的改變，人文素質(zhì)也有了相應(yīng)的提高，初步得到市民的認(rèn)可，但是存在的問題仍很多，并且亟待解決。 過去，一個(gè)市容環(huán)境問題可能要五六個(gè)單位共同管理，職能交叉，責(zé)任不清，導(dǎo)致誰都管，誰都管不了的局面。為解決這一問題，經(jīng)宣武區(qū)政府申請，北京市政府上報(bào)，國務(wù)院法制局批復(fù)，宣武區(qū)于1997 年 5 月 23 日率先在全國 開展了“相對集中行政處罰權(quán)”的試點(diǎn)工作。此后，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國發(fā)〔 1999〕23 號）中關(guān)于“繼續(xù)積極推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍”的要求，全國的 23個(gè)省、自治區(qū)的 79個(gè)城市和 3 個(gè)直轄市分別建立了相對集中行使行政處罰權(quán)試點(diǎn)組織。 城管執(zhí)法組織最初承擔(dān)著五項(xiàng)基本職能，分別是：工商行政、城市規(guī)劃、園林綠化、交通管理和市容環(huán)境衛(wèi)生的全部或部分職能。這五項(xiàng)基本職能分別由工商、規(guī)劃、園林、交管等部門劃轉(zhuǎn)，解決的 是各單位長期解決效果不明顯的問題。自 2020年以來，城管執(zhí)法的職責(zé)不斷增加，目前已擴(kuò)充到了 13 個(gè)方面 292個(gè)案由。這其中包括施工工地的管理、城市節(jié)水的管理、城市河湖的管理，以及旅游、停車、市政等諸多方面，涉及公眾生活的各個(gè)方面，甚至連“犬排便”、“冬天暖氣不熱”等問題也列入了城管執(zhí)法范圍。在不增加人員的基礎(chǔ)上，城管執(zhí)法職責(zé)的擴(kuò)充，給城管執(zhí)法工作帶來了巨大壓力。 組建之初，城管執(zhí)法組織實(shí)行“兩級政府、三級管理”，以區(qū)為管理主責(zé)單位。近年來，為進(jìn)一步理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)一管理，市政府組建了北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局，負(fù)責(zé)本市城管 監(jiān)察行政執(zhí)法的指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)，以及監(jiān)督考核等工作，部分區(qū)、縣城管大隊(duì)也對所轄城管分隊(duì)實(shí)行了垂直管理，即由區(qū)城管大隊(duì)統(tǒng)一行使城管分隊(duì)的人事任免權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)。組建城管的執(zhí)法人員主要來源于各職能單位、軍轉(zhuǎn)干部、應(yīng)屆畢業(yè)學(xué)生及社會(huì)公開招聘，執(zhí)法人員身份全部為國家公務(wù)員。 （ 三）城管執(zhí)法的主要模式 我國城管制度是上世紀(jì) 90 年代末設(shè)立的，設(shè)立之初，職能定位是“相對集中處罰權(quán)”，職能主要集中在市政市容管理相關(guān)的領(lǐng)域，如市容環(huán)境、管理游商和無照經(jīng)營等，行使的職能多是發(fā)生在市鎮(zhèn)街面上，不僅簡單易見，而且易于取證，相對來說操