【正文】 廣，即任何改革措施的出臺，都先在某個(gè)地方或企業(yè)進(jìn)行試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推廣。中國的公共管理過程也是這樣一個(gè)過程。 借鑒國外的公共管理理論和實(shí)踐結(jié)合我國的實(shí)際，我國的公共管理改革可著手于以下幾個(gè)方面。 構(gòu)建適應(yīng) WTO 要求的公共管理體制。 按照私營部門的管理方法建立“企業(yè)型政府”。 進(jìn)一步精兵簡政提高服務(wù)意識和效率。 加強(qiáng)公共管理法制建設(shè)。 推進(jìn)公共管理民主化和信息化改革。 三、案例分析 案例 1 案例內(nèi)容：北京限字當(dāng)頭解決擁堵是否可行 北京的街頭每天都要上演無數(shù)場免費(fèi)的“汽車展 示會”。尤其是上下班的高峰期，一輛輛汽車像生了病的烏龜趴在一條條馬路上，步履蹣跚，動彈不得。北京市代市長王歧山在 SARS 危機(jī)后公開表示：最頭痛的是交通問題。 的確，再沒有比堵車問題更能夠觸痛北京人煩惱的神經(jīng)了。所以，當(dāng)市政府有關(guān)部門提出要限制發(fā)展私家車和對黃標(biāo)車（尾氣排放量達(dá)不到排放標(biāo)準(zhǔn)的車）采取限行舉措時(shí)，輿論的焦躁海洋就像被扔進(jìn)一塊石頭，叫好叫壞之聲皆不絕于耳。 數(shù)據(jù)顯示： 1996 年北京市機(jī)動車只有 100 萬輛，到 2020 年已增加 1 倍，達(dá)到 200 萬輛。其中私家車就有 120 多萬輛。 2020 年全市新增機(jī)動車 萬輛；而 2020 年前 8 個(gè)月，全市又新增機(jī)動車 萬輛，已經(jīng)逼近 2020 年的總數(shù)。 面對洶涌而來的汽車潮流，北京在很長時(shí)間里一直手足無措。多年來的堵車狀況沒有什么改善。 據(jù)了解， 20 世紀(jì) 80 年代初期，有權(quán)威部門對 2020 年北京汽車發(fā)展數(shù)量的預(yù)測僅僅是 70 萬 ~80 萬輛，而事實(shí)上，在新世紀(jì)鐘聲敲響之前，北京市汽車總量就足足比這一預(yù)期數(shù)字多出近 100 萬輛。在 2020 年，北京市有關(guān)部門又曾預(yù)測，到 2020 年北京機(jī)動車保有量才會突破 200 萬輛，沒曾想，這個(gè)數(shù)字提早 7 年就實(shí)現(xiàn)了。為此，所有在北京生活的人們都付出 了擁堵的代價(jià)。 為何出現(xiàn)這么大差距？一些官員的習(xí)慣性解釋是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展那么快，以致許多公共（如首都機(jī)場）都提前達(dá)到目標(biāo)容量。 通過提高牌照費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)、燃油費(fèi)、停車費(fèi)等做法來限制私家車，是東京、紐約等國際大都市的共同做法。但限車的前提是通過引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城市道路和交通資源的最優(yōu)化配置。而北京市道路交通資源管理方面存在的問題該如何解決是擺在北京市政府面前的一大難題。 在出租車和私家車大幅增長的同時(shí)，北京市地鐵和公共車加起來對城市交通的分擔(dān)率卻不足 30%，離 80%的期望值相距甚遠(yuǎn)。公共交通的吸引力在下降。 許多去過歐美 國家考察的人士均認(rèn)為，與東京、紐約、巴黎等國際城市相比，北京的馬路并不比人家窄，停車場不比人家少，車輛也不比人家多。但交通擁堵現(xiàn)象卻日趨嚴(yán)重，難以緩解，以致嚴(yán)重影響城市運(yùn)轉(zhuǎn)效率，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸。一家大型出租公司老總對中國《新聞周刊》說，拋開別的不談，單單十字路口的管理、出口和路標(biāo)設(shè)置的混亂，就使得現(xiàn)有交通資源的使用效率大打折扣。 除了提出要限制發(fā)展私家車外，北京市有關(guān)部門還針對一些車輛采取限行舉措。北京市公安局和環(huán)保局聯(lián)合宣布，從 2020 年 9 月 1 日開始，在部分路段對黃標(biāo)車限行。 北京市環(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé) 人對媒體解釋說，限制黃標(biāo)車是為了改善交通狀況，提出大氣環(huán)境質(zhì)量。他們從今年 3 月就開始研究、認(rèn)證這項(xiàng)規(guī)定的可行性，所以這項(xiàng)規(guī)定“絕不是倉促出臺的”。但黃標(biāo)車主們卻普遍有遭遇突襲的感覺。因?yàn)?，限制黃標(biāo)車出行的措施，從發(fā)出通知到開始執(zhí)行，只有一個(gè)來月的時(shí)間。他們的質(zhì)疑是：這項(xiàng)措施涉及 30 萬輛車，事關(guān)數(shù)十萬人的利益，為何事前不搞聽證？從 3 月份就開始研究、論證，為什么外界一點(diǎn)不知道？ 據(jù)了解，黃標(biāo)車改造的費(fèi)用動輒三五千元，有的多達(dá)數(shù)萬元，一些進(jìn)口車根本就沒辦法改。但兩部門對其新政策帶給這部分人的損失，沒有考慮做出任何 補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。 一位車主在互聯(lián)網(wǎng)上質(zhì)問：按北京市的規(guī)定，一部汽車使用壽命私家車為 10~20 年，我們在 1995 年買的汽車，符合當(dāng)時(shí)的所有法規(guī)。為什么突然要讓舊車實(shí)行新標(biāo)準(zhǔn)，這符合法律嗎？（資料來源：中國《新聞周刊》，根據(jù)作者胡奎的文章改編） 思考題： 你如何評價(jià)北京市政府的限制措施？試從公共管理的角度加以評析。 案例分析： 第一，北京市政府應(yīng)該建立和完善政府信息公開機(jī)制，建立多元的信息系統(tǒng)，確保多元信息過程的常規(guī)運(yùn)作。通過良好的溝通和有效的信息交流，整合和協(xié)調(diào)公共管理的行動。廣大車主不滿的主要原因之一是 政府公布信息的突然性太強(qiáng)，讓人措手不及，這有損人民利益。因此，建立有效的危機(jī)管理信息系統(tǒng)是十分重要的。這一信息系統(tǒng)也可在公共事件的早期預(yù)警方面發(fā)揮作用。更重要的是，一旦出現(xiàn)類似情況，信息溝通和交換可以保證政府做出及時(shí)和準(zhǔn)確的決策，協(xié)調(diào)行動。 第二，為維護(hù)社會整體利益，而對個(gè)人利益有所損害，要由政府實(shí)行公共補(bǔ)償。這一措施這在國外是很普遍的。改善交通是政府公共服務(wù)的一部分，對應(yīng)的是社會整體的利益和安全，其相應(yīng)的成本付出應(yīng)由政府承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)是個(gè)人獨(dú)自擔(dān)承。政府應(yīng)把個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益擺上適當(dāng)?shù)奈恢?，?shí)現(xiàn)了二者的有效平衡 。這樣才有利于培養(yǎng)民眾的社會責(zé)任心，百姓對政府也會更加信任，更有安全感，以便形成良好的利益互動機(jī)制，形成應(yīng)對公共事件的高效運(yùn)轉(zhuǎn)的社會機(jī)制。 第三，系統(tǒng)分析造成北京擁堵的多方面原因，多渠道解決這個(gè)問題，而不能僅僅靠這一個(gè)措施。比如交通問題除了車輛過多的原因，還有道路本身的問題、交通設(shè)施不完善、標(biāo)志信號模糊、甚至信號不健全等問題。就針對各方面問題提出多種解決方案。 案例 2 案例內(nèi)容：“公地悲劇”、“衛(wèi)生死角”與公共治理 古希臘哲人亞里斯多德曾經(jīng)斷言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們 關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)?！豹q如一句讖語，長沙市銀盆嶺老鴉沖“一座垃圾山，十年搬不走”的“公地悲劇”的上演恰不幸被言中。十年，一道山清水秀的天然谷地被堆積成臭氣撲天的垃圾山，直至影響周邊居民日常生活與身體健康；十年，相關(guān)管理部門推諉扯皮的“責(zé)任死角”在政府與市民心理之間又活生生開辟出一道“天然谷地”。 英國科學(xué)家哈丁用“公地悲劇”描述了理性追求最大化利益的個(gè)體行為導(dǎo)致公共利益受損的惡果。在老鴉沖谷地這塊產(chǎn)權(quán)不明的公共用地上，社區(qū)居民亂倒 垃圾，不繳費(fèi)用的“搭便車”行為，企業(yè)、街道辦事處、環(huán)衛(wèi)部門責(zé)任劃分不清相互推諉的行為，使諸如垃圾清運(yùn)之類簡單的公共管理工作陷入了“集體行動的困境”之中：“我不做總有人去做”，社區(qū)居民將垃圾隨手一扔，方便省事還不失動作瀟灑；“別人出錢我不出照樣能辦好”，拖欠乃至不繳衛(wèi)生費(fèi)用或期冀政府買單，每個(gè)理性居民的最優(yōu)選擇均是“不繳費(fèi)”；“我不管總有人去管”，企業(yè)盼著社區(qū)管，社區(qū)盼著環(huán)衛(wèi)部門管，“多一事不如少一事”，況且是費(fèi)力又費(fèi)錢的公共事務(wù)。每個(gè)人都被困在一個(gè)迫使他在有限范圍內(nèi)無節(jié)制地追求自己利益最大化的“納什均衡”中 ，“盡管各方都有解決問題的強(qiáng)烈愿望，但卻始終沒能明確各方的責(zé)任，無法形成解決問題的合力”，結(jié)果正如哈丁設(shè)想的一樣，發(fā)生的是一場無人繳費(fèi)、無人管理、垃圾成山的“公地悲劇”。勿庸置疑，垃圾堆積的不僅僅是一座臭氣難聞的“衛(wèi)生死角”，也堆積出相關(guān)部門在衛(wèi)生管理中“踢皮球”的一塊“責(zé)任死角”，更透露出政府在城市公共事務(wù)管理中的弊病與危機(jī)。（《湘聲報(bào)》 04－ 04－ 22） 思考題： 如何解決城市管理中的“衛(wèi)生死角”問題？ 案例分析： 可以通過政策配置或制度安排來達(dá)到目的： 第一，產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)任明確。公共資源的使 用必然有時(shí)間和空間的限定性，并確定負(fù)責(zé)任的提取方式，以使公共資源可持續(xù)發(fā)展。邊界的不清晰和非確定性，只能使公用資源過分提取直至耗竭（天然谷地環(huán)境的惡化）。公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的提供也要落實(shí)到事，責(zé)任到人，否則無人負(fù)責(zé)，一片混亂，公共產(chǎn)品供給勢必短缺，公共組織效率勢必缺失，公共秩序無法安排（“公地悲劇”發(fā)生）。因此，應(yīng)按照“誰主管，誰負(fù)責(zé)”，“誰受益，誰交費(fèi)”的原則，合理界定居民、企業(yè)、街道辦事處和環(huán)衛(wèi)部門四者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，化“責(zé)任死角”為產(chǎn)權(quán)明晰、職責(zé)明確、自主經(jīng)營的“責(zé)任田”。土地代理所有者享有土地的處 分、收益權(quán)利，環(huán)衛(wèi)部門、街道辦事處分別為城市公共衛(wèi)生的主管部門和協(xié)管部門，在社區(qū)公共衛(wèi)生設(shè)施（垃圾站）和垃圾清運(yùn)工作中負(fù)有不可推卸的責(zé)任。社區(qū)居民作為直接受益人，也應(yīng)為垃圾清運(yùn)工作買單付費(fèi)，積極繳納衛(wèi)生費(fèi)用。 第二，市場交易，降低外部性。公共物品的消費(fèi)是非排他的和不可分割的，我消費(fèi)，你也消費(fèi)，我付出成本進(jìn)行消費(fèi)，你不付出成本也可得到同樣的消費(fèi)。這表明正外部性的存在?！肮玫亍边^度使用，我要得到最大利益，你也要滿足最大利益，于是資源耗竭 —— 負(fù)外部性出現(xiàn)了。為降低外部性，使收益與成本對稱，必然要對公共產(chǎn)品或公 共服務(wù)的提供引入市場交易的辦法，垃圾有償處理制度正體現(xiàn)了這一點(diǎn)。在垃圾山治理工作中，也可引入市場運(yùn)作的辦法，如通過讓渡老鴉沖谷地部分使用權(quán)解決垃圾清運(yùn)中經(jīng)費(fèi)不足的問題，通過企業(yè)外包方式破解社區(qū)公共衛(wèi)生管理難題。 第三，溝通協(xié)調(diào)，自主治理。無論對于公共產(chǎn)品的供給，還是公共政策的執(zhí)行都少不了協(xié)調(diào)機(jī)制和契約機(jī)制。沒有協(xié)商就無法達(dá)成公共事務(wù)管理的契約，也就無法形成公共管理的秩序安排。同時(shí)，有了建立在信任基礎(chǔ)上的契約和規(guī)則，就建構(gòu)了公共組織，就可以開展“多中心治道”和進(jìn)行集體公共選擇。垃圾成山的“公地悲劇”的發(fā)生，凸 現(xiàn)出當(dāng)?shù)卣椭鞴懿块T協(xié)商服務(wù)不到位和作為不夠問題。發(fā)揮政府在公共事務(wù)管理中的溝通協(xié)商職能，引導(dǎo)企業(yè)、社區(qū)和居民建立自主治理的非政府組織（ NGO），如成立社區(qū)衛(wèi)生管理委員會，形成委托 —— 代理關(guān)系，完善社區(qū)公共衛(wèi)生管理制度和居民公約等契約機(jī)制，規(guī)范居民衛(wèi)生行為，不失為解決問題的一條有效途徑。 第四，理性激勵，合理監(jiān)督。要克服集體行動的困境，使行動個(gè)體所在的集團(tuán)具有越來越強(qiáng)的相容性，達(dá)到“眾人拾柴火焰高”的目的，必須解決集體與個(gè)人之間的利益關(guān)系問題。即通過建立賞罰分明的激勵機(jī)制和明察秋毫的監(jiān)督機(jī)制，克服個(gè)體“搭 便車”行為，最大實(shí)現(xiàn)公共利益和公眾福祉。如對亂扔垃圾和拖欠費(fèi)用的單位或個(gè)人課以罰款，對推諉扯皮的管理部門深究其責(zé)，乃至曝光批評等。 第二章 公共管理組織 本章主要知識點(diǎn) □ 公共組織的含義、性質(zhì)和結(jié)構(gòu) □公共組織的類型與作用 □公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者、一般管理者和被管理者 一、基本概念 1 公共組織 公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)，管理公共事務(wù)，供給公共產(chǎn)品為基本職能 。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。 2 政府 政府是指國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家意志表達(dá)、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)?！罢币辉~有狹義和廣義兩種理解。狹義的政府概念僅僅指國家機(jī)構(gòu)中執(zhí)掌行政權(quán)力、履行行政職能的行政機(jī)構(gòu)，譬如人們通常所謂的 小布什 政府，一府兩院中的府就是指國家行政機(jī)構(gòu)。廣義的政府則泛指各類國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，包括一切依法享有制定法律，執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律的公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)，即 我們通常所謂的立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)。 3 非營利性組織 非營利性組織指不以營利為目的，服務(wù)社會公眾的非官方性公共組織。與非營利性組織的有關(guān)定義很多，如非政府組織，第三部門，獨(dú)立部門，慈善組織。志愿者組織等等。一般認(rèn)為，非營利性組織主要是指：“處于政府與私營企業(yè)之間的那塊制度空間”。一般認(rèn)為非政府組織有六個(gè)特性，即組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性。其中，非贏利性和公益性是非營利性組織區(qū)別其他組織的最重要的特征。 二、重點(diǎn)難點(diǎn)闡釋 （一）公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 性質(zhì) 公共組織具有社會組 織的一般共性的同時(shí)，也表現(xiàn)出自己獨(dú)具的各種特性： ① 社會性。 社會性是公共組織的基礎(chǔ)，公共組織要從根本上維護(hù)自己的利益，維護(hù)社會的統(tǒng)治秩序，就必須履行社會管理任務(wù)，以管理社會公共事務(wù)作為自己的重要職能，管理包括國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、衛(wèi)生、社會福利、社會治安等事項(xiàng)在內(nèi)的各項(xiàng)社會性事務(wù)。 ② 權(quán)威性。 政府和非政府性的公共組織，其權(quán)力都直接或間接地來源于國家權(quán)力。政府是國家的代表，它擁有凌駕于整個(gè)社會之上的權(quán)威，社會的各種團(tuán)體和全體公民都必須服從政府的合法規(guī)定、命令，否則要受到制裁和懲戒。而非政府性公共組織，其 權(quán)力往往來自于政府的授權(quán)，根據(jù)政府的委托，代表政府從事某方面的社會事務(wù)管理活動。因此，對于特定的管理對象，非政府公共組織也具有權(quán)威性。 ③ 法制性。 任何公共組織的建立、撤銷都以憲法和法律為根據(jù)，并要依據(jù)憲法和法律開展活動。公共組織的任務(wù)、責(zé)任、權(quán)力由憲法和法律賦予，公共組織成員的職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)，行駛職權(quán)和實(shí)施管理的原則、方式、方法、程序等。都必須以法律為基本依據(jù)，不得超越憲法和法律所規(guī)定的范圍。依法行政，對其活動承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，是公共組織從事各項(xiàng)活動的一個(gè)顯著特點(diǎn)。 ④ 系統(tǒng)性。 公共組織是由若干個(gè)要素按照 一定的目標(biāo)結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、部門結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)所組成的職責(zé)分明、協(xié)調(diào)有序的有機(jī)整體，其組織系統(tǒng)遍布全國各地。 結(jié)構(gòu) 公共組織的結(jié)構(gòu)是指公共組織各種要素的一種特定安排，即公共組織各要素的排列組合方式。公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式包括： 一是直線 式 。 在這種結(jié)構(gòu)中，一切權(quán)力集中在公共組織的最高層，行政命令按照垂直方向自上而下地逐級傳達(dá)。行政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)