【正文】 ，如環(huán)境保護(hù)、食品衛(wèi)生、醫(yī)藥管理、專利商標(biāo)等。在這些領(lǐng)域產(chǎn)生的行政爭議與專業(yè)技術(shù)知識有著不可分割的聯(lián)系，因而解決這些行政爭議，也必然涉及到一系列復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)問題。如排放污水中污染物的測定、食品添加劑中危害人體健康成分的確定等，都需要由擁有專家的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決，以保證有效行政管理和提高行政效率。 因此，行政復(fù)議具有以下特征：第一，行政復(fù)議是解決行政爭議的一種行政方法。行政爭議是行政活動實施中的一種障礙、阻塞和不暢，在一定時期內(nèi)還使行政關(guān)系處于一種不確定的狀態(tài)。這種爭議解決不好，或者會影響行政效率，影響對國家事務(wù)的行政管理活動，或者會使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害。所以必須通過建立良好的法律制度加以解決，使合法、正確的行政決定得以貫徹執(zhí)行，違法、不當(dāng)?shù)男姓袨榈靡猿蜂N或者廢止，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到的損害得以恢復(fù)，從而為公民、法人或者其他組織提供良好的救濟(jì)。行政復(fù)議原則上只限于解決行政爭議，民事糾紛和其他爭議只有在法律有明文規(guī)定的情況下才可以被納人處理對象。 第二，行政復(fù)議基本上是以具體行政行為為審查對象的行政審查制度。從行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上考察，行政復(fù)議實際上是一種行政審查制度。但行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查有關(guān)行政行為并非不受限制。按照行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議一般只以具體行政行為為審查對象，抽象行政行為一般不屬行政復(fù)議的審查對象。但是，通過行政復(fù)議制度可以啟動對抽象行政行為的審查。對抽象行政行為的審查根據(jù)行政機(jī)關(guān)的備案審查制度實施。 第三，行政復(fù)議是一種依申請的行政行為。行政復(fù)議是一種行政機(jī)關(guān)的行政行為，這種行為的特點是以解決行政爭議的形式進(jìn)行的，它基于行政相對人的申請而開始，以行政主體為被申請人。一般說來，無行政相對人的申請，便無行政復(fù)議活動的進(jìn)行。雖然行政機(jī)關(guān)也可以復(fù)查自己的行政決定，但這與由行政相對人提出申請形式的復(fù)議請求是有區(qū)別的。所以，行政復(fù)議是依申請而非依職權(quán)主動為之的行政行為。作為行政相對人的公民。法人或者其他組織不主動申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能徑自作出復(fù)議決定。 第四，行政復(fù)議主體一般是作出有爭議行政決定的上級機(jī)關(guān)。如果沒有法律規(guī)定，作為行政爭議一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)無權(quán)審理復(fù)議案件，因此，行政復(fù)議主要由上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行。行政復(fù)議法規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，行政復(fù)議由縣級以上人民政府或者由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)管轄。從行政復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置上看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有本級人民政府，也有上級行政主管部門，還有設(shè)立的派出機(jī)關(guān)，但必須是行政機(jī)關(guān)，才能作出行政復(fù)議決定。 第五，行政復(fù)議以合法性與合理性為審查標(biāo)準(zhǔn)。在行政復(fù)議中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)審查具體行政行為，就是審查具體行政行為的行政主體是否履行法定職責(zé)；是否事實清楚、證據(jù)確鑿；適用法律、法規(guī)與規(guī)章以及具有普遍約束力的行政決定、命令是否正確；是否違反法定程序；是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)以及行政侵權(quán)；依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范的規(guī)定作出的具體行政行為是否明顯不當(dāng)。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)審查后，依法作出行政復(fù)議決定。 第六，行政復(fù)議以書面審查為主要方式。這是從提高行政效率、簡化行政程序的角度考慮的，行政復(fù)議以書面審查為主。行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)議審查時，原則上采取書面審查的辦法，但是當(dāng)申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時，也可以聽取申請人、第三人和被申請人的意見，包括采取聽證的方式，并向有關(guān)組織和個人進(jìn)行調(diào)查和了解情況。 第七，行政復(fù)議決定必須是針對原行政決定而作出的新的決定。復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請后，應(yīng)結(jié)合行政相對人的請求內(nèi)容，對原行政決定作全面的復(fù)查核實，并針對原行政決定作出維持、撤銷或者變更的復(fù)議決定，并答復(fù)復(fù)議申請人。復(fù)議決定為最終裁決的，或者復(fù)議申請人在法定期限內(nèi)未提起行政訴訟的，或者人民法院判決維持行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議決定經(jīng)送達(dá)后，即產(chǎn)生約束有關(guān)當(dāng)事人的法律效力。 行政復(fù)議作為一種重要的行政救濟(jì)方法，既能夠為公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)，又能夠維護(hù)行政活動的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，排除障礙，保障行政活動順暢進(jìn)行，提高行政效率。具體講，行政復(fù)議還有以下重要作用：第一，行政復(fù)議可以促進(jìn)上下級之間的監(jiān)督。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議的權(quán)力來源于地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第五十九條的規(guī)定，即縣級以上各級人民政府可以“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令?！蓖ㄟ^上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定的撤銷或者改變，可以促進(jìn)上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)工作人員的法制觀念，促進(jìn)他們依法辦事，減少侵害公民、法人或者其他組織的違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?。行政?fù)議是一種事后的補(bǔ)救，但同時也能起到預(yù)防行政機(jī)關(guān)作出違法和不當(dāng)?shù)男姓袨榈淖饔谩? 第二，用行政復(fù)議方法解決行政爭議，簡便迅速，節(jié)省金錢。因為行政機(jī)關(guān)對本部門的業(yè)務(wù)熟悉，上下級之間具有領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，當(dāng)下級機(jī)關(guān)與行政相對人發(fā)生爭議后，上級機(jī)關(guān)有可能利用自身的這些長處，迅速查清事實、解決爭議，并可以直接查處有違法失職的直接責(zé)任人員。由于是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決行政爭議，糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，因此，行政?fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，不得收取任何費用。公民、法人或者其他組織采取行政復(fù)議方法得到救濟(jì)，比通過行政訴訟獲得救濟(jì)更節(jié)省金錢和節(jié)省時間。 第三，相對于行政訴訟來講，行政復(fù)議具有如下意義：首先，在行政復(fù)議決定為最終裁決，當(dāng)事人不提起行政訴訟的情況下，行政爭議由行政系統(tǒng)通過行政復(fù)議得到了解決，就使能夠在行政系統(tǒng)內(nèi)解決的問題不推到法院去，從而減輕人民法院的負(fù)擔(dān)。此時，行政復(fù)議起到減少訴訟、息訟止?fàn)幍闹匾饔谩Ｆ浯?，在?jīng)過行政復(fù)議而引起行政訴訟的情況下，行政復(fù)議成為行政訴訟的前置階段，行政復(fù)議有利于人民法院明確訴訟標(biāo)的，對于人民法院迅速查清事實，作出正確判決起到重要作用。 本條還需要多費一點筆墨的是，什么是具體行政行為，什么是抽象行政行為。 具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權(quán)，針對特定的行政相對人，就特定的事項，作出有關(guān)該行政相對人權(quán)利義務(wù)的單方行為。行政訴訟法首次使用了這一概念，最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟法若干問題的意見（試行）》中對“具體行政行為”作出了司法解釋：“具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為?！卑凑者@一司法解釋，具體行政行為的法律特征是：一是具體行政行為體現(xiàn)了國家行政權(quán)的運作，其目的在于實現(xiàn)國家的行政目標(biāo)，因而與立法行為和司法行為相區(qū)別。具體行政行為是行政主體的法律行為，是以它所擁有的行政職權(quán)為前提的。二是具體行政行為只對特定對象有效，不具有普遍約束力，所謂特定對象可以是某一相對人，也可以是特定的物，還可以是特定的行為。三是具體行政行為能直接產(chǎn)生有關(guān)權(quán)利義務(wù)的法律效果，使行政相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化、增加或者減少。但是，這種法律效果只對業(yè)已發(fā)生的特定的人和事件有拘束力，對以后發(fā)生的同類事件沒有效力，只是一次性處理。四是具體行政行為是一種單方行為。它由行政主體單方作出，其行政行為的成立不以行政相對人的合意為前提。 抽象行政行為是指行政主體非針對特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它包括有關(guān)政府組織和機(jī)構(gòu)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施、作出具有普遍約束力的決定和命令。其法律特征是：一是抽象行政行為具有普遍約束力。它是針對一類事或一類人，而不是針對特定人或特定事作出的，因而具有普遍約束力。抽象行政行為是約束相對一群公民或者組織的行為。二是抽象行政行為具有間接的法律效果，它不能對行政相對人發(fā)生直接的權(quán)利義務(wù)的變化，而是使有關(guān)行政相對人擁有產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)變化的依據(jù)。三是抽象行政行為具有往后效力。它針對往后的事件作出，并只適用行政規(guī)則制定以后的行為和事件。它不僅對所有的公民和組織有效，而且在公布以后的所有時間內(nèi)有效，直到被廢止。這種往后效力，還表現(xiàn)在對同類行為在制定行政規(guī)則以后的時空里可以反復(fù)適用。 因此，從行政訴訟法到行政復(fù)議法，都把具體行政行為限定為審查對象。對于具體行政行為，都是由具體的人來操作，且指向特定的人或物。對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生的影響也是明確的，因而行政相對人因具體行政行為受到侵害，都有權(quán)依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者向人民法院申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，對其權(quán)益受到的侵害尋求法律救濟(jì)途徑。而行政復(fù)議法規(guī)定的由對具體行政行為申請復(fù)議引起的對抽象行政行為的審查，是建立一種啟動審查機(jī)制，對抽象行政行為的審查處理的具體程序不適用行政復(fù)議的程序。 行政復(fù)議法本條對適用范圍的規(guī)定，采用了表述性的語言，對行政復(fù)議的全過程概括性地表述出來。這與行政復(fù)議條例的寫法是不同的。行政復(fù)議條例規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照本條例向行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議?！保ǖ诙l）“復(fù)議依法對具體行政行為是否合法與適當(dāng)進(jìn)行審查。”（第七條）“本條例所稱復(fù)議機(jī)關(guān)，是指受理復(fù)議申請，依法對具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)。”（第四條）行政復(fù)議條例用了三條，分別規(guī)定適用范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)。而行政復(fù)議法在第二條用一句話，即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法?！本捅磉_(dá)了上述諸多內(nèi)容。同時，本條的規(guī)定也為擴(kuò)展行政復(fù)議適用范圍作出規(guī)范，把行政復(fù)議的對象只限定于具體行政行為，不再作其他限制。 第三條 依法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項，履行下列職責(zé)： （一）受理行政復(fù)議申請； （二）向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證、查閱文件和資料； （三）審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定； （四）處理或者轉(zhuǎn)送對本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請； （五）對行政機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議； （六）辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項； （七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。 【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的規(guī)定。 行政復(fù)議不僅僅是對公民、法人或者其他組織因行政行為的過錯造成的損害進(jìn)行補(bǔ)救的制度，行政復(fù)議工作還對化解大量的社會矛盾，促進(jìn)社會的穩(wěn)定發(fā)揮著巨大的作用。我國是社會主義的國家，社會中存在著大量的人民內(nèi)部矛盾，人民政府通過對社會事務(wù)的行政管理，解決社會上不斷發(fā)生著的社會矛盾和行政爭議。這是人民政府行政職能的體現(xiàn)。涉及人民群眾自身利益的事務(wù)，大大小小，方方面面，事無巨細(xì)只要發(fā)生矛盾，都需要有人給予引導(dǎo)、舒緩和解決，才不致發(fā)展到激化的程度，引起社會的不穩(wěn)定。解決人民內(nèi)部矛盾，我們有許多好的經(jīng)驗。對于這些好的經(jīng)驗和做法，需要很好地總結(jié)，用法律的形式將其加以規(guī)范化和制度化。我們有人民群眾來信來訪制度，有行政復(fù)議制度，有行政訴訟制度和國家賠償制度，這些制度對社會的發(fā)展和穩(wěn)定，都起到很大的作用。但是從涉及的范圍和起到的實際效果來看，行政復(fù)議制度的作用更大一些。信訪制度是我們黨建立起的了解人民群眾疾苦、解決社會矛盾的一種有效的方式，但這一制度還不是一種法律制度；行政訴訟，又是矛盾發(fā)展到對抗性比較大時才采取的方式。而行政復(fù)議則具有二者的優(yōu)點。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自己再審查一下自己的行為是否正確，發(fā)現(xiàn)不正確時，自己來糾正，具有主動性，容易使人民群眾認(rèn)可這個解決矛盾的方式。通過制定行政復(fù)議法，進(jìn)一步完善和規(guī)范行政復(fù)議制度，充分展示行政復(fù)議制度所起的這種社會作用，并加以切實發(fā)揮。 從1991年行政復(fù)議條例開始實施，至1997年底，全國共發(fā)生行政復(fù)議案件22萬余件，平均每年發(fā)生3萬余件。從作出的行政復(fù)議決定看，維持原具體行政行為的約占50％；撤銷的約占20％；變更的約占10％；以其他方式結(jié)案的，如申請人撤回行政復(fù)議申請、責(zé)令被申請人履行職責(zé)等，約占20％。從行政復(fù)議基本解決問題的效果看，申請人不服行政復(fù)議決定，向人民法院提起行政訴訟的約占25％。從7年來行政復(fù)議案件在各部門分布的情況看，公安部門占65－70％；城建部門占6％；土地管理部門占5％；技術(shù)監(jiān)督部門占5％；工商管理部門占4％；林業(yè)部門占3％；稅務(wù)部門占2％。從行政復(fù)議案件的被申請人看，縣級地方人民政府及其工作部門占65％（其中政府約占10％，工作部門約占55％）；地市級人民政府及其工作部門占30％（其中政府占7％，工作部門占23％）；省級人民政府和國務(wù)院工作部門占5％。 據(jù)了解，地方的行政復(fù)議案件基本上也是呈逐年上升的勢頭。廣西壯族自治區(qū)1991年共受案300余件，1992年受案600余件，而1998年的受案件數(shù)已達(dá)近1800件。這1800件案件的審查結(jié)果，決定維持原具體行政行為的約占50％；撤銷、變更和申請人撤回復(fù)議申請的約占50％。江西省1992年全年全省只有3件行政復(fù)議案件，1995年就達(dá)到1000余件，1998年升至3000余件。廣東省8年來共受理行政復(fù)議案件18000余件，其中維持原具體行政行為的約占60％；撤銷、變更的約占25％；申請人撤回復(fù)議申請的約占13％。8年多來，廣大行政復(fù)議工作人員認(rèn)真貫徹行政復(fù)議條例的規(guī)定。做好行政復(fù)議工作，使行政復(fù)議基本上起到了糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的作用。 行政復(fù)議是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的一種層級監(jiān)督和自我監(jiān)督。在行政執(zhí)法監(jiān)督體系中，與其他形式的監(jiān)督相比，第一，行政復(fù)議監(jiān)督要求更嚴(yán)格，監(jiān)督更有效。第二，行政復(fù)議監(jiān)督具有簡便、靈活、及時、經(jīng)濟(jì)有效的特點。第三，行政復(fù)議具有直接的確定力、拘束力和強(qiáng)制力的特點，可以迅速有效地糾正違法和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。因此，必須加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的建設(shè)，明確其職責(zé)。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)是指依照法律的規(guī)