【正文】 行借貸過多，將增大儲備成本，影響經(jīng)營土地的效益。據(jù)中國人民銀行 2020 年初的一份報告顯示， 2020 年 1 季度末政府土地儲備機構貸款余額達到950 億元，幾乎占到地產(chǎn)開發(fā)貸款科目的一半。對此國土部有人士表示，一些城市，依靠土地儲備抵押貸款，通過貸款發(fā)展城市，通過發(fā)展又抬升樓市，循環(huán)往復，在繁榮中潛藏著隱憂，如果房地產(chǎn)市場一旦出現(xiàn)停滯跡象，各個環(huán)節(jié)都將受到?jīng)_擊。 2020 年 6 月 13 日央行上海分行的《上海市信貸投向指引》明確指出上海市各金融機構要加強對政府土地儲備機構貸款的管理，嚴格遵守人民銀行有關貸款期限和成數(shù)的規(guī)定，適當控制對政府土地儲備機構的貸款規(guī)模，審慎發(fā)放此類貸款。不少專家認為土地儲備中心作為政府部分職權的代理機構，并不擁有土地使用權。由于其特殊的地方政府擔保背景，各銀行都倍加青睞，成為“雙保險”?！眹?土資源部也在近期傳出消息，關于土地儲備制度改革的方案正在研究中，新的土地 儲備管理辦法將從法律上明確土地收購儲備的行政行為性質以及相應的權責利關系。央行發(fā)布的《關于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務管理的通知》中明確規(guī)定，各商業(yè)銀行應規(guī)范對政府土地儲備機構貸款的管理，在《土地儲備機構貸款管理辦法》頒布前，審慎發(fā)放此類貸款，并且對土地儲備機構發(fā)放此類貸款，并且對土地儲備機構發(fā)放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過所收購土地評估價值的 70%，貸款期限最長不得超過 2 年，這無 疑提高了通過貸款籌集土地儲備資金的門檻。由于土地儲備是一個長周期的過程，土地出讓收益是遠期的、潛在的，而儲備資金的需求卻是當前的、現(xiàn)實的，二者銜接起來存在明顯的時滯，另外部分地方政府可能會受當?shù)匮矍袄婊蚓植坷娴挠绊?，不愿意拿出一部分土地基金，即使愿意也可能拿出很小的比例，這是難以解決問題的。在此號召下，全國個大、中城市根據(jù)各自的具體情況，紛紛進行了 土地使用制度改革，建立、推行了土地儲備、整理制度，至 2020 年上半年止，全國已建立各級土地儲備中心 2020 多個。二是 WTO 的加入和全國的經(jīng)濟迅速增長要求土地供應體制進行創(chuàng)新。首先是土地利用置身全球的大格局之中，土地資源的配置將在更自由、公平的環(huán)境 中進行，我們必須根據(jù) WTO 對產(chǎn)業(yè)結構的影響，在土地資源配置時充分考慮市場導向、充分考慮全球經(jīng)濟格局中的比較利益和國際分工，同時要加強對市場變化的預測，增加土地資源配置的靈活性，建立 能適應市場瞬息萬變的土地供應模式。因此，即使在加入 WTO 后，土地資源配置仍要堅持市場調節(jié)和政府調控相結合。 特別是 1999 年 1 月 1 日開始實施的新《土地管理法》將利用存量土地的權利和收益留給地方，從而使存量土地、閑置用地成為增加土地市場供給15 的主要來源。 微觀背景：隨著雅應安市雨城區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和城市的擴展，土地供應和利用問題日益凸現(xiàn)，也要求進行城市土地儲備。 隨著雨城區(qū)城市建設的投入加大，城市基礎設施，特別是道路、農(nóng)貿市場、車站、文化娛樂等設施 不斷完善配套，多層次的商業(yè)服務中心逐漸形成，用地需求增加。 違法投資交易的存在，導致國有土地資產(chǎn)流失，并擾亂了土地市場。一些單位或個人以生產(chǎn)和公益事業(yè)需要為名，取得項目計劃，利用協(xié)議出讓或劃撥方式在公路兩側獲得工業(yè)和綜合用地后，不按項目計劃 用途用地，改而進行房地產(chǎn)開發(fā)，建成商住樓出售或出租謀取暴利。三 是 城鄉(xiāng)結合部及規(guī)劃區(qū)范圍內的 集體非農(nóng)建設用地擅自進入市場現(xiàn)象嚴重。例如有的業(yè)主把自己多余的住房簡單裝修后進行出租；又如集體和村民個人常常違反土地管理法規(guī)定，以辦集體經(jīng)濟實體或個人改、擴建為名增大用地規(guī)模，開發(fā)商 住 綜合樓進入市場。地方政府為了加強城市建設，必須完善城市基礎設施，但在雅安，地方財政無力承擔巨大的基建支出，因而便采取“借雞下蛋”的辦法，出市統(tǒng)一建設辦公室管理，交由開發(fā)商拆遷舊城開 發(fā)房地產(chǎn)，未算清土地資產(chǎn)賬，開發(fā)商出售房屋遲遲不辦理用地手續(xù)，甚至有的用戶多次上訪。當前相當部分臨近破產(chǎn)的國有企業(yè)，在改制中并沒有按照程序，依法界定土地產(chǎn)權，評估土地資產(chǎn) ，通過出讓、轉讓等方式處置土地，把獲取土地收益優(yōu)先用于安置職工，以促進企業(yè)轉換經(jīng)營機制。 2．雅安市雨城區(qū)土地儲備制度融資方式的運作 雅安市土地整理儲備中心 是接受政府委托從事土地收購、儲備工作的職能機構，基本職 責 根 據(jù)產(chǎn)業(yè)結構調整 、 土地利用規(guī)劃和土地市場供應現(xiàn)狀，制定土地收購儲備計劃，適時收購、儲備土地，并將經(jīng)過開發(fā)或不經(jīng)過前期開發(fā)的儲備土地公開供應。可見，雅安市雨16 城區(qū)的土地儲備機構既承擔 著土地整理儲備的具體工作，又是一個服務性的機構。政府明文規(guī)定，雅安市雨城區(qū)范圍內所有需要盤活的土地都要納入土地儲備體系，由土地儲備中心開發(fā) 后統(tǒng)一向市場提供，其他任何單位、個人都不能收購土地，也不能供應土地，劃撥土地使用者也不能通過補辦出讓手續(xù)的方式自行轉讓土地使用權。 雅安土地整理儲備中心的一般作用如下：首先申請凡列入收購儲備范圍內的國有土地， 其土地使用權人持有關資料向市土地儲備中心提出土地儲備申請，逾期不申請的由土地儲備中心向有關部門申請；經(jīng)對儲備土地權屬、面積、用途、四至及地上建筑物等情況進行調查，并申請土地管理部門和房產(chǎn)管理部門對以上情況進行審核；市土地整理儲備中心根據(jù)土地儲備計劃和被收購土地的具體情況，向市城建規(guī)劃部門征求詳細規(guī)劃意見；根據(jù)審核情況，會同有關部門進 行土地收購補償費用的測算評估；擬實行土地置換的，需測算相關地塊的置換費；土地整理儲備中心提出土地收購的具體方案，進行報批；批準后，將土地收購方案予以公告；公告期滿后，無權屬爭議的簽訂合同進行收購。 圖 1 雅 安市雨城區(qū)土地儲備運作流程圖 權屬核準 申請收回 征詢意見 測算費用 交付土地 權屬變更 收購補償 簽訂合同 公 告 方案報批 17 五 、拓寬土地儲備制度融資新 途徑 目前 我國由于資金不足，使土地儲備量較小，儲備時間較短，有些城市的儲備機構甚至有意控制 “ 吃進 ” 的土地數(shù)量。 為了有效滿足城市土地儲備資金運營的巨額需求，除了政府財政撥款、商業(yè)銀行貸款等融資方式以外，實行土地證券化，是現(xiàn)行城市土地儲備制度的最佳融資方式。 在城市土地儲備融資過程中實施土地證券化的優(yōu)點 ：一 是 土地證券化可以拓寬土地儲備融資渠道，降低融資成本。 三是 土地證券 化 有利于協(xié)調銀行信貸資金在時間期限上不匹配的需要。 在城市土地儲備融資過程中實施 土 地證券化的運行步驟 如下 ： ： 城市土地儲備中心對擬進行證券化的土地未來現(xiàn)金流進行資產(chǎn)估算，這些未來現(xiàn)金流收入部分包括土地出讓金、利息、土地租金等，而支出部分包括征購土地費用、開發(fā)費用等，根據(jù)證券化的具體目標確定土地證券資產(chǎn)數(shù)。 SPV 是一個資產(chǎn)證券的特設機構，它是一個以土地資產(chǎn)證券化為唯一目的、獨立的信托實體。為了保護投資者的利益，要實行真實出售，從而達到破產(chǎn)隔離的目的， SPV 從土地儲備中心購買所證券化的土地抵押貸款，加以一定的組合和信用提升，以其作為發(fā)行儲備土地證券的抵押。為了吸引更多的投資者，SPV 必須對土地 證券進行信用增級。儲備土地是政府行為，政府通過信譽可以擔保，也可通過土地收入和其他收入擔保。如果發(fā)生違約，由金融擔保公司代為支付到期的證券本息。 18 ： 由信用評級機構對發(fā)行的證券進行評級。證券評級以后，評級機構還要進行跟蹤監(jiān)督，根據(jù)經(jīng)濟金融形勢、資產(chǎn)債務履行情況，信用提高情況及提供信用提高的第三方財務狀況的變化等因素，作出監(jiān)督報告，并根據(jù)資產(chǎn)信用質量的變化對已評出的證券級別進行升降調整、終止或取消，并將評級結果向投資者公告。 ： SPV 將土地證券出售給投資銀行或證券公司，然后由投資銀行或證券公司把它銷售給投資者，投資者既可以是機構投資者，也可以是個人投資者。到了規(guī)定期限，托管行將積累基金撥入付款帳戶，對投資者還本付息。它是一項技術性強、專業(yè)性高、程度復 雜的融資實踐，需要健全的法律法規(guī)，有效的市場條件及熟練的操作技術等。同時，在證券化初級階段，政府應給予必要支持，如利率與稅收優(yōu)惠、政府擔保等。 六、 結論 正確認識 土地儲備制度的內涵是正確認識土地儲備的前提，更是研究土地儲備制度融資方式的前提。第四部分又分別以蘭州市、岳陽市、浦東新區(qū)、雅安市為例，具體分析了不同地區(qū)采用的主要土地儲備制度融資方式， 不難看出 不同地區(qū)土地儲備制度融資方式 各有各的特點，但又有不能避免的相同之處。 19 參考文獻 [1]王敏燕 、 黃海珍 .正確定位土地儲備制度 [J].經(jīng)濟論壇 .2020. 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