【正文】 凡是與公民、法人和其他組織等行政相對(duì)人發(fā)生行政管理關(guān)系的，必須由外部行政機(jī)關(guān)來(lái)行使有關(guān)行政權(quán)。內(nèi)部行政機(jī)關(guān)雖經(jīng)行政15 機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力再分配而享有一定的行政權(quán)，可以具體 從事部分行政管理活動(dòng)，但其不能以自己的名義對(duì)外作出任何決定，當(dāng)然也不能成為實(shí)施行政許可的主體，也不應(yīng)被授予行政許可權(quán)。 （ 2） 依法得到法定明確授予的行政許可實(shí)施權(quán)。外部行政機(jī)關(guān)雖然享有管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，但是，它并不必然地享有行政許可權(quán)。作為外部行政機(jī)關(guān)，只表明它可以被授予 行政許可權(quán)，但并不意味著其當(dāng)然享有行政許可權(quán)。 這是職權(quán)法定原則的具體要求和體現(xiàn)。其基本含義是，行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)必須來(lái)源于法律的明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)必須在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)，超越其法定職權(quán)范圍行使行政權(quán)是無(wú)效的。 從理論上講，行政機(jī)關(guān)違反職權(quán)法定原則實(shí)施行政許可主要有以下幾種情況：一是，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可時(shí)，超越了本行政機(jī)關(guān)的主管權(quán)限；二是，一地方行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可時(shí)，超越了其地域管轄范圍而行使了本應(yīng)當(dāng)由另一地方行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可；三是，實(shí)施行政許可時(shí)，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)間相互逾越其各自的法定職權(quán)，16 包括下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施了本應(yīng)當(dāng)由上級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可，也包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施了本應(yīng)當(dāng)由下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可。 根據(jù)憲法和行政法的傳統(tǒng)理論，國(guó)家的行政權(quán)只能由行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員行使。有些行政許可涉及的領(lǐng)域?qū)夹g(shù)性、專業(yè)性要求非常高，由行政機(jī)關(guān)以外的具有某種公共事務(wù)管理職能的組織來(lái)實(shí)施許可，可能更易于達(dá)到行政許可設(shè)定的目標(biāo)和任務(wù)。 2. 授權(quán)實(shí)施行政許可的規(guī)則 （ 1） 對(duì)授權(quán)主體的要求?！缎姓S可法》規(guī)定法律、法規(guī)可以對(duì)授權(quán)實(shí)施行政許可作出規(guī)定。因此，行政許可的實(shí)施權(quán)的授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)是享有法律、法規(guī)制定權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。 （ 2） 對(duì)授權(quán)形式的要求。 （ 3） 被授權(quán)的對(duì)象是具有管理公共事務(wù)職能的組織。“具有管理公共事務(wù)職能的組織”通常包括：事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、部分政企尚未分開的企業(yè)。這就意味著被授權(quán)的組織取得了行政主體資格，即取得了行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的地位，其將以自己的名義獨(dú)立地實(shí)施行政許可，獨(dú)立地承擔(dān)法律責(zé)任，當(dāng)由于行政許可的實(shí)施行為引起行政復(fù)議或者行政訴訟時(shí)，其也能夠以自己的名義參加復(fù)議或者訴訟，簡(jiǎn)單說(shuō)，就是在行政復(fù)議或者行政訴訟中當(dāng)被申請(qǐng)人或者被告。被授權(quán)實(shí)施行政許可的組織既然取得了獨(dú)立的行政主體資格，其就取得了相當(dāng)于享有行政許可實(shí)施權(quán)的行政機(jī)關(guān)的地位，當(dāng)然就應(yīng)當(dāng)適用《行政許可法》中有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定。 四、行政許可的特別程序 《行政許可法》第 12 條規(guī)定了五類行政許可，不同種類的行政許可，不僅功能、性質(zhì)、適用事項(xiàng)和條件不同，其實(shí)施程序除了一些共通的地方，也還有很大的不同。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考慮適用實(shí)施行政許可的特別程序，只有實(shí)施行政許可的特別程序沒(méi)有特別規(guī)定時(shí)，才適用實(shí)施行政許可的一般程序。 實(shí)施特許的具體程序 招標(biāo)、拍賣。對(duì) 此，如果沒(méi)有嚴(yán)格的程序制約，很容易導(dǎo)致“暗箱操作”，權(quán)錢交易。對(duì)此，《行政許可法》給予了充分肯定，明確要求：實(shí)施特許事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決19 定。 是不是所有的特許事項(xiàng)的行政許可都要進(jìn)行招標(biāo)和拍賣呢？答案是否定的。比如，城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定，土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙 方協(xié)議的方式。 （二） 認(rèn)可程序 認(rèn)可程序適用于《行政許可法》第 12 條第三項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可。也就是說(shuō)，把通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一考試作為是否取得公民特定資格的原則。為此，有人主張折衷的方式，即把賦予公民特定資格的行政許可分為兩種，一種是需要通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一考試作出的行政許可，例如律師資格；一種是不需要通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一考試而作出的行政許可，例如公證員資格（符合《公證暫行條例》規(guī)定的條件，經(jīng)任命即可獲得）。 目前，在我國(guó)，多數(shù)全國(guó)統(tǒng)一考試由行政機(jī)關(guān)組織，但也有個(gè)別全國(guó)統(tǒng)一考試按照法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定由行業(yè)組織實(shí)施。 《行政許可法》立足現(xiàn)實(shí)、著眼未來(lái)，作出了前瞻性、引導(dǎo)性的規(guī)定，即規(guī)定由行政機(jī)關(guān)或者行業(yè)組織組織實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一考試。例如，律師協(xié)會(huì)組織律師考試，根據(jù)成績(jī)決定申請(qǐng)人是否獲得律師資格，這種資格許可，從性質(zhì)上看，不屬于行政機(jī)關(guān)的行政許可。本條規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一考試的組織可以由行業(yè)組織實(shí)施，對(duì)于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)最終將公民 資格許可移交給行業(yè)組織實(shí)施具有積極意義。公民特定資格的考試應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，保證所有符合條件的公民都有機(jī)會(huì)參加。 關(guān)于考試的禁止性規(guī)定。 2. 關(guān)于賦予法人或者其他組織特定資格、資質(zhì)的行政許可程序 對(duì)于法人或者其他組織特定資格、資質(zhì)的行政許可，主要依據(jù)是對(duì)申請(qǐng)人的專業(yè)人員構(gòu)成、技術(shù)條件、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和管理 水平等方面的考核，行政機(jī)關(guān)依據(jù)考核結(jié)果，作出行政許可決定。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事前公布考核內(nèi)21 容（專業(yè)人員構(gòu)成、技術(shù)條件、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、管理水平的具體事項(xiàng)）、考核時(shí)間、各類考核事項(xiàng)的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核等次及依據(jù)等與考核有關(guān)的事項(xiàng)。 （三）核準(zhǔn)程序 核準(zhǔn)程序適用于《行政許可法》第 12 條第四項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可。為此，《 行政許可法》要求，行政機(jī)關(guān)實(shí)施核準(zhǔn)類行政許可，必須事先公布技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，然后按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的要求，對(duì)有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、產(chǎn)品或者物品進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫，再將檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫結(jié)果與事先公布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范進(jìn)行比較、分析，符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范要求的，就給予行政許可；不符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范要求的，則不給予行政許可。 （四）登記程序 登記程序適用于《行政許可法》第 12 條第五項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可。 對(duì)社會(huì)組織的主體登記一般實(shí)行實(shí)質(zhì)審查，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的。 （五） 有數(shù)量限制的行政許可的實(shí)施程序 有數(shù)量限制的行政許可的實(shí)施程序適用于特許類行政許可以外有數(shù)量限制的行政許可。因此，這里規(guī)定的有數(shù)量限制的行政 許可的實(shí)施程序應(yīng)當(dāng)適用于特許類行政許可以外的有數(shù)量限制的行政許可。如果沒(méi)有一個(gè) 比較客觀、相對(duì)剛性的制度約束的話，暗箱操作、權(quán)錢交易就在所難免了。當(dāng)然，也不排除法律、行政法規(guī)對(duì)此類行政許可的實(shí)施程序作出其他規(guī)定