【正文】 一思想的片面理解外，還有更深一層的認(rèn)識(shí)：即政府的權(quán)力和權(quán)威的基礎(chǔ)在于直接控制國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)，并認(rèn)為這是社會(huì)主義政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，“有人擔(dān)心，如果國(guó)家不控制國(guó)有企業(yè)，國(guó)家就會(huì)失去權(quán)威。陳錦江教授在研究近代中國(guó)工商企業(yè)失敗的原因時(shí)也指出，那些官督商辦、官商合辦及私營(yíng)企業(yè)之所以沒有成長(zhǎng)壯大起來，不在于國(guó)家的監(jiān)督，而在于國(guó)家的監(jiān)督逐漸演變?yōu)楣倭艑?duì)企業(yè)的控制，從而窒息了企業(yè)的活力[6]。全能政府造成的必然結(jié)果是社會(huì)的“官本位”，行政權(quán)力壟斷一切資源的配置、交換、分配，權(quán)力在社會(huì)財(cái)富的積累和再分配中起決定作用。這種體制鼓勵(lì)人們投資于仕途而不是投資于企業(yè)，更愿意走向官場(chǎng)而不是走向市場(chǎng)。要糾正上述偏誤，就必須在政府機(jī)構(gòu)改革中明確政府的職能范圍。體制改革的深入，中央政府和地方政府已經(jīng)越來越清楚地認(rèn)識(shí)到這些原則。今年以來，一些地方政府也開始進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，貫徹中央政府的上述精神。這種關(guān)系必然極大地規(guī)定和影響著中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置。盡管從理論上講，只有政府才有行政權(quán)力，但事實(shí)上，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了黨的系統(tǒng)的權(quán)力要大于政府的行政權(quán)力。起源可以追溯到30年代的革命根據(jù)地時(shí)期，從今天政治生活中人們慣用的一些語言如“黨和政府”、“黨政機(jī)關(guān)”等可以看出這種體制的深遠(yuǎn)影響，其不易變革也從一個(gè)側(cè)面說明了這種體制是頗能適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的。第一，機(jī)構(gòu)重疊，冗員太多。第二，職能交叉，降低行政效率。黨政都管同一件事，但又沒有從制度上對(duì)各自的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行明確的劃分，責(zé)權(quán)不清。這樣，責(zé)權(quán)不清與責(zé)權(quán)分離容易造成遇事或爭(zhēng)權(quán)奪利，或相互推諉，形成行政的低效率和官僚主義現(xiàn)象[9]。第三，降低了政府的行政能力和政府的威信，這是以黨代政的必然結(jié)果。結(jié)果群眾認(rèn)為政府是不中用的，一切要決定于共產(chǎn)黨。這實(shí)在是最大的蠢笨!”[10]。這既表現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)的分工不細(xì)，行政權(quán)力不足，能力不高，無法為社會(huì)提供良好的公共產(chǎn)品方面；更主要地表現(xiàn)在司法機(jī)構(gòu)方面，黨權(quán)嚴(yán)重妨礙了司法機(jī)構(gòu)充分地行使依法獨(dú)立審判的權(quán)力，不利于司法公正的實(shí)現(xiàn)。政府機(jī)構(gòu)法制化的實(shí)現(xiàn)應(yīng)包括來自行政權(quán)力外部的對(duì)政府機(jī)構(gòu)的職能、編制、人員的監(jiān)督和制約。但事實(shí)上，一方面，人大的權(quán)力和地位名不符實(shí)，低于政府；另一方面，人大的權(quán)力又控制在黨的系統(tǒng)，形成了黨→政府→人大的關(guān)系。這樣，失去了外部的制約，機(jī)構(gòu)改革的成果便難以鞏固，往往改革一過，便又死灰復(fù)燃。1986年鄧小平在提出政治體制改革的步驟時(shí)，就主張要分三步走：即首先解決黨政關(guān)系問題，實(shí)現(xiàn)黨政分開，其次是權(quán)力下放，最后才是機(jī)構(gòu)改革。這說明他已經(jīng)意識(shí)到理順黨政關(guān)系是機(jī)構(gòu)改革的重要前提。在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件下，并不具備黨政分開的制度基礎(chǔ)。所以，從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，只能是逐步在制度上和法律上規(guī)范黨政關(guān)系。比如，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)目前有行政官員800萬人，按人口比例推算官民之比為1000∶6，即每千人中有六名政府官員[13]。即是說，在同樣的人口規(guī)模中，美國(guó)的政府官員是中國(guó)的一倍，但美國(guó)并沒有像中國(guó)這樣感到機(jī)構(gòu)膨脹的巨大壓力。在美國(guó)的政治體制之下，政府機(jī)構(gòu)是相對(duì)獨(dú)立于政黨組織和其他社會(huì)組織的，它只承擔(dān)政府機(jī)構(gòu)本身應(yīng)該承擔(dān)的職能。后果之二是造成政府機(jī)構(gòu)行使超行政權(quán)力，政府機(jī)構(gòu)嚴(yán)重膨脹。這就是中國(guó)政府機(jī)構(gòu)和美國(guó)相比，盡管官員隊(duì)伍規(guī)模不大，但又顯得相當(dāng)臃腫的原因。在這個(gè)意義上，機(jī)構(gòu)改革就不僅僅是政府的職能轉(zhuǎn)換問題，而是讓政府及各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織的職能各歸其位的問題。文獻(xiàn)參考：[1]馬克斯[2]顧家麒：《從機(jī)構(gòu)改革到行政體制改革的實(shí)踐與思考》，中國(guó)發(fā)展出版社1997年版，第271～272頁。伯恩斯等:《民治政府》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1996年版，第922頁，第760頁。[5](美)陳錦江：《清末現(xiàn)代企業(yè)與官商關(guān)系》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第257～258頁。[7]、[8]、[9]胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998版，第292頁，第100頁，第296頁。[11]《鄧小平文選》第三卷，第177頁。[13]、[14]據(jù)此推算中國(guó)的官民之比應(yīng)為1∶150。第二篇：中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的主要問題中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的主要問題改革開放以來，中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革逐步朝向成熟的方向邁進(jìn)，但仍與中國(guó)高速發(fā)展的現(xiàn)代化形勢(shì)不相適應(yīng)。一、地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置理論地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置不是隨意的,而是有一定的規(guī)律,它既受各種外部環(huán)境因素的制約,也受到內(nèi)發(fā)展規(guī)律的支配。機(jī)構(gòu)設(shè)置要具有系統(tǒng)性，并依法進(jìn)行。要承擔(dān)這些具體的工作，就必須合理地設(shè)置相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)。地方政府機(jī)構(gòu)變化的總趨勢(shì)是職能不斷擴(kuò)展，機(jī)構(gòu)不斷增多，結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜。地方政府要充分履行政府職能，必須構(gòu)成一個(gè)功能齊全、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活、效率較高的行政管理體制。（四）機(jī)構(gòu)設(shè)置須依法進(jìn)行當(dāng)代許多國(guó)家對(duì)設(shè)置地方政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、職權(quán)、編制、工作程序等，都有相關(guān)的法律、法規(guī)做出明確的規(guī)定。二、政府機(jī)構(gòu)存在的問題中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)存在的問題較多，其中一個(gè)長(zhǎng)期、令人困擾的問題，就是地方政府機(jī)構(gòu)過于龐大。雖然其后幾經(jīng)改革，但機(jī)構(gòu)設(shè)置處于精簡(jiǎn)膨脹的循環(huán)之中，至今各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)仍然偏多。而實(shí)際情況是：省級(jí)平均超出了15個(gè)左右，其他分別超出20個(gè)、15個(gè)、10個(gè)左右。（一）中國(guó)地方政府不僅行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)多，而且還有其他眾多的政治機(jī)構(gòu)。相比而言，西方發(fā)達(dá)國(guó)家有些城市只有市長(zhǎng)一人，很少有副職，更不用說有七八個(gè)以上的副職，其所對(duì)應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)也精簡(jiǎn)得多。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方面，省級(jí)以下政府一般設(shè)立兩個(gè)層級(jí)，在省職能部門稱為處，在地市級(jí)以下部門稱為科。還有一些職能部門變相設(shè)立高規(guī)格內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如省廳之下設(shè)立副廳級(jí)機(jī)構(gòu)，增加行政層級(jí)和機(jī)構(gòu)編制。（三）中國(guó)地方政府的行政成本過高，也受社會(huì)輿論的質(zhì)疑。對(duì)財(cái)力的巨大需求和這種財(cái)力的相對(duì)不足，是落后國(guó)家發(fā)展中突出的內(nèi)在矛盾。然而，困擾中國(guó)地方政府的一個(gè)重要問題就是行政經(jīng)費(fèi)過高，財(cái)政不堪重負(fù)。中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員與總?cè)丝谥?，全?guó)平均水平已達(dá)到1：28。許多地方政府的財(cái)政收入的70%用于相關(guān)人員的工資費(fèi)用，還有少數(shù)地方政府要靠借貸來發(fā)放公務(wù)人員的工資。這就使它們沒有更多的財(cái)力投入到發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)上，乃至無力提供必要的公共服務(wù)和社會(huì)保障。（四）中國(guó)地方政府缺乏法制。依法行政指任何行政行為都不是政府機(jī)關(guān)和公職人員的隨意行為，而是一種組織行為和規(guī)范行為。新中國(guó)經(jīng)歷了次數(shù)眾多的機(jī)構(gòu)改革，但幾乎每一次改革都不同程度地反彈，一些機(jī)構(gòu)改革所針對(duì)的弊端，都先后復(fù)發(fā)，就是缺乏完備而有效的行政組織法律規(guī)范。其他交易場(chǎng)所均由省級(jí)人民政府按照屬地管理原則負(fù)責(zé)監(jiān)管不得將任何權(quán)益拆分為均等份額公開發(fā)行，不得采取集中競(jìng)價(jià)、做市商等集中交易方式進(jìn)行交易；不得將權(quán)益按照標(biāo)準(zhǔn)化交易單位持續(xù)掛牌交易，任何投資者買入后賣出或賣出后買入同一交易品種的時(shí)間間隔不得少于5個(gè)交易日；權(quán)益持有人累計(jì)不得超過200人。（清整聯(lián)辦〔2015〕7號(hào)）中央宣傳部、國(guó)家網(wǎng)信辦、高法院、高檢院、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(h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