【正文】 限 ? 正如地震是最嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害，水土流失、鹽堿化、沙漠化等也都是地質(zhì)災(zāi)害，國(guó)務(wù)院明確地質(zhì)災(zāi)害的管理職能在國(guó)土資源部，但地質(zhì)災(zāi)害防治條例只明確國(guó)土資源管理部門管理崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地面塌陷等災(zāi)種，而其他類型的地質(zhì)災(zāi)害則由其他的管理部門去承擔(dān)，這樣更易將管理工作搞好。 ? 國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)已充分證明了這一點(diǎn)，這是部門間分工、協(xié)作，進(jìn)行礦山環(huán)境監(jiān)督管理的有效途徑。第三個(gè)層次行政法規(guī)和地方法規(guī)和第四個(gè)層次的部門規(guī)章和政府規(guī)章沒有建立。目前礦山環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)，首先要從第二層次《礦產(chǎn)資源法》開始，依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和建立可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的要求，強(qiáng)化和充實(shí)礦山環(huán)境管理的內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上，制定第三層次的《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，這樣才能真正做到礦山環(huán)境保護(hù)管理工作有法可依。這在法制建設(shè)上屬于非正常的現(xiàn)象。 四、礦山環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的進(jìn)程 ? 其實(shí)，早在 1991年至 1995年期間，地質(zhì)礦產(chǎn)部就開展了經(jīng)國(guó)務(wù)院法制局審定，并由聯(lián)合國(guó)資助的《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的起草工作。為使法規(guī)能更多地吸收國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，還專門聘請(qǐng)了聯(lián)合國(guó)立法專家 Luke 教授指導(dǎo)立法的起草工作。 1995年 6月 14日提交地質(zhì)礦產(chǎn)部業(yè)務(wù)會(huì)議進(jìn)行了審議，根據(jù)審議的意見，再次進(jìn)行了修改，最后形成了法規(guī)送審稿。其反饋的意見是條例內(nèi)容基本上成熟，關(guān)鍵的意見是個(gè)別部門對(duì)該條例的執(zhí)法主體提出異議。 四、礦山環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的進(jìn)程 ? 依據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院所確立的科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，加強(qiáng)礦山環(huán)境保護(hù)管理迫在眉睫。近年來(lái)國(guó)土資源部加強(qiáng)了礦山環(huán)境保護(hù)管理工作，開展《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的立法調(diào)研，筆者參與了此項(xiàng)的研究工作。 ? 最近，國(guó)務(wù)院要求國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)務(wù)院法制辦公室等單位抓緊開展《礦山環(huán)境保管理?xiàng)l例》的立法調(diào)研和起草工作，正好和近年來(lái)國(guó)土資源部加強(qiáng)礦山環(huán)境保護(hù)管理和開展的《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的立法調(diào)研工作相銜接。 年產(chǎn)原煤 億噸 , 原油 億噸 , 鐵礦石 億噸，十種有色金屬 865 萬(wàn)噸，成為世界第三礦業(yè)大國(guó)。 五、制定礦山環(huán)境保護(hù)管理法規(guī)的必要性和立法依據(jù) ? 礦山開發(fā)活動(dòng)造成的環(huán)境污染與破壞，已相當(dāng)嚴(yán)重，成為我國(guó)公害之一，它與其他工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)相比，由于大量開發(fā)地表和地下的礦產(chǎn)資源，不斷地改變著原有的地形、地貌和巖層地質(zhì)結(jié)構(gòu)，破壞礦產(chǎn)資源的賦存狀態(tài)，影響地應(yīng)力的平衡、水均衡，大量侵占與破壞土地，引起一系列復(fù)雜的礦山環(huán)境問題，具有很大的破壞性 。 ，且以每年 4 萬(wàn) hm178。 ；因礦山開發(fā)疏干排水，造成大面積的地下水位下降，僅山西因采煤就造成 18 個(gè)縣 26 萬(wàn)人口吃水困難， 3000 余處井泉斷流， 40 萬(wàn)畝水田變?yōu)楹档?；因采礦產(chǎn)生的廢水 , 廢液，其排放總量占全國(guó)工業(yè)廢水排放總量的 ％以上，且污染嚴(yán)重，使許多河流受到污染；礦山周圍大氣污染也相當(dāng)嚴(yán)重，據(jù) 1985 年調(diào)查，煤炭礦山采選行業(yè)的工業(yè)廢氣排放量列全國(guó)第 5 位；因礦山建設(shè)和開發(fā)引起的山體開裂，滑坡，崩塌，泥石流，水土流失等地質(zhì)災(zāi)害和環(huán)境破壞更是比比皆是，造成大量人員傷亡和巨大的經(jīng)濟(jì)損失，越來(lái)越引起人們的關(guān)注，如晉，陜 , 蒙三角地帶等地區(qū)，因采礦活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境破壞，已使 “ 地陷水干 ” ，使當(dāng)?shù)氐纳姝h(huán)境受到了嚴(yán)重破壞，引起當(dāng)?shù)厝罕姷膹?qiáng)烈不滿，為此已引起國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視。實(shí)踐證明：在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，礦山企業(yè)在環(huán)境保護(hù)投入有限的情況下，依法加強(qiáng)管理是一條行之有效、具有中國(guó)特色的加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的道路。 五、制定礦山環(huán)境保護(hù)管理法規(guī)的必要性和立法依據(jù) ? 2 、立法依據(jù) ? 礦山環(huán)境保護(hù)管理法規(guī)依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律、法規(guī)制定。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》關(guān)于“各級(jí)人民政府、環(huán)境保護(hù)部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)權(quán)限，制定和完善環(huán)境保護(hù)規(guī)定和實(shí)施辦法，健全環(huán)境保護(hù)法制”以及國(guó)務(wù)院最近提出的要求國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)務(wù)院法制局等單位抓緊制定《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的精神，在認(rèn)真總結(jié)我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)管理成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，擬通過《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的制定，具體明確礦山環(huán)境保護(hù)管理的法律關(guān)系，建立和健全礦山環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體系，完善礦山環(huán)境保護(hù)管理的有關(guān)規(guī)定和實(shí)施辦法，以加強(qiáng)與改善我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)工作。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)礦業(yè)開發(fā)基本上走的是一條”靠資源、投資和勞動(dòng)力的擴(kuò)張，犧牲環(huán)境”為代價(jià)的粗放式的發(fā)展路子，改革開放以來(lái)， GDP以很高的速度在增長(zhǎng)，但是，物質(zhì)消耗占 GDP的比重卻在逐年增加。以 1999年為例，我國(guó)每噸標(biāo)準(zhǔn)煤所實(shí)現(xiàn)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值只有發(fā)達(dá)國(guó)家 1/31/8。為了使礦產(chǎn)資源得以永續(xù)利用并享有一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境，必需堅(jiān)持礦山環(huán)境保護(hù)與礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要消耗大量的礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源開發(fā)又必然會(huì)對(duì)環(huán)境造成一定的破壞，對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和治理所需要的資金、技術(shù)、人力等又受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約?！鞍l(fā)展是硬道理”，尤其是發(fā)展中國(guó)家，更是要首先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，礦山環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和礦產(chǎn)資源的開發(fā)。因此，制定礦山環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，資源開發(fā)的方法、工藝如果做到科學(xué)合理，不僅使資源得到充分利用，而且能對(duì)礦山環(huán)境起到很好的保護(hù)作用。 六、制定礦山環(huán)境保護(hù)管理法規(guī)的指導(dǎo)原則 ? 3 、預(yù)防為主，防治結(jié)合的原則 ? 西方發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)期以及我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，礦產(chǎn)資源開發(fā)，大體上都是走的一條“先污染后治理”、“先破壞后恢復(fù)”的發(fā)展路子，使得生態(tài)環(huán)境惡化，相當(dāng)一部分生態(tài)將難以恢復(fù)，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展付出了沉重的代價(jià)。實(shí)踐證明，實(shí)施“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的礦產(chǎn)資源開發(fā)方針，可以盡量避免礦山環(huán)境污染和破壞，或者將其消除于礦山生產(chǎn)過程中，做到防患于未然；而對(duì)于不可避免的污染和破壞，則可在開發(fā)中進(jìn)行保護(hù)和恢復(fù)治理，可以大大降低治理成本。 六、制定礦山環(huán)境保護(hù)管理法規(guī)的指導(dǎo)原則 ? 4 ．堅(jiān)持“誰(shuí)污染誰(shuí)治理，誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)”的原則 ? 礦山環(huán)境治理需要投入大量資金，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在應(yīng)用法律和行政手段的同時(shí)，應(yīng)廣泛應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段治理環(huán)境問題。征收排污費(fèi)、實(shí)行礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度等措施，都是貫徹這一原則的具體體現(xiàn)。 六、制定礦山環(huán)境保護(hù)管理法規(guī)的指導(dǎo)原則 ? 礦山企業(yè)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)綠色礦山方面有著很大的潛能，只要礦山企業(yè)能擺脫低效、高耗、重污染經(jīng)營(yíng)的強(qiáng)烈愿望，就能發(fā)現(xiàn)礦山處處都有可以加以挖掘的寶藏，如矸石與尾礦、礦井水及受損的礦地等都存在可觀的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，具有提高資源利用率的巨大潛力。我國(guó)礦產(chǎn)資源的綜合回收率平均不超過 50% ，綜合利用率約為 20% ，對(duì)礦產(chǎn)廢棄物的回收利用和無(wú)害化處理才剛剛起步，現(xiàn)存的尾礦 50 億噸、廢石 127 億噸、煤矸石 36 億噸，平均利用率只有 % ，所以，礦產(chǎn)資源開發(fā)積極推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，大力建設(shè)綠色礦山，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。 ? 2 、確立“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)使用、誰(shuí)補(bǔ)償”等開發(fā)原則。 ? 4 、采用無(wú)污染或少污染以及的先進(jìn)采礦、選礦方法、技術(shù)、工藝和裝備，限期改造、淘汰嚴(yán)重污染環(huán)境的落后采礦、選礦方法、技術(shù)、工藝和設(shè)備。 ? 6 、建立礦山環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理制度，規(guī)定不進(jìn)行礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)和不交納礦山環(huán)境恢復(fù)和土地復(fù)墾保證金的，不發(fā)給采礦許可證；強(qiáng)制進(jìn)行礦山環(huán)境監(jiān)測(cè)和進(jìn)行礦山環(huán)境治理。 七、《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》應(yīng)包括的內(nèi)容 ? 1995 年草擬的《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》共分 6 章 51 條，包括：總則、礦山環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理、礦山環(huán)境破壞與污染的防治、礦山環(huán)境的恢復(fù)、法律責(zé)任、附則等部分。 八、急需在修改《礦產(chǎn)資源法》時(shí)需加以增補(bǔ)的礦山環(huán)境保護(hù)的法律條文及其說明 黨中央提出的以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，是我們黨在新時(shí)期對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化和升華；是科學(xué)地總結(jié)了國(guó)內(nèi)、外在發(fā)展問題上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在發(fā)展觀念上的偉大創(chuàng)新。所以必須按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科學(xué)發(fā)展觀的要求，闖出一條節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境并重的“雙贏”的礦業(yè)開發(fā)的新路子。但為了當(dāng)前礦山環(huán)境執(zhí)法的緊迫需要和現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》存在的對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容極為薄弱等缺憾，在全國(guó)人大已明確要求對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修改的條件下，希望《礦產(chǎn)資源法》在修改時(shí)，根據(jù)國(guó)家發(fā)展建立可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的原則，大大增補(bǔ)礦山環(huán)境保護(hù)方面的條文， 為《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的制定提供更充分的法律依據(jù)，同時(shí)，也可填補(bǔ)因《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》暫不能出臺(tái)，而在礦山環(huán)境保護(hù)管理行政執(zhí)法上的空白。現(xiàn)在將建議在《礦產(chǎn)資源法》中補(bǔ)充的礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l文的內(nèi)容提出來(lái)，并作必要的注釋，供研究討論。 ? （一）總則部分在現(xiàn)在《礦產(chǎn)資源法》總則條文（宋體字）基礎(chǔ)上，（以加粗的隸書體字）表示增補(bǔ)的內(nèi)容。 探礦權(quán)人和采礦權(quán)人應(yīng)切實(shí)承擔(dān)對(duì)探礦區(qū)和開采礦區(qū)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任 ； 禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段破壞礦產(chǎn)資源 及其自然環(huán)境 。 ? 說明 ? 在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中，將實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作為一個(gè)重大戰(zhàn)略堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，就是既要考慮當(dāng)前發(fā)展的需要，又要考慮未來(lái)發(fā)展的需要，不能以犧牲后代人的利益為代價(jià)來(lái)滿足當(dāng)代人的利益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、