【正文】 .......................................................... 37 通過產業(yè)整合擴大產業(yè)主體的規(guī)模.................................................................................................. 37 積極推進投資主體產權的多元化，培育優(yōu)秀企業(yè)主體.................................................................. 38 認真分析城市污水和垃圾處理行業(yè)的壟斷特點，引入競爭機制.................................................. 38 優(yōu)化污水和垃圾處理行業(yè)的投資結構.................................................................................................. 39 為不同的投資領域明確不同的投資主體.......................................................................................... 39 從國營資產的優(yōu)化處置中，補充政府在城市污水和垃圾處理領域投資的不足.......................... 40 積極開辟低成本、長期限的金融工具.............................................................................................. 40 鼓勵社會資本以收購傳統(tǒng)污水和垃圾處理企業(yè)產權形式進入行業(yè).............................................. 40 改革政府投資管理部門對城市污水和垃圾處理項目的立項和審批管理...................................... 41 建立科學的行業(yè)監(jiān)管體系...................................................................................................................... 41 建立科學的行業(yè)監(jiān)管體系，前提是轉變政府職能.......................................................................... 41 制定和完善相關的法律法規(guī)，監(jiān)管部門有法可依.......................................................................... 42 明確部門職責.................................................................................................................................... 42 建立科學的水業(yè)績效評價平臺......................................................................................................... 42 加強對政府行政的監(jiān)督，建立應急保障機制.................................................................................. 42 完善收費體系，落實優(yōu)惠政策.............................................................................................................. 42 建立可行的收費及補貼政策............................................................................................................. 42 鼓勵地方根據(jù)具體情況積極探索垃圾收費的形式和手段.............................................................. 43 完善污水處理收費體系..................................................................................................................... 43 進一步加強和完善有關激勵政策..................................................................................................... 43六、附表..................................................................................................................................................45附表一：城市污水和垃圾收費政策比較............................................................................................................ 45附表二：中華人民共和國行政許可法和三省市公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法比較......................................... 49附表三：市政公用事業(yè)市場化政策比較............................................................................................................ 54附表四：污水和垃圾處理產業(yè)化發(fā)展政策比較................................................................................................ 55附件五：政策目錄............................................................................................................................................... 56城市污水和垃圾處理產業(yè)化發(fā)展及市場化進程調研報告（討論稿）一、 序言市政公用行業(yè)是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的載體，它直接關系到社會公共利益，關系到人民群眾生活質量，關系到城市經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。為適應國家經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，促進市政公用行業(yè)的發(fā)展，提高行業(yè)運行效率，市政公用行業(yè)正在經(jīng)歷著具有重要意義的變革。. 關于產業(yè)化與市場化內涵及其關系作為城市公用事業(yè)重要組成的城市污水和垃圾行業(yè)，其改革的根本目的有二：一是實現(xiàn)以消費者獲得優(yōu)質低價服務為代表的公眾利益，二是實現(xiàn)以環(huán)境保護為代表的社會利益，這都需要通過提高行業(yè)效率來實現(xiàn)。在中國，中央政府已經(jīng)從政策上確定了污水和垃圾處理產業(yè)化、市場化的戰(zhàn)略方向。產業(yè)化是前提，市場化是手段。 產業(yè)化是基礎對城市污水和垃圾而言，我國90%的污水和垃圾處理及配套系統(tǒng)還是事業(yè)單位或準事業(yè)單位的運營方式，城市污水和垃圾處理還作為政府的責任由政府通過所屬事業(yè)單位全權完成污水和垃圾的處理，致使投資匱乏、效率低下、職責不分，市場機制無法發(fā)揮，不能適應城市化發(fā)展的建設要求和效率要求。公用事業(yè)的市場化是國家以效率為目標的戰(zhàn)略性改革，但是其前提是產業(yè)化，就是必須分清政府責任和企業(yè)責任，明確企業(yè)的成本與收益。政府補償?shù)拇嬖?，使其成為一種不完全的產業(yè)化，但是補償責任的清晰化，不妨礙市場機制的引入。 市場化是手段市場化對應的是原來的計劃體制，產業(yè)化對應的是事業(yè)化、公益化。計劃體制下也有許多行業(yè)是按產業(yè)化來運營的，有相對完整的產業(yè)鏈體系和較為清晰的成本與收益的核算。受政治體制的限制，美國、北歐等許多市場經(jīng)濟下的發(fā)達國家的多數(shù)目前還是按照事業(yè)單位形式、以社會福利的方式來運行城市水業(yè)和垃圾處理行業(yè)，但同樣存在效率低下，職責不清的社會問題，也正探討通過市場機制在效率和投資上有所提高。 因此，產業(yè)化是市場化的基礎，中國污水和垃圾處理行業(yè)改革要建立符合市場化經(jīng)濟規(guī)律的產業(yè)化。. 本研究的目的與主要內容本研究針對兩大目標而實施，一是通過實地調研和討論，了解各地貫徹落實國家有關推進城市污水、垃圾產業(yè)發(fā)展政策的情況、產業(yè)化發(fā)展的實際進程和存在的主要問題；二是通過系統(tǒng)分析，探討出現(xiàn)問題的原因，并針對主要原因，提出污水和垃圾處理產業(yè)化、市場化的政策建議和具體實施建議，為國家有關部門繼續(xù)推進產業(yè)化發(fā)展提供決策依據(jù)，為地方制定具體執(zhí)行政策提供指導，為企業(yè)發(fā)展提供業(yè)務引導。二、 發(fā)展現(xiàn)狀黨和國家歷來重視水環(huán)境污染治理工作，不僅各級政府在城市污水和垃圾處理設施建立方面的投入逐年加大，發(fā)動公眾和社會各階層也日益關注和參與這項工作，而且在制定和完善有關法規(guī)和政策方面也做了大量工作，取得了顯著成效。2001 年全國排水行業(yè)完成固定資產投資2244647 萬元，其中污水處理方面完成1163786 萬元，市容環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)完成固定資產投資，其中垃圾處理方面完成234598 萬元，分別比1997 倍。與1997 年相比處理廠數(shù)量增加了230 座，能力增加了2286 萬立方米/日。與1997 年相比處理廠數(shù)量增加了16 座， 萬噸/日。在現(xiàn)有的452 座污水處理廠中符合二和三處理的有307 座，％。在行業(yè)內部改革也在不斷探索和深化，可以說產業(yè)化、市場化已逐步成為城市污水和垃圾處理行業(yè)改革發(fā)展的主要方面。 中央政策隨著我國改革的發(fā)展，特別是原國家計委、建設部等部門聯(lián)合制定的一些政策陸續(xù)出臺，如國家計委、財政部、建設部、國家環(huán)?？偩帧队趯嵭谐鞘猩罾幚硎召M制度促進垃圾處理產業(yè)化的通知》（計格[2002]872 號），國家計委、建設部等5 部委《于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》（計價格[2002]515 號），國家計委辦公廳《關于加快項目前期工作，積極推進城市污水和垃圾處理產業(yè)化有關問題的通知》（計辦投資[2002]1451 號），建設部《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城[2002]272 號），國家計委、建設部、國家環(huán)?？偩帧蛾P于加大污水處理費的征收力度、建立城市污水排放和集中處理良性運行機制的通知》，等等。 地方政策從實地調查了解的情況看，各地普遍肯定國家宏觀政策的方向性和前瞻性，地方政府和有關行政管理部門根據(jù)國家宏觀政策框架，認真總結當?shù)貙嵺`經(jīng)驗，積極探索，制定和出臺了一些實施細則和指導意見。這一切都有力地推動了城市污水和垃圾處理產業(yè)化發(fā)展和市場化進程。 初步建立了污水和垃圾收費體系 污水收費情況2002 年底，除西藏自治區(qū)外的30 個省（區(qū)、市）全部實行了污水處理收費制度。除直轄市和西藏自治區(qū)外，收費面最高的是山東省，%，最低的為湖南省，%。2002 年，以建立和實施污水處理收費制度為基本條件，全國325 個實行污水處理收費制度的城市，近三分之一的污水處理單位由純事業(yè)實現(xiàn)了向企業(yè)化管理過渡。 垃圾收費情況自從國家計委、建設部等 4 部委《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業(yè)化的通知》發(fā)布以來，實行垃圾處理收費制度的城市在增加。2002 億元，％，％，％，全年比2001 年增長了11％。％，中部地區(qū)為27％，％。 產業(yè)化不同區(qū)域有了不同程度的發(fā)展在國家產業(yè)化、市場化政策的推動下，全部不同地區(qū)污水和垃圾處理的產業(yè)化市場化工作取得了不同程度的進展。管理部門對市場化的理解逐步深刻，不僅關注市場化中的引資因素，更加關注市場化中的效率核心；與產業(yè)化有關政策陸續(xù)出臺，特許經(jīng)營管理體系逐步步入正軌陸續(xù)出臺，政府監(jiān)管已經(jīng)基本到位；傳統(tǒng)國營企業(yè)主體在體制和機制上有所改進，企業(yè)競爭力明顯提高。 沿海省市逐步推進江蘇、浙江、廣東等沿海地區(qū)等一些具有一定經(jīng)濟基礎的城市，在污水和垃圾處理產業(yè)化、市場化方面也積極推進。 內地省市積極摸索在國債等國家財政支持政策的促進下，在國家污水和垃圾處理產業(yè)化政策的要求下，內地省市污水和垃圾處理產業(yè)化的工作也已全面開展起來：各省區(qū)被動或主動地都以文件的形式確認了發(fā)展方向，積極開展了引資為主要目標的產業(yè)化探索；大部分城市都不同程度地發(fā)布了污水和垃圾收費的辦法，拉開了市場化的帷幕；行業(yè)傳統(tǒng)單位的改制也在意識上有很大進展，部分城市已取得實質性進展。隨著城市污水和垃圾處理產業(yè)化、市場化的積極推進，行業(yè)的投資結構和產業(yè)結構出現(xiàn)了明顯的良性發(fā)展的趨勢。以深圳水務集團和北京排水集團為代表的傳統(tǒng)污水國營企業(yè)，積極進行了產權結構的改制，深圳水務集團進而實現(xiàn)了真正意義的給排水一體化經(jīng)營、強化了企業(yè)的技術和人才儲備，實現(xiàn)了在河南焦作的戰(zhàn)略性擴張，真正拉開了國營傳統(tǒng)企業(yè)的跨地域擴張；北京排水集團在理清與城市政府在資產、人員和監(jiān)管上的關聯(lián)之后，開始以效率和管理為核心向外地進行運營管理的輸出，成為污水行業(yè)高效的代表企業(yè)，展示了較強的市場競爭力。實踐證明，改制后的傳統(tǒng)企業(yè)將憑借對行業(yè)的熟悉和地緣優(yōu)勢，成為中國水和垃圾行業(yè)運營的主要力量，如果從產權的角度，其進一步理清投資關系，將可以成為中國水業(yè)和垃圾處理行