【正文】 農(nóng)田保有量不減少，質(zhì)量不降低。嚴(yán)格按照國土資源部掛鉤工作的有關(guān)要求，開展掛鉤工作并遵循以下基本原則：城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的原則。有利于資源可持續(xù)合理利用從調(diào)研的情況看，城鄉(xiāng)掛鉤項目的實施，不僅僅單一針對農(nóng)用地或者建設(shè)用地，是對項目區(qū)所有用地的綜合統(tǒng)籌，通過合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和優(yōu)化配置土地資源，有利于土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃的實施，開展了建設(shè)，保護(hù)了基本農(nóng)田，增加有效耕地面積，也改善了環(huán)境，保護(hù)了生態(tài)。以白市驛為例，提高了7倍左右，土地的集約利用水平得到大幅度提高。同時，配以土地整理建設(shè)，對農(nóng)田水利、田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施的完善，對土地進(jìn)行改良，既保持了項目區(qū)內(nèi)耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和勞動條件也得到進(jìn)一步改善，提高了土地生產(chǎn)力，更加適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。例如，九龍坡區(qū)和北碚區(qū)通過城鄉(xiāng)掛鉤，這些用地指標(biāo)都不需要占用建設(shè)用地年度計劃指標(biāo)，節(jié)省下來的計劃指標(biāo)可以用于其他重點項目上。（二）我市開展城鄉(xiāng)掛鉤具有十分重要的現(xiàn)實意義有利于緩解對建設(shè)用地計劃指標(biāo)供不應(yīng)求的矛盾利用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，可減少利用年度建設(shè)用地計劃指標(biāo)，將有限的年度建設(shè)用地計劃指標(biāo)用于急需使用的重點項目上。表1 城鄉(xiāng)掛鉤試點項目農(nóng)村居民點整理前后對比項目區(qū)名稱拆舊區(qū)建新區(qū)整理前后農(nóng)村居民點減少的比例（%）農(nóng)村居民點面積（公頃）人均用地（平方米/人）農(nóng)民安置區(qū)面積（公頃）人均用地（平方米/人）白市驛鎮(zhèn)29西彭鎮(zhèn)22靜觀鎮(zhèn)20如果按照調(diào)研的情況進(jìn)行最保守的測算，以2005年為基期年，規(guī)劃期末農(nóng)村常住人口以發(fā)改委確定的940萬人計，人均用地水平50平方米。而運用城鄉(xiāng)掛鉤政策工具，在建設(shè)用地總量不增加，耕地總量不減少、質(zhì)量不降低的前提下，對改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件，提高土地集約和節(jié)約利用水平，促進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革和社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有一定的現(xiàn)實意義。建新區(qū)也分布在這兩個村。其中，拆舊區(qū)分布在這兩個村，搬遷戶數(shù)為2224戶，共6676人。北碚區(qū)試點工作涉及了靜觀鎮(zhèn)，共1個項目。下轄2個居委會、15個村和297個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。30178。－29176。31162。53178。－106176。31162。項目區(qū)建新區(qū)也分布在這5個村。其中，拆舊區(qū)分布在這5個行政村，涉及總?cè)丝?986人，共2771戶。通過本項目，保持建設(shè)用地總量不增加，（未扣除出讓金和其他規(guī)費）。拆舊地塊117個，（），通過整理復(fù)墾。白市驛鎮(zhèn)項目區(qū)涉及高田坎村、高峰寺村、清河村、梅樂村、黃家堰村共5個村。九龍坡區(qū)隨著人口的增長，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，人地矛盾越來越尖銳，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)壓力較大。為了支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)掛鉤的相關(guān)政策，根據(jù)局長辦公會的統(tǒng)一安排部署，局規(guī)劃處與市土地勘測規(guī)劃院組成調(diào)研組，在對我市目前已經(jīng)開展城鄉(xiāng)掛鉤試點項目的九龍坡區(qū)、北碚區(qū)二個試點區(qū)縣調(diào)研的基礎(chǔ)上，對城鄉(xiāng)掛鉤的實施和管理作了深入的思考。2007年3月，我局首期選定了九龍坡區(qū)、江北區(qū)、渝北區(qū)、沙坪壩區(qū)、北碚區(qū)、長壽區(qū)、大足縣等7個區(qū)縣為掛鉤試點單位。在國家繼續(xù)實行嚴(yán)格的土地管理政策，嚴(yán)把土地“閘門”，將土地資源作為國家宏觀調(diào)控重要手段的大背景下，積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，是貫徹落實國務(wù)院28號文的重要舉措,是國土部門履行保護(hù)資源、保障發(fā)展的一條很好途徑，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效手段。6月7日,國務(wù)院批準(zhǔn)重慶市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，要求“從重慶市實際出發(fā)，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點的要求，全面推進(jìn)各個領(lǐng)域的體制改革，并在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)重慶市經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，也為推動全國深化改革，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展，發(fā)揮示范和帶動作用”。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策研究一、背景為認(rèn)真貫徹落實中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)[2006]1號）文件精神，市委、市政府根據(jù)我市實際情況，于2006年11月，提出實施“一圈兩翼”發(fā)展戰(zhàn)略，以此推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。2007年3月，胡錦濤總書記為重慶經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“導(dǎo)航定向”，要求把重慶加快建設(shè)成為西部地區(qū)的重要增長極、長江上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市，為在西部地區(qū)率先實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)而努力奮斗。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署，我市各項改革和建設(shè)任務(wù)繁重，建設(shè)用地供需矛盾十分突出。我局根據(jù)國土資源部《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作意見〉的通知》（國土資發(fā)〔2005〕207號）精神，制定了《重慶市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤實施意見》，對掛鉤工作的開展做了明確的規(guī)定和要求，并制定了《重慶市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項目區(qū)規(guī)劃編制要點》和《重慶市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項目區(qū)實施計劃編制要點》，為掛鉤工作的順利開展打下了堅實的基礎(chǔ)。由項目區(qū)所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府委托相關(guān)專業(yè)編制機(jī)構(gòu)，認(rèn)真開展了掛鉤試點項目區(qū)規(guī)劃的編制，于7月對九龍坡區(qū)白市驛鎮(zhèn)、西彭鎮(zhèn)和北碚區(qū)靜觀鎮(zhèn)等掛鉤試點項目區(qū)規(guī)劃進(jìn)行了市級專家審查，并上報國土資源部審批。二、試點區(qū)縣項目的基本情況（一）九龍坡區(qū)九龍坡區(qū)位于重慶市主城區(qū)西南部，是長江和嘉陵江環(huán)抱的重慶渝中半島的重要組成部分，幅員面積432平方公里，與渝中區(qū)、沙坪壩區(qū)、璧山縣和江津市接壤，與南岸區(qū)、巴南區(qū)隔江相望。九龍坡試點工作涉及了白市驛鎮(zhèn)和西彭鎮(zhèn)兩個鎮(zhèn)，共2個項目。其中，拆舊區(qū)分布在這5個村，農(nóng)村總?cè)丝?900人，共830戶，農(nóng)村居民點戶均占地面積599平方米。建新區(qū)分布在高田坎村、高峰寺村、清河村，（，）。西彭鎮(zhèn)項目區(qū)涉及三府、迎新、千秋、新民、樹民等5個行政村。拆舊區(qū)地塊571個，通過整理復(fù)墾。（二）北碚區(qū)北碚區(qū)靜觀鎮(zhèn)位于華鎣山下的南麓，位于東經(jīng)106176。07178。36162。與北緯29176。22178。58162。之間，東與三圣鎮(zhèn)連界，南與水土鎮(zhèn)相鄰，西與天府鎮(zhèn)毗鄰，北與柳蔭鎮(zhèn)接壤，有省道公路―土偏公路橫穿全鎮(zhèn)。靜觀鎮(zhèn)是以花木為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的一個農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，2000年被中國花卉協(xié)會和國家林業(yè)局授予“中國花木之鄉(xiāng)”的榮譽稱號，2003年被確定為重慶市45個中心城鎮(zhèn)之一，同時被列為重慶市的百強(qiáng)鎮(zhèn)和商貿(mào)中心鎮(zhèn)。北碚區(qū)試點項目區(qū)涉及靜觀鎮(zhèn)斜石、雙塘兩個村。通過整理復(fù)墾。三、推動城鄉(xiāng)掛鉤的必要性和意義本次調(diào)研使我們充分認(rèn)識到重慶市農(nóng)村居民點內(nèi)部挖潛潛力大，推動城鄉(xiāng)掛鉤是非常必要和可行的。（一）農(nóng)村居民點整理潛力大，我市開展城鄉(xiāng)掛鉤具有一定的必要性和可行性如表1所示，根據(jù)調(diào)研的資料顯示，拆舊區(qū)農(nóng)村居民點人均用地都在100平方米以上，而且分布散亂，基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，生活環(huán)境差；而建新區(qū)農(nóng)村安置區(qū)綜合人均用地都在2030平方米之間，農(nóng)民都集中居住，配套基礎(chǔ)設(shè)施齊全，生活環(huán)境良好，并且通過實施城鄉(xiāng)掛鉤，農(nóng)村居民點可以減少80%以上，減少的農(nóng)村居民點為城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展提供了用地的保障。因此，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程進(jìn)一步加快，社會主義新農(nóng)村的推進(jìn)，通過城鄉(xiāng)掛鉤，全市農(nóng)村居民點挖潛的潛力巨大，能夠為城鎮(zhèn)建設(shè)提供較強(qiáng)的用地保障。同時，通過實施掛鉤計劃可以將農(nóng)村建設(shè)用地整理出的結(jié)余指標(biāo)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城區(qū)建設(shè)，解決了規(guī)劃建設(shè)用地計劃指標(biāo)不足的問題。有利于推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)從試點項目的規(guī)劃來看，通過規(guī)劃的實施，將農(nóng)民集中安置，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施完善、功能齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)民新村，既節(jié)約了土地，又改善了居住條件和生活環(huán)境，加快縮小城鄉(xiāng)差別。有利于提高土地的集約和節(jié)約利用水平通過實施城鄉(xiāng)掛鉤規(guī)劃方案，對農(nóng)村居民點布局進(jìn)行合理調(diào)整，使得分散零碎、占地面積大的農(nóng)村建設(shè)用地有所改善，集約和節(jié)約利用程度得到提高。同時，田塊將更加成塊、成形，農(nóng)田水利設(shè)施也將更加完善，耕地的產(chǎn)出效益將會增加，其耕地的集約利用水平也會得到相應(yīng)的提高。四、我市目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的主要做法和經(jīng)驗（一）明確指導(dǎo)思想和基本原則以落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會為統(tǒng)領(lǐng)，堅持以改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件為目標(biāo)，以優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與布局和節(jié)約集約用地為重點，以保護(hù)資源、保障權(quán)益為出發(fā)點和落腳點。項目區(qū)內(nèi)建新地塊與拆舊舊地塊嚴(yán)格對應(yīng)。規(guī)劃規(guī)模控制原則。項目區(qū)獨立原則。先建后拆原則。建新拆舊要充分考慮與當(dāng)?shù)仫L(fēng)格的生態(tài)環(huán)相協(xié)調(diào)，與建設(shè)、水利、交通等部門配合搞好規(guī)劃設(shè)計，完善配套設(shè)施。建新拆舊必須充分尊重農(nóng)民群眾意愿，建新拆舊方案需經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織和拆遷戶同意，按照法律法規(guī)和政策進(jìn)行補助安置，維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)戶的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定。要堅持從本地實際情況出發(fā)，量力而行，優(yōu)先選擇工作基礎(chǔ)較好，有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資金保障能力的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村開展掛鉤工作。市局成立了以局領(lǐng)導(dǎo)為組長，規(guī)劃處、利用處、法規(guī)處、耕地保護(hù)處、建設(shè)用地處、權(quán)籍處為成員的掛鉤試點工作指導(dǎo)小組，并委托市土地勘測規(guī)劃院負(fù)責(zé)項目區(qū)技術(shù)性、事務(wù)性工作；各試點區(qū)縣政府和國土資源主管部門相應(yīng)成立了掛鉤試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，專門負(fù)責(zé)掛鉤工作的組織實施，組織管理體系明確。（四）嚴(yán)格審批，確保掛鉤工作取得實效為確保我市掛鉤試點工作符合國家的有關(guān)要求，從項目區(qū)的選擇、實施及管理等各個環(huán)節(jié)做了明確要求和規(guī)定。在項目區(qū)的設(shè)置上確定了以下條件：一是政府重視，部門協(xié)調(diào)配合，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自身有積極性，具有利于掛鉤工作開展的外部和內(nèi)部環(huán)境；二是建設(shè)用地需求矛盾較為突出，具有農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力；三是編制項目區(qū)實施規(guī)劃和年度工作計劃切實可行；四是有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力，能確保規(guī)劃實施所需資金及時足額到位。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)由市局按項目區(qū)下達(dá)給各區(qū)縣（自治縣）。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須單獨使用，并優(yōu)先用于農(nóng)民新村和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各區(qū)縣（自治縣）人民政府按照先建新后拆舊的原則，籌措建設(shè)資金并組織有關(guān)部門和項目區(qū)所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府實施掛鉤項目區(qū)。掛鉤項目區(qū)內(nèi)涉及的農(nóng)用地與建設(shè)用地的調(diào)整、互換、使用，必須統(tǒng)一納入項目區(qū)，按項目區(qū)整體審批，封閉運行，不占用年度新增建設(shè)用地指標(biāo)。因特殊原因確需調(diào)整的，應(yīng)按程序報原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。建新地塊內(nèi)用于商品房開發(fā)的經(jīng)營性用地，應(yīng)是國有土地。經(jīng)營性用地，一律按照規(guī)定實行招標(biāo)拍賣掛牌供地。加強(qiáng)對掛鉤項目區(qū)的監(jiān)督檢查。市局根據(jù)項目區(qū)年度實施方案，對項目區(qū)實施情況組織評估。涉及使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)的，從該區(qū)縣當(dāng)年度新增建設(shè)用地計劃中相應(yīng)予以扣減。在推進(jìn)掛鉤工作中，充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意愿，拆舊地塊原則上控制在相鄰的兩個村范圍之內(nèi)，嚴(yán)禁大拆大建；房屋拆遷采取自愿、不搞強(qiáng)行搬遷；農(nóng)民安置房有多套戶型可供選擇。對已進(jìn)入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)戶，納入小區(qū)建設(shè)，避免二次搬遷。農(nóng)戶的拆遷安置補償進(jìn)行順利，得到了廣大農(nóng)民的理解和支持。（七）采取多種形式，籌集項目資金根據(jù)本地的實際情況，采用多種形式，解決項目區(qū)建設(shè)資金的籌措問題，保證資金及時到位，工作順利開展。（八）將拆舊復(fù)墾的耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營，實現(xiàn)規(guī)模效益例如，北碚靜觀鎮(zhèn)采取農(nóng)戶入股的方式，將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化基地，引導(dǎo)和支持當(dāng)?shù)卮迕裨谄髽I(yè)就業(yè)，獲得租金收入和務(wù)工收入。在試點工作中，一些地方對掛鉤試點的目的和意義認(rèn)識不夠到位，對《通知》的理解存在一定偏差，未能較好地領(lǐng)會城鄉(xiāng)掛鉤的內(nèi)涵，動機(jī)不純。例如九龍坡的西彭鎮(zhèn)的那個試點項目，將農(nóng)村居民點減少而增加的城鎮(zhèn)建設(shè)用地安排在城市總體規(guī)劃范圍之外，認(rèn)為通過城鄉(xiāng)可以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，這顯然是不符合要求的。同時，對搬遷農(nóng)民進(jìn)行集中安置，人均用地不足30平方米，對農(nóng)民的生產(chǎn)生活特性考慮是否充分、農(nóng)民生活條件是否得到改善、農(nóng)民是否滿意等等一系列問題，都有待進(jìn)一步論證和研究。例如全市選擇了九龍坡區(qū)、江北區(qū)、渝北區(qū)、沙坪壩區(qū)、北碚區(qū)、長壽區(qū)、大足縣等7個區(qū)縣為掛鉤試點單位，但是，上報城鄉(xiāng)掛鉤方案的卻只有九龍坡和北碚兩個試點單位。但由于試點工作剛剛起步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃修編工作尚未完全開展，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃普遍滯后，掛鉤試點專項規(guī)劃普遍缺位，項目區(qū)實施規(guī)劃與現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不銜接的問題比較突出，在一定程度上影響了試點工作的順利推進(jìn)。（三）城鄉(xiāng)掛鉤項目資金投入大掛鉤項目的實施一般需要政府前期投入啟動資金，進(jìn)行拆遷安置。如果掛鉤工作要更大范圍的全面展開，將需要巨大的資金投入。項目實施是對整個項目全面的統(tǒng)籌，涉及拆遷人口較多，增大掛鉤項目實施難度。由于掛鉤項目涉及拆遷補償、安置等經(jīng)費問題，生產(chǎn)生活方式也將有所改變，農(nóng)民在拆遷過程中顧慮較多，增加了項目拆遷難度。如果在區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、農(nóng)民