【正文】 動的扶貧專項貸款運作體制 ,其重要性固然不 可否認(rèn) ,但也暴露出一些難以根治的弊端。對此 ,鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )、縣有關(guān)部門意見很大 ,反映非常強烈。第二 ,在扶貧貸款由地方政府推動的情況下 ,由于過于強調(diào)資金按項目投放 ,連片經(jīng)營 ,行政式調(diào)整農(nóng)戶的種植結(jié)構(gòu) ,因而不僅造成多數(shù)鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )扶貧 到戶的項目單一 ,加大了農(nóng)戶的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險 ,而且更為嚴(yán)重的是 ,為急于爭取項目資金 ,項目主管和承辦單位不據(jù)實反映情況 ,項目可行性研究結(jié)論嚴(yán)重失真 ,致使項目告吹 ,造成巨大的經(jīng)濟損失。 陳玉光 郝春和 :扶貧資金政策應(yīng)作重大調(diào)整 43 主體既有縣屬局、公司 ,又有農(nóng)戶 ,但在有關(guān)統(tǒng)計資料中沒有提供二者各占多少份額。 仔細(xì)推敲一下表中的各欄目 ,我們可以得到以下幾點看法 : 第一 ,從 1985 年到 1995 年 5 月 ,國家撥給 XX縣的扶貧貸款 ,其中的 90%以上流向縣屬局、縣屬實業(yè)公司和縣、鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )辦企業(yè) (包括種植業(yè)加工業(yè) ),而農(nóng)戶得到的貸款不足 10%。第二 ,在絕大部分投資項目中 ,項目承辦單位 (經(jīng)營主體 )與獲得貸款的主體 ,是一種上下級之間隸屬性的代理關(guān)系。債務(wù)約束力軟化、負(fù)盈不負(fù)虧 ,是其運作的基本特征。然而 ,實際情況是 ,1994 年 XX 縣的財政收入為 1300 萬元 ,而財政支出就需要 2500 萬元?？h財政的債務(wù)威脅 ,也僅僅是帳面上的威脅。1995 年 6 月 XX 縣扶貧辦主任在本縣十二屆人大常委會第 13 次會議上所做《關(guān)于扶貧貸款和以工代賑資金使用情況的報告》中指出 :“扶貧貸款應(yīng)采取抵押擔(dān)保投放。從以上情況不難看出 ,如何強化債權(quán)債務(wù)關(guān)系的約束力 ,從而提高扶貧資金的使用效益 ,是我國扶貧開發(fā)工作亟待解決的一個問題。這就要求我們必須轉(zhuǎn)變思路 ,在調(diào)整、改革現(xiàn)行扶貧貸款的審批、立項和運作體制上作文章。我們不擬詳細(xì)評價和分析這個矛盾 ,這里強調(diào)的一個基本觀點是 :行政性的集中決策、連片經(jīng)營的風(fēng)險往往要比農(nóng)戶分散決策、自我選擇的風(fēng)險大得多。 對表 4 進(jìn)行綜合分析 ,可以看出貧困地區(qū)扶貧貸款的立項、審批及其投放 ,基本上是地方政府及其下屬經(jīng)濟實體充當(dāng)投資主體、按傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟運作的一種模式 ,或者說是一種地方政府推動型的運作體制。但這絕不意味著 ,它是一個有效率的運作模式。 在這個問題上 ,如何理解和處理好效率與公平、市場與政府的關(guān)系 ,就成為一國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中面臨的核心問題。強調(diào)效率優(yōu)先、兼顧公平 ,強調(diào)市場力量可以縮小地區(qū)差距者 ,其暗含的前提條件是 :存在一個完全競爭 ,完全信息、要素流動和區(qū)際貿(mào)易暢通無阻的經(jīng)濟環(huán)境。 準(zhǔn)確地說 ,我國的財政體制改革有兩項相互關(guān)聯(lián) 的基本任務(wù) :實行分稅制和財政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化。因此 ,財政轉(zhuǎn)移制度規(guī)范化 ,是下一步我國財政體制改革面臨的首要任務(wù)。 推進(jìn)分稅制改革 ,在明確界定地方稅基、共享稅基的基礎(chǔ)上 ,規(guī)范稅收在中央與 地方的 劃分問題。依據(jù)市場經(jīng)濟運作的要求 ,富于流動性 ,收入再分配功能強的稅基 ,應(yīng)屬于中央或中央得大頭 (分稅制 ),如稅制改革后以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制度 。 GDP 水平為準(zhǔn)則 ,替代現(xiàn)行基數(shù)法確定的財政轉(zhuǎn)移 支付制度。反之則低。 (二 )參照轉(zhuǎn)移支付的原則 ,以貧困發(fā)生率 (貧困人口占總?cè)丝诘谋壤?)和人均 GDP 水平加權(quán)為基準(zhǔn) ,把人行和幾大專業(yè)銀行確定的年度各項扶貧貸款資金下?lián)艿截毨?(主要是省農(nóng)行 ),各省下屬州 (地區(qū) )、縣依此原則下?lián)?,以替代現(xiàn)行的層層審批 ,跑上要錢 ,爭奪資金的低 效率運作機制。進(jìn)一步說 ,也就是擴大了地方政府 ,特別是縣級政府對貸款資金的投放、使用權(quán)。 (三 )改變扶貧貸款對象附屬于地方政府的經(jīng)濟實體為主的格局 ,拓展對專業(yè)戶以資產(chǎn)為擔(dān)保的貸款業(yè)務(wù)。建議至少以本地區(qū) 30%的扶貧貸款向?qū)I(yè)戶發(fā)放 (不包括與地方政府項目貸款連成一體的農(nóng)戶小額貸款 )。多方面的信息表明 ,我國地區(qū)差距之所以明顯拉大 ,其中非國有經(jīng)濟在不同地區(qū)所占比重的差異 ,是一個極為重要的因素。 作者簡介 :陳玉光 ,男 ,1939 年生 ,大學(xué)畢業(yè)。主要論著有《對我國逆反價格體系的考察》、《我國居民高 儲蓄及其向投資轉(zhuǎn)化機制研究》?，F(xiàn)任國家統(tǒng)計局副研究員。 第二篇：扶貧資金調(diào)研報告（共） 面對區(qū)域性貧困的現(xiàn)實 ,歷年來我國政府都要向貧困地區(qū)輸入扶貧資金。那么 ,近 10 年來我國扶貧資金的運作和使用效果如何 ?在農(nóng)村商品經(jīng)濟迅速發(fā)展、地區(qū)發(fā)展差距明顯擴大的環(huán)境中 ,如 何處理好政府與市場的關(guān)系 ?現(xiàn)行的扶貧資金運作體制應(yīng)作哪些重大調(diào)整 ?帶著這些問題 ,我們詳細(xì)考察了 XX 省 XX、 XX 兩縣扶貧資金使用的基本情況。依據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》、《國家八兩大扶貧資金使用方向的明確界定和互補性使用 ,在很大程度上彌補了市場力量的不足 ,為推動貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。下面分別介紹這兩大扶貧資金的下?lián)?、運作和使用情況。這種使用方向是非常必 要的 ,也是完全正確的。另一方面 ,現(xiàn)有財政支援還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足貧困地區(qū)的緊迫需要。 (二 )扶貧專項貸款從 1987 年開始 ,省扶貧開發(fā)辦和省農(nóng)業(yè)銀行將中央下達(dá)給貧困地區(qū)的扶貧專項貸款 ,按貧困人口比例分配給縣。項目資金占當(dāng)年配額的 40%,劃分到貧困縣后 ,由各貧困縣用扶貧投資項目去爭取 ,按項目投資使用 。 從 1985 年到 1995 年 5 月底 ,國家下?lián)芙o XX 縣的各項專項貨款為 萬元 ,已動用 3429 萬元 ,未動用余額為 萬元。 在 了解了以上基本情況后 ,現(xiàn)在我們更為關(guān)注的是 ,扶貧專項貸款的審批權(quán)限是如何劃分的 ?獲得貸款的行為主體是實行自負(fù)盈虧經(jīng)營 ,還是附屬于地方政府 (縣、鄉(xiāng) )的經(jīng)濟實體 ?其經(jīng)濟行為具有什么特征 ?總之 ,現(xiàn)階段扶貧專項貸款運作的體制性特征及其影響 ,才是我們關(guān)注的重點。10100 萬元的農(nóng)業(yè)項目 ,1050萬元的工業(yè)項目報州立項審批 。切塊資金重點用于種養(yǎng)業(yè)及其加工業(yè)項目 。省州縣三級審定投放資金的方式 ,共同形成了縣扶貧資金的投資結(jié)構(gòu)。 在上述時期 ,中央下?lián)芙o XX縣的切塊資金 240萬元 ,項目資金 825萬元 ,總計 1067 萬元 ,實際累收累放 1964 萬元 ,按審批權(quán)限劃分 ,其構(gòu)成如表 3 所示 :在表 3 中 ,州縣審批立項的權(quán)力沒有分離 ,考慮到這種情況 ,我們可以認(rèn)為 ,目前國家下?lián)芙o XX 縣的扶貧貸款 ,其審批權(quán)主要集中在省州機構(gòu) ,特別是省的審批權(quán) ,超過了扶貧貸款的一半以上 ,而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足 3%。當(dāng)今的貧困縣 ,紛 紛將“跑上要貸”作為本縣的“頭等大事”來抓。因此 ,調(diào)整、改革扶貧資金審批、分配的運行機制 ,是我國扶貧開發(fā)工作中應(yīng)著手解決的一個重大現(xiàn)實問題。如果借款者是隸屬于地方政府且不能實行自負(fù)盈虧經(jīng)營的行為主體 ,那么 ,爭奪按審批立項權(quán)限劃分的專項貸款構(gòu)成表3(19941995 年 5 月 )審批權(quán)力機構(gòu)項目個數(shù)金額 (萬元 )所占比重 (%)省 州縣 鄉(xiāng) (鎮(zhèn) ) 總計 (累計累放 ) 扶貧貸款的惡性競爭似乎是事情的必然結(jié)局。表 4 的資料 是與表 2 聯(lián)系在一起的 ,同一筆貸款資金 ,前者是按投資項目劃分的 ,后者是按行業(yè)劃分的。另一方面 ,致使貸款項目不能按計劃進(jìn)度實施 ,建設(shè)項目期限拉長 ,逾期債務(wù)連年滾動加大 ,嚴(yán)重影響了扶貧貸款的有效運作。而其中 ,縣屬企業(yè)和公司占貸款逾期余額的 80%左右 ,千家萬戶的農(nóng)戶僅占 20%左右 (見表 5)。深入分析可以看出 ,這是扶貧貸款行政性運作、項目決策的高度集中及由此而引發(fā)的風(fēng)險集中化的必然結(jié)果 ,也反映出現(xiàn)行的扶貧貸款運作體制 ,還深深地打著指令性經(jīng)濟的烙印。 基于專業(yè)戶是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中一支富有生機活力的重要力量 ,因此我們對專業(yè)戶的經(jīng)營、運作情況作了考察。依據(jù)本村、本土的自然條件和資源優(yōu)勢 ,適宜種植什么 ,搞什么項目 ,心中有數(shù) 。決策分散化 ,可以大大降低市場風(fēng)險和自然災(zāi)害等風(fēng)險 。我們認(rèn)為 ,在貧困縣中 ,調(diào)整現(xiàn)行的扶貧貸款政策 ,開辟另一條貸款渠道 ,即對專業(yè)戶發(fā)放有抵押擔(dān)保的貸款 ,不僅是可行的 ,而且是一個遲早要解決的實際問題。二是在扶貧資金一定的條件下 ,必須能夠有效地使用這些資金。后者的有效實施 ,要求我們要面對農(nóng)村經(jīng)濟體制 已經(jīng)發(fā)生明顯變化的現(xiàn)實 ,轉(zhuǎn)變觀念 ,更多地依托市場力量 ,從改革中尋求出路。 我國現(xiàn)有財政支出的分配格局 ,主要取決于社會各部門、各地區(qū)政治、經(jīng)濟因素競爭與較量 ,而貧困地區(qū)正是談判競爭力的最弱者。資料表明 ,自 1978 年以來 ,全國每年投入貧困地區(qū)的扶貧資金不足 15 億元 ,與近幾年每年上千億的企業(yè)虧損補貼、價格補貼相比 ,相差十分懸殊。因此 ,深化財政體制改革 ,建立一個規(guī)范化的、強有力的財政轉(zhuǎn)移支付制度 ,44 統(tǒng)計研究在不發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)是根本不存在的。 中央政府在縮小地區(qū)差距、消除貧困方面的主導(dǎo)作用和推動作用 ,主要體現(xiàn)在兩個方面 :其一 ,中央財政對貧困落后地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付制度。另一個是人力資源開發(fā)、衛(wèi)生保健、公共服務(wù)等方面。我國目前采取的以工代賑和專項貼息貸款 ,實際上也是國際上通行的支援不發(fā)達(dá)地區(qū)政策的本土化、具體化。 在以上的分析中 ,一方面我們強調(diào)中央政府在縮小地方差距、消除貧困問題上的主導(dǎo)作用 ,另一方面又對地方政府推動型的扶貧貸款運行體制的有效性提出了質(zhì)疑 ,從而強調(diào)調(diào)整、改革這一運作體制的重要性 ,對此我們應(yīng)如何作一個準(zhǔn)確的把握呢 ?確切地說 ,扶貧貸款有兩個基本含義 :一是低息 ,二是借錢要還。實踐表明 ,在這個過程中 ,市場是不會提供資金的。國家把資金投放在地理位置不利 ,資源、技術(shù)、投資環(huán)境差的貧困地區(qū) ,顯然不如把資金放在資源豐富 ,技術(shù)、市場、區(qū)位條件好的地區(qū)合算。因此 ,扶貧資金的供給及其向貧困地區(qū)的流動 (以工代賑和專項貸款 ),必然是一種政府推動的經(jīng)濟行為 ,其他力量是無法替代的。一般而言 ,除財政性轉(zhuǎn)移支付資金是由地方政府推動、運作外 ,各項扶貧貸款在貧困地區(qū)的經(jīng)營、運作 ,既可以依靠地方政府來推動 ,也可以 更多地依靠市場力量來運營 ,或者二者兼而有之。從目前浮在表面上的問題來看 ,除上述審批關(guān)卡、爭項目、爭資金等灰色作業(yè)外 ,還存在以下亟待解決的問題 : 第一 ,項目資金卡得過死 ,資金盈余項目與資金不足項目不能串通使用 ,嚴(yán)重影響了貸款資金的使用效果?！按蛴偷腻X不能買醋” ,是傳統(tǒng)指令性經(jīng)濟的內(nèi)在要求 ,從項目資金的使用上可以看到它的深刻影響。例如 ,XX 縣縣屬茶場大面積種植茉莉花失敗 ,縣煙草公司烤煙項目的倉促上馬 ,難以經(jīng)營 ,造成上百萬元貸款資金付諸東流 ,項目決策上的失誤帶來的嚴(yán)重?fù)p失 ,值得我們認(rèn)真思考。據(jù)地方領(lǐng)導(dǎo)說 ,對農(nóng)業(yè)的小額貸款是與地方政府立項的項目貸款合在一起的 ,農(nóng)戶只占一個很小的份額。扶貧貸款的這種流向 ,其經(jīng)濟含義是深刻的 ,對資金使用效果的影響也是非常明顯的。這一事實本身表明 ,項目承辦單位還不是一個自負(fù)盈虧的經(jīng)濟實體 ,實際上是地方政府的附屬物。第三 ,第 5 欄與第 6 欄有不可分割的關(guān)系 ,如果說項目承辦單位附屬于地方政府 ,其經(jīng)營運作又不能自負(fù)盈虧 ,那么 ,縣財政充當(dāng)債務(wù)的最終擔(dān)保人 ,必然是十分合乎情理的事情。在這種情況下 ,所謂縣財政擔(dān)保 ,只不過是口頭的擔(dān)保 。債權(quán)債務(wù)關(guān)系約束力不強的真正后果是 :地方農(nóng)行發(fā)放扶貧貸款慎之又慎 ,爭奪扶貧貸款的不規(guī)則競爭日趨激烈 ,從而嚴(yán)重影響了資金的有效使用。因一些扶貧貸款 (無抵押擔(dān)保 )投資項目到期難以償還貸款 ,不僅給為之擔(dān)保貸款的縣、鄉(xiāng)財政構(gòu)成了直接的經(jīng)濟威脅 ,而且很難爭取新的投資項目 ,爭取到的項目資金也難以到位”。實踐表明 ,不扭轉(zhuǎn)項目承辦主體與地方政府利益緊緊捆在一起的格局 ,強化債權(quán)債務(wù)關(guān)系的約束力是難以奏效的。 最后 ,從表 4 第七欄可以看出 ,在農(nóng)業(yè)承包制推行多年的情況下 ,一方面貧困地區(qū)的農(nóng)戶基本上獲得了經(jīng)營決策自主權(quán) ,另一方面在現(xiàn)行扶貧項目的運作中 ,又在不同程度上讓出部分經(jīng)營決策權(quán) ,這是一個十分現(xiàn)實的矛盾。從某種意義上說 ,中國的經(jīng)濟體制改革的進(jìn)程 ,實際上也是一個風(fēng)險分散化的過程?？陀^地說 ,在目前的條件下 ,這一運作體制也難以由其他模式替代。 二、對現(xiàn)行扶貧資金運行體制的進(jìn)一步考察 縮小地區(qū)發(fā)展差距 ,逐步消除貧困 ,是世界各國 ,特別是發(fā)展中國家面臨的一個重要任務(wù)。在這個至關(guān)重要的問題上 ,我們的基本觀點是 :從宏觀上和 全國范圍來看 ,效率原則主要依靠市場機制來實現(xiàn) ,公平目標(biāo)主要由政府 ,特別是由中央政府一系列有關(guān)經(jīng)濟政策來實現(xiàn)。然而 ,這種條件已提到我國扶貧攻堅戰(zhàn)的議事日程上來。 1994年推行的分稅制 ,是我國財政體制改革的第一步 ,其主要目的是以提高中央財政能力為依托 ,加強宏觀調(diào)控 能力 ,同時為縮小過分懸殊的地區(qū)差距、消除貧困提供可靠的資金保證。 從現(xiàn)實情況來看 ,在深化財稅改革方面我們的初步意見是 :統(tǒng)一稅率 ,公平負(fù)稅的原則 ,改變一省一率 ,苦樂不均的狀況。一般來說 ,稅收在中央與地方之間的劃分 ,應(yīng)以兩種稅基為準(zhǔn)則 :一是劃清中央與地方各自的稅基 ,各管各的收入 ,互不干擾 ,二是中央與地方共享同一稅基