【正文】 不保密 □√。然而，在突飛猛進的發(fā)展過程中，與之相配套的城市管理模式與理念卻越發(fā)顯得落伍與滯后。針對這些問題，各級政府和不少學科領(lǐng)域的專家學者，開始對城市以及城市管理的研究和 探索產(chǎn)生了越來越大的興趣，并且越來越關(guān)注，國內(nèi)各種方式的城市管理研究與實踐日益活躍，研究現(xiàn)代城市管理模式，提高城市管理水平，已經(jīng)成為各級政府及廣大城市管理者和理論研究者十分迫切的任務。 北京市東城區(qū)在城市管理的探索中，依托數(shù)字城市技術(shù)，創(chuàng)建了網(wǎng)格化城市管理新模式，提高了城市管理水平，取得了相當?shù)某删秃蛯氋F的經(jīng)驗。國家建設部充分肯定這種管理探索并向全國發(fā)文推廣。 上海市積極借鑒城市數(shù)字化網(wǎng)格化管理成果，于 2021 年年初開始試點， 2021 年上半年黃浦區(qū)開始實施網(wǎng)格化城市管理。本人具體參與了黃浦區(qū)網(wǎng)格化城市管理工作的籌備、運行的整個過程，希望運用網(wǎng)格化城市管理的相關(guān)理論，借鑒北京市東城區(qū)的成功經(jīng)驗，對黃浦區(qū)網(wǎng)格化城市管理的實踐進行全方位、多視角的分析，找出網(wǎng)格化城市管 10 理具體運行當中的存在的問題，提出有針對性和具操作性的建議。 第一章 城市管理模式創(chuàng)新的現(xiàn)實意義 第一節(jié) 上海城 市管理的歷史沿革 一、１９４９年前的上海城市管理 （一）機構(gòu)與法則的近代化 清道光二十三年（ 1843 年），上海開埠后，英、美、法等殖民主義國家先后在上?？h城以北設立租界。這個章程（后來被侵華殖民者視作上海租界的根本大法），把西方的都市建設與管理法則訂入了有關(guān)條款。咸豐四年（ 1854年），英領(lǐng)事召開租地人會議，片面修改《上海土地章程》，成立英、美租界行政管理機構(gòu) ——工部 局。 （二）管理上的近代化 11 當時確定了近代城市管理的四項原則：一是確立市政會議與集體討論制；二是健全部門、明確分工；三是重視市政法規(guī)的制訂、頒布；四是城市管理引入市場機制 。 二、上海解放后計劃經(jīng)濟時期的城市管理 1955 年上海市城市規(guī)劃建筑管理局成立，將有關(guān)城市規(guī)劃和管理工作集中到一個部門。 三、上海改革開放至今的城市管理 上海自 1984 年起，有計劃地開始了城市建設與管理機構(gòu)和管理模式改革。 1985 年 5 月，市政府為了調(diào)動各方面積極性，做好市政建設管理工作，改善城市基礎(chǔ)設施和投資環(huán)境，下發(fā)了《上海市人民政府批轉(zhuǎn)市建委關(guān)于市政建設管理體制改革的若干意見的通知》，將改革又向前推進了一步。住宅實行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)，多渠道、多層次、多形式進行建設，鼓勵市、區(qū)（縣）和局積極承擔新區(qū)建設與舊區(qū)改造任務。 1989 年 3 月，市建委針對建筑規(guī)劃與土地管理體制的某些不夠完善之處，又進一步制定和頒布了《關(guān)于城市建設方面對 “分權(quán)明責 ”的補充意見》，進一步下放規(guī)劃編制的審 批權(quán)和建筑施工、土地管理的監(jiān)督、檢查與違章處罰權(quán)。 1992 年 5 月批準了市建委《關(guān)于向區(qū)、縣簡政放權(quán)的若干意見》，進一步明確了市、區(qū)（縣）在城市建設和管 13 理方面的職責 [１ ]。改革的主要方向仍然集中于管理重心下移，構(gòu)筑 “兩級政府、三級管理 ”和郊縣 “三級政府、三級管理 ”的新 [1] 上海市建設和 交通委員會 . 上海城市管理社會化、市場化、專業(yè)化、信息化課題研究報告， . 型體制。 基本形成了宏觀與微觀管理相結(jié)合的體系框架。 14 第二節(jié) 國外城市管理的經(jīng)驗與啟示 隨著城市現(xiàn)代化進程的加快，如何有效管理城市已成為各國政府具有挑戰(zhàn)性的課題。雖然如此，各國城市管理承擔的重要任務和面臨的突出矛盾基本相同，在長期實踐中形成了 一些很有價值的成功經(jīng)驗，特別是以美國為代表的發(fā)達國家的城市管理經(jīng)驗對于我們有著重要的借鑒意義。市議會在組織決策的過程中，會將有關(guān)議題的情況向居民公告，市民可以在會前就獲得所討論議題的有關(guān)資料，并有充足的時間對相關(guān)問題進行分析準備。這種參與既是 集思廣益的過程，也是協(xié)調(diào)各 方利益的過程。 二、注意發(fā)揮社會監(jiān)督的重要作用 15 在發(fā)達國家中，社會中介組織在城市管理實踐活動中發(fā)揮著重要作用，許多城市社會監(jiān)督職能，如資產(chǎn)評估、信譽評估、會計審計、扶貧效益評估等都由中介機構(gòu)承擔，城市建設和管理的項目都在市民監(jiān)督下實施。 三、高度重視城市管理的法制化 發(fā)達國家普遍高度重視城市治理中的法制建設，城市管理中的法制化程度已經(jīng)達到較高水平。其次是通過多種方式和多種手段嚴格執(zhí)法監(jiān)督，是具體城市管理行為都處在監(jiān)督之下，保證了執(zhí)法行為的合法性。 四、信息化等現(xiàn)代技術(shù)廣泛 應用于城市管理 隨著科學技術(shù)特別是信息技術(shù)的飛速發(fā)展，各國都十分注重利用現(xiàn)代先進科技手段和信息技術(shù)促進城市管理效率和水平的提高。同時，不少城市還不惜投入巨資， 16 建設地理信息系統(tǒng)（ＧＩＳ）。 第 三節(jié) 當前城市管理的現(xiàn)狀與存在的突出問題 [1] [2] 陳平 . 網(wǎng)格化 ——城市管理新模式 [M].北京：北京大學出版社， . 宋剛 . 移動技術(shù)在城市管理中的應用 ——英國游牧項目及其啟示 [J].信息技術(shù)， 2021， 7（ 3）： 104. 中國的改革開放，為城市管理現(xiàn)代化提供了可能。上海市黃浦區(qū)與眾多城區(qū)一樣面臨著這些問題，可以作為其中的一個縮影來分析，主要集中表現(xiàn)在以下六個方面： 一、信息獲取滯后，問題處理被動 城市管理工作涉及面很廣，按照我們現(xiàn)在的管理方式，發(fā)現(xiàn)問題主要有兩種途徑：一種是主動獲得，依靠各專業(yè)主管部門和城管執(zhí)法部門在管理范圍內(nèi)巡查。也就是說自己立案、自己辦案和結(jié)案，本身就是體制的弊端之一。如有群眾寫信給區(qū)長反映小區(qū)垃圾箱房臟亂差的問題，其正常處理程序是信訪辦接信后分類請區(qū)長批示，區(qū)長批示轉(zhuǎn)至區(qū)環(huán)衛(wèi)局，局長批示轉(zhuǎn)至分管副局長，分管副局長轉(zhuǎn)至業(yè)務科長，業(yè)務科長交辦給轄區(qū)環(huán)衛(wèi)所，環(huán)衛(wèi)所督促負責該小區(qū)的保潔公司經(jīng)理，保潔公司經(jīng)理落實至作業(yè)隊長，作業(yè)隊長到現(xiàn)場督促負責該垃圾箱房的保潔工人進行整改，往往信件還沒有到具體操作層面，該群眾措辭更為強烈的第二封信就又寄到領(lǐng)導手中。 二、管理機構(gòu)龐大，管理成本膨脹 從事城市管理工作的部門眾多，以上海市黃浦區(qū)為例，僅建設系統(tǒng)就分為市政委、建委、規(guī)劃局、房地局、環(huán)衛(wèi)局、綠化局、人防辦、市政工程管理署等多個部門；建設系統(tǒng)之外還有公安分局、工商分局、食品藥品監(jiān)督分局、環(huán)保局、衛(wèi)生局、文化局、愛衛(wèi)辦等部門；南京路步行街、人民廣場地區(qū)、外灘風景區(qū)、豫園商業(yè)旅游區(qū)還單獨設立重點地區(qū)管 18 理辦；此外在街道辦事處層面還設有城管科、城管分隊、環(huán)衛(wèi)所、工商所、房地辦等機構(gòu)。 據(jù)統(tǒng)計，黃浦區(qū)有涉及城市管理的各類機構(gòu) 34 個，各類執(zhí)法、管理人員 5000 余人，平均每平方公里有 500 個執(zhí)法、管理人員，這還不包括環(huán)衛(wèi)、綠化、市政等作業(yè)人員。 三、管理方式依賴突擊式和運動式，長效管理缺乏 由于缺乏對城市管理的系統(tǒng)研究，局限于就事論事，往往頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，過多依賴游擊式管理、運動式管理，城市管理缺乏一套行之有效的長效機制 [１ ]。他們各自為戰(zhàn)、機動性強、流動的時間和地點經(jīng)常變換，而城管隊員的巡視時間、路線和巡視范圍相對固定，很容易被小販們掌握規(guī)律，所以城市流動設攤屢打不止、屢打不絕；如窨井蓋丟失，發(fā)生死人事故了，媒體報道了，于是領(lǐng)導批示，層層發(fā)文，層層開會部署，一個專項治理活動就開始了； “非典 ”發(fā)生了，才想起了城市環(huán)境衛(wèi)生很重要，于是全區(qū)動員清理衛(wèi)生死角。類似的例子還可以舉出很多。 四、管理粗放，效率低下 在傳統(tǒng)管理體制下，管理效率低下，往往是憑借經(jīng)驗和直覺進行 “模糊管理 ”。許多部門對自身的管理對象的底數(shù)摸不清，如某個區(qū)域內(nèi)本部門負責管理的各類設施的數(shù)量是多少，地理位置如何，管線什么走向，難以提供準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)并及時更新，更不要說出現(xiàn)緊急 情況的應急對策了。如黃浦區(qū)在對全區(qū)所有道路上設施進行調(diào)查時，專業(yè)調(diào)查公司實地調(diào)查的數(shù)據(jù)往往與專業(yè)部門提供的數(shù)據(jù)差距甚遠，如有一處馬路在造延中大綠地時被廢止了，而居然環(huán)衛(wèi)局提供的垃圾箱統(tǒng)計表上還有該路段的數(shù)據(jù)。 [1] [2] 羅建賓 . 談談數(shù)字化城市管理模式 [J].中國城市經(jīng)濟，2021，（ 6）： 74. 閻耀軍 . 城市網(wǎng)格化管理的特點及啟示 [J]. 20 城市問題， 2021，（ 2）： 77. 又如我區(qū)某路段一條自來水管爆裂，結(jié)果導致整個路段水淹三尺，如果能及時找到和關(guān)閉相關(guān)的閥門，就不會出現(xiàn)此類問題。 五、評價不科學，監(jiān)督不到位 由于在城市管理過程中缺乏科學合理的監(jiān)督評估機制，導致出現(xiàn)問題有沒有人管，主動管與被動管、管好與管壞、管與不管一個樣，處理問題是否及時，是否高質(zhì)量解決，群眾是否滿意等等 全都一個樣，形成一個養(yǎng)懶漢的體制 [１ ]。另外， 在傳統(tǒng)的城市管理模式下，監(jiān)督也是不到位的。 六、缺乏統(tǒng)一調(diào)度，部門聯(lián)動機制不健全 城市管理部門眾多，工作側(cè)重點和依據(jù)的法律各不相同，往往是各行其是，協(xié)調(diào)配合不夠，更談不上建立相互之間的既監(jiān)督又協(xié)同的關(guān)系 ，致使以收代管、以罰代管、只審批不管理的現(xiàn)象時有發(fā)生。如對于無主垃圾的處理問題，往往是建筑垃圾歸建委進行處理，生活垃圾由環(huán)衛(wèi)局進行處理，而混合垃圾就成為各部門相互推諉的理由。城市管理部門專業(yè)分工越來越細，這是城市文明與農(nóng)村文明的區(qū)別。但從另一方面看，專業(yè)化分工越細，部門與部門、部門與群眾之間信息不對稱的現(xiàn)象就越嚴重，協(xié)調(diào)合作的成本也就越高。創(chuàng)新現(xiàn)代城市管理模式，提高城市管理水平，已經(jīng)成為各級政 府十分迫切的任務。由此圍繞上海發(fā)展戰(zhàn)略及中心城區(qū)的地位，必須積極轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新城市管理手段，提高城市管理水平，為上海中心城區(qū)的發(fā)展營造一個優(yōu)良的城市環(huán)境。一方面，大建設所提供高質(zhì)量物質(zhì)基礎(chǔ)和載體，將對 23 城市管理提出新的更高要求。隨著基礎(chǔ)設施容量的不斷擴大，市民對城市交通、環(huán)境、居住等質(zhì)量要求日趨增強，城市網(wǎng)格化管理和動態(tài)調(diào)控的需求也越來越高，將促進管理從定性變?yōu)槎?、靜態(tài)變?yōu)閯討B(tài)、單一變?yōu)榫C合，從而發(fā)揮現(xiàn)有基礎(chǔ)設施的最佳效能，進一步提高城市的運行效率，不斷滿足 城市生產(chǎn)和人民生活的需要 [1]。問題主要表現(xiàn)在： １、發(fā)現(xiàn)問題和處理問題為單一主體。 ２、職責存在重疊與交叉。 ３ 、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不完整。雖然開發(fā)了許多應用系統(tǒng)，但缺少具有全局性，能夠帶動整個管理流程的改造、優(yōu)化，并以此來突破城市管理和公共服務工作中障礙和瓶頸的信息化應用系統(tǒng)，更缺乏能支持決策過程的數(shù)字化指標體系 [１ ]。 創(chuàng)新城市管理模式是提高執(zhí)政能力、構(gòu)建和諧社會的工作內(nèi)容。 創(chuàng)新城市管理模式是成功舉辦世博會的工作保證。 因此，要實現(xiàn)以城市管理信息化為突破口的現(xiàn)代化城市管理和公共服務目標，信息技術(shù)的深化應用必須有利于動態(tài)掌握監(jiān)測、管 理和服務對象現(xiàn)勢、動態(tài)情況；有利于城市管理多層面、多專業(yè)集成，通過整合協(xié)調(diào)，發(fā)揮它們的整體效能；有利于為城市管理和公共服務決策、運作提供全面、準確、有價值的參考依據(jù)；有利于城市管理主體與客體之間雙向溝通，促成良性互動的要求。我國現(xiàn)階段，社會信息化程度的迅速提高與傳統(tǒng)管理理念的不平衡，是制約城市管理水平提 高的根本性因素。精細管理理念與信息技術(shù)的結(jié)合使城市管理效率的提高成為現(xiàn)實；敏捷管理理念與信息技術(shù)的結(jié)合，使城市管理信息的實時傳遞方式發(fā)生了根本性變化；扁平化管理理念與信息技術(shù)的結(jié)合，使城市管理中信息不對稱問題得到有效解決；閉環(huán)管理理念與信息技術(shù)的結(jié)合，使管理的監(jiān)督評價體系發(fā)揮了重要的保障作用，由于信息技術(shù)的引入使我們城市管理的理念發(fā)生了根本性變化， 不論是體制設計，還是流程再造，都需要用這種新的理念去指導、決策。 （二）相關(guān)信息技術(shù)手段趨于成熟 前面我們分析了城市管理方面存在的信息獲取滯后、管理 27 責任不落實、管理方式粗放等諸多問題。如對信息獲取滯后和逐步衰減的情況，需要解決信息快速采集和傳遞方式問題；如針對管理責任不落實、管理方式粗放、游擊式、運動式管理的弊端，需要解決管理空間的定位量化問題；又如針對政出多門、推諉扯皮、分散指揮、效率低下的弊端，需要解決統(tǒng)一管理平臺、統(tǒng)一管理體制、整合管理職能、規(guī)范管理流程的問題；又如針對管理對象不具體、底數(shù)不清的情況，需要解決管理對象數(shù)字化和數(shù)據(jù)完整清晰的問題 ；再如針對評價不科學、監(jiān)督不到位、干好干壞一個樣的問題，需要解決建立長效機制和科學評價、有效監(jiān)督的問題 [２ ]。就目前信息化建設的水平而言，時代發(fā)展到今天，擺在我們面前的信息技術(shù)已經(jīng)都是成熟的，關(guān)鍵是如何將它們進行整合并應用到新的城市管理模式中來，使信息技術(shù)對城市管理改革的方方面面起到強大的支撐作用。 綜上所述，在傳統(tǒng)模式下城市管理方面存在的諸多問題，是長期以來一直困擾城市政府的難點。 [1] [2] 陳平 . 網(wǎng)格化 ——城市管理新模式 [M].北京：北京大學出版社， . 仇保興 . 應用現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新城市管理模式 [J].上海市城市管理職業(yè)技術(shù)學院學報， 2021，（ 1）：2. [3] 陳平 . 網(wǎng)格化 ——城市管理新模式 [M].北京：北京大學出 版社， .