【正文】 區(qū)自治組織，或者是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)，大幅度精筒人員和職能。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村干部工作量大減，應(yīng)嚴(yán)格按照2003年農(nóng)村稅費(fèi)配套改革要求，嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)于部編制，逐步消化超編人員。根據(jù)不同情況，一方面核銷(xiāo)銀行貸款的死帳，另一方面區(qū)別對(duì)待，對(duì)一些“合理”，國(guó)家逐年拔出專(zhuān)款予以化解。三是對(duì)以集體名義為企業(yè)借（貸）款形成的債務(wù)，一律劃轉(zhuǎn)給企業(yè)，由其負(fù)債償還，企業(yè)已合并、轉(zhuǎn)制的，由新企業(yè)償還，企業(yè)已經(jīng)倒閉的，可先掛賬，企業(yè)已經(jīng)租賃經(jīng)營(yíng)承包的，從租賃費(fèi)中劃轉(zhuǎn)償還。一是削減高息借債，對(duì)鄉(xiāng)村所欠的私借公用部分，要在清理核實(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)雙方協(xié)商按照國(guó)家有關(guān)民間借貸利率規(guī)定個(gè)人借貸利率（月息10%以下）。要協(xié)調(diào)好農(nóng)村基層政權(quán)組織的關(guān)系，提高基層行政效能，一方面要強(qiáng)化措施，積極化解鄉(xiāng)村債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，幾乎凡是有權(quán)的、具有吸納能力的所站全都收編上劃，諸如稅務(wù)、國(guó)土、工商、財(cái)政、公安等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)不僅常因之受掣肘，而且還常常要為他們支付許多費(fèi)用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭頂著計(jì)劃生育、財(cái)政稅收、社會(huì)治安綜合治理、招商引資、中心工作等“一票否決”的懸劍。積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能。三是堅(jiān)持依法行政，加快政府管理創(chuàng)新。要摒棄政府權(quán)力包攬一切的舊觀念，樹(shù)立有限政府、責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)政府理念，使政府從具體參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)中脫身出來(lái)，把企業(yè)、中介組織和個(gè)人能夠解決的問(wèn)題交給社會(huì)處理，把更多的財(cái)力和精力投入到為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境上來(lái)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，基層政府職能應(yīng)該以向社會(huì)、企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，搞好社會(huì)管理，創(chuàng)造良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和生活環(huán)境為主。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代行政管理科學(xué)要求基層政府必須轉(zhuǎn)變職能，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)向公共管理轉(zhuǎn)型。當(dāng)前基層政府大包大攬，管得過(guò)多過(guò)寬的現(xiàn)象沒(méi)有得到根本改變，政府管了很多不該管、管不好、管不了的事。二、對(duì)策加強(qiáng)農(nóng)村基層組織政權(quán)建設(shè)，要從理順體制、轉(zhuǎn)變職能等方面入手，筆者認(rèn)為主要應(yīng)從以下五個(gè)方面著手。%，缺乏城鄉(xiāng)交流，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政治地位較低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與縣直關(guān)干部同為國(guó)家公務(wù)員，卻待遇不一，國(guó)家規(guī)定的170元補(bǔ)助性工資以及菜籃子補(bǔ)貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都得不到保障。少數(shù)鄉(xiāng)村干部工作熱情不高。二是改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，就業(yè)形式、生活方式、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的多元化變化直接導(dǎo)致了社會(huì)的分化，個(gè)人自由度增加，對(duì)政府的依附性減少。一是宗教、宗族勢(shì)力有所抬頭，如某縣已登記的宗教場(chǎng)所240所，非佛非道的場(chǎng)所（指方神廟類(lèi)）達(dá)295處，僅去年一年依法取締的非法場(chǎng)所就達(dá)51所；近年來(lái)各地宗族勢(shì)力也在逐漸抬頭，有的甚至嚴(yán)重影響村干部的選舉工作。上級(jí)黨委、政府把工作任務(wù)和指標(biāo)層層“下壓”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于最底層，只有硬著頭皮上，“上面千條線(xiàn)，下面一根針”，對(duì)下還要保穩(wěn)定，存在“上”與“下”的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府插手企事業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事務(wù)，而一些企事業(yè)單位和經(jīng)濟(jì)組織又擔(dān)當(dāng)了本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上普遍存在職能不清的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)這些部門(mén)機(jī)構(gòu)毫無(wú)辦法，“叫不應(yīng)”也“管不著”，只好放任不管。尤其是前者，這些由上級(jí)職能部門(mén)實(shí)際管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)機(jī)構(gòu)，往往不愿服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理或領(lǐng)導(dǎo)，更為嚴(yán)重的是，它們?cè)谝欢ǚ秶鷥?nèi)行使著本來(lái)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)，從而削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能和權(quán)威，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府架空、肢解為一級(jí)不完全的政府。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上普追存在“條塊分割”問(wèn)題。由于打工區(qū)域的不確定及農(nóng)村黨員履行義務(wù)自覺(jué)性的下降，導(dǎo)致外出務(wù)工黨員這支特殊的流動(dòng)群體管理難：一方面“老弱病殘”黨員“走不動(dòng)”，另一方面務(wù)工黨員外出打“游擊”，一年下來(lái)難以開(kāi)好一個(gè)支部大會(huì)。隨著農(nóng)村務(wù)外出務(wù)工人員日益增多，外出務(wù)工的黨員也逐年增多。如某鄉(xiāng)15個(gè)支部連續(xù)兩年未發(fā)展一名黨員的村就有2個(gè)。原因主要有二：一是黨員年齡老化嚴(yán)重。基層黨組織缺乏活力。這方面相當(dāng)普遍，有的占總債務(wù)的比重還較大。六是農(nóng)村義務(wù)教育、學(xué)校危房改造、水利設(shè)施修繕建設(shè)等公益事業(yè)導(dǎo)致鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債。九十年代初，縣對(duì)鄉(xiāng)實(shí)行財(cái)政包干，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口大，縣里給各鄉(xiāng)下達(dá)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)任務(wù)逐年增加（主要是指農(nóng)特稅，生豬稅等），鄉(xiāng)里完不成任務(wù)只好墊交。四是債滾債，“雪球”增大，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)逐年攀升。農(nóng)戶(hù)的欠款收不上來(lái)，該上交縣財(cái)政的稅費(fèi)任務(wù)又要全額及時(shí)上繳，容易形成理不清的“債務(wù)鏈”，加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的惡性循環(huán)。多年來(lái)，農(nóng)民稅費(fèi)的收繳基本都是采用動(dòng)員其自愿上交的辦法，對(duì)那些不愿上交稅費(fèi)的農(nóng)戶(hù)，鄉(xiāng)、村兩級(jí)顯得束手無(wú)策，而縣里采取的政策是任務(wù)要完成，問(wèn)題不能出。尤其是在“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)稅取消后，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重減弱，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民“零負(fù)擔(dān)”下的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“零收入”，導(dǎo)致鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部正常支出嚴(yán)重不足，既影響干部隊(duì)伍的穩(wěn)定，也影響了基層政權(quán)的執(zhí)政地位。據(jù)調(diào)查，1997年一1999年某鄉(xiāng)為帶動(dòng)農(nóng)民種烤煙，建基地、育苗、租地、建烤房以及縣、鄉(xiāng)工作組伙食開(kāi)支等全部由鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)里為此背上15萬(wàn)元債務(wù)。具體來(lái)說(shuō)有以下幾個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債建設(shè)，搞“形象工程”及“發(fā)展產(chǎn)業(yè)、達(dá)標(biāo)升級(jí)”等。在目前中央政府化解鄉(xiāng)村債務(wù)的政策尚明朗的情況下，基層政府為消減債務(wù)可能侵犯農(nóng)民利益、加劇干部腐敗、激化矛盾、甚至動(dòng)搖土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，成為今后惡化政府與農(nóng)民關(guān)系的潛流。絕大多數(shù)的村也背上了沉重的債務(wù)。從我調(diào)查的13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)看，85%鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)了債，最多的達(dá)800余萬(wàn)元。此時(shí)，相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因債務(wù)過(guò)于龐大而積重難返。一、問(wèn)題及原因當(dāng)前基層政權(quán)主要存在以下五個(gè)聲面的問(wèn)題：基層對(duì)政負(fù)債沉重。第一篇：當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期以來(lái)，艱巨而又復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程未能及時(shí)完全統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，不可避免地存在著一些問(wèn)題，尤其是作為我國(guó)基層社會(huì)行政“末梢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，集中體現(xiàn)了各種矛盾和問(wèn)題。最近，筆者就當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)存在的主要問(wèn)題，在幾個(gè)縣的13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)其形成原因和如何解決問(wèn)題進(jìn)行了一些思考，并在這里作些粗淺的探討。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)自20世紀(jì)90年代初開(kāi)始形成，至90年代末期才引起關(guān)注。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家調(diào)查，湖南桃源縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都負(fù)債，其中，負(fù)債1000萬(wàn)元以上的有23個(gè)，負(fù)債2000萬(wàn)元以上的有15個(gè)。某鄉(xiāng)總?cè)丝?7254人，至去年底負(fù)債361萬(wàn)元。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了能“打開(kāi)門(mén)、揭開(kāi)鍋”正常運(yùn)轉(zhuǎn)，向干部、向社會(huì)高利集資，向農(nóng)信社借貸，并以此作緩解債務(wù)的方式，這必將引起新的債務(wù)。之所以背負(fù)沉重債務(wù)，主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級(jí)政府的財(cái)政考核和大量投資高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。如上世紀(jì)九十年代中期的“百萬(wàn)生豬”工程，末期的“萬(wàn)畝烤煙”基地以及發(fā)展村辦企業(yè)等，耗費(fèi)了鄉(xiāng)村大量的財(cái)力、物力。二是鄉(xiāng)村兩級(jí)收入下降。三是拖欠稅費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。鄉(xiāng)里為保穩(wěn)定，只能收多少算多少，實(shí)在沒(méi)辦法只能由鄉(xiāng)村干部自己墊付。而該鄉(xiāng)為了完成縣里下達(dá)的財(cái)政任務(wù)，只好又先替該村墊繳欠稅部分，形成難解的債務(wù)鏈。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政包干體制直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村負(fù)債。據(jù)調(diào)查，該鄉(xiāng)從2002年一2004年三年共墊交各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)任務(wù)款（稅款）。多年來(lái)，由于國(guó)家財(cái)政用于這方面的投入較少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力又少，公益事業(yè)的投入基本上都是靠向金融機(jī)構(gòu)借貸甚至拖欠工程款。例如，某鄉(xiāng)投資公益事業(yè)負(fù)債120萬(wàn)元，％。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村基層黨組織總體上是健康發(fā)展的，但少數(shù)農(nóng)村黨員仍不同程度地存在理想信念淡化、宗旨意識(shí)褪化、組織紀(jì)律弱思想觀念僵化、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化的問(wèn)題，嚴(yán)重影響農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市農(nóng)村黨員的平均年齡近50歲，黨員平均年齡60歲以上的村占的比重較大，許多村多年來(lái)未發(fā)展新黨員。二是外出務(wù)工黨員增多。如某縣70多萬(wàn)人口，常年外出務(wù)工人員15萬(wàn)，外出務(wù)工黨員1400余人，%，有的村外出務(wù)工黨員人數(shù)竟占到該村黨員總數(shù)的42%?；鶎诱?quán)行政能力弱化。有些理應(yīng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的，卻被上級(jí)職能部門(mén)所把持（這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)機(jī)構(gòu)大多有利可圖）；有些需要由上級(jí)職能部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，卻被上級(jí)職能部門(mén)當(dāng)作“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。這些部門(mén)機(jī)構(gòu)就像各國(guó)派駐在聯(lián)合國(guó)的代表機(jī)構(gòu)，它們住鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的房子，享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的福利待遇，卻可以不聽(tīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“調(diào)遣”；它們各自掌管著一個(gè)方面的權(quán)力，各自為政。這種局面既不能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)實(shí)施有效的管理和控制，也不能給農(nóng)民提供完善服務(wù)。由于“政、企”、“政、事”和“政、經(jīng)”不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其下屬行政機(jī)構(gòu)“該管的沒(méi)管或者沒(méi)有管好”，或者“管了不該管的事”。三是對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)的矛盾。民間非政府力量逐年增大。這些都導(dǎo)致農(nóng)村基層精神文明有所滑坡。農(nóng)村新富階層的迅速崛起，沖擊了農(nóng)村社會(huì)權(quán)威體系，使農(nóng)村社會(huì)由以前的黨政單一權(quán)威制向多元權(quán)威制轉(zhuǎn)變。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇偏低。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部月平均工資684元，每月工作性支出約200元（含摩托車(chē)交通費(fèi)，通訊費(fèi)，每年報(bào)刊攤派，各項(xiàng)捐款等），用于家用僅剩484元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一頭工，一頭農(nóng)”現(xiàn)象突出，生活較為貧困。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部大多從縣直機(jī)關(guān)下派，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部中直接提拔的較少。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在許多工作中沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，難以依法行政，這在很大程度上影響了干部的工作熱情。轉(zhuǎn)變基層政府職能，建立公共服務(wù)型政府。特別是基層政府熱衷于直接投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生了不少問(wèn)題。建立公共服務(wù)型政府，要把握好以下幾個(gè)方面：一是明確職能定位。二是樹(shù)立現(xiàn)代政府理念。當(dāng)前，基層政府的工作重點(diǎn)應(yīng)放在以“五新一好”為主要內(nèi)容的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)上來(lái)，它對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、破解“三農(nóng)”、改善農(nóng)民生活質(zhì)量有重要的現(xiàn)實(shí)意義。按照《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《行政許可法》的要求，轉(zhuǎn)變行政管理方法，充分運(yùn)用間接管理手段和動(dòng)態(tài)管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理，提高服務(wù)水平。我國(guó)政權(quán)運(yùn)作是一種“壓力型體制”，任務(wù)層層下壓，導(dǎo)致各級(jí)政府將事權(quán)下