【正文】 消費(fèi)意識，這都將有利于農(nóng)村的精神文明建設(shè)和農(nóng)村城市化的推進(jìn)?！?10 —（3）農(nóng)民的居住環(huán)境顯著改善，有利于農(nóng)村的精神文明建設(shè)。一些先期進(jìn)行了農(nóng)村居民點(diǎn)整治的村鎮(zhèn)，通過整治不僅做到了節(jié)約用地，更重要的是保護(hù)了耕地，穩(wěn)定了基本農(nóng)田。并且部分村莊規(guī)劃改造后，可達(dá)到30年內(nèi)人口增加不再新占居民點(diǎn)用地；又如濮陽市范縣濮城鎮(zhèn)五零村，通過“空心村”整治共增加耕地430畝。如唐莊鎮(zhèn)在村莊改造前，平原區(qū)戶均宅基用地423平方米、但人均住房面積僅為25平方米；改造后，平原區(qū)戶均宅基用地134平方米，丘陵山區(qū)戶均宅基用地200平方米，人均住房面積增加到50平方米。（1）宅基地占地面積大大減少，提高了土地利用率，節(jié)約了土地，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了用地保障?！?9 — 3．試點(diǎn)單位取得的效果“空心村”經(jīng)過整治，一般都取得了良好的效益，使農(nóng)民和農(nóng)村形態(tài)都發(fā)生了深刻的變化?！翱招拇濉闭喂ぷ骷壬婕暗綇V大農(nóng)民群眾，也需要政府的多個(gè)部門的參與和引導(dǎo)，因此，政府部門之間、政府部門與農(nóng)民群眾之間的協(xié)調(diào)和配合工作就十分重要。如正陽縣在收益分配方面按照“誰投資，誰受益”的原則規(guī)定搬遷戶對整理出的耕地享有30年的優(yōu)先承包權(quán)，并且暫不征收農(nóng)業(yè)稅；三門峽市制定了“誰開發(fā)，誰使用”的開發(fā)復(fù)墾權(quán)與使用權(quán)相統(tǒng)一，且允許轉(zhuǎn)讓經(jīng)營的政策；湖北省仙桃市實(shí)行的縣級政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人三方投資、三方收益的政策。（7）制定有效措施，提供優(yōu)惠政策。另外，許多地方還千方百計(jì)地爭取到了國土資源、建設(shè)、交通、電力、教育、財(cái)政、計(jì)劃等部門的支持。如唐莊鎮(zhèn)對于建房的土方工程，一般按照比例分配工程量，組織義務(wù)工完成?！翱招拇濉闭蔚耐顿Y主體是農(nóng)民，農(nóng)戶住房建設(shè)資金由個(gè)人解決，水、電、路等公益設(shè)施建設(shè)，由鎮(zhèn)或村組織實(shí)施。先選擇各方面條件較好的村莊進(jìn)行試點(diǎn)，取得成功后，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，由點(diǎn)到面，逐步推進(jìn)，并積極提高。由于農(nóng)村“空心村”整治涉及到千家萬戶，且由于許多地方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、農(nóng)戶之間貧富程度差距大、宅基地私有觀念濃厚等因素，所以一些農(nóng)民對“空心村”整治存在畏難情緒、抵觸情緒等不利于農(nóng)村“空心村”整治工作推進(jìn)的想法。如濮陽市清豐縣和漯河市監(jiān)潁縣水郭鄉(xiāng)在“空心村”整治中都以政府文件的形式出臺了實(shí)施方案，對“空心村”整治的方法步驟、具體措施等做出了詳細(xì)規(guī)定。如唐莊鎮(zhèn)在“空心村”整治中嚴(yán)格執(zhí)行“五統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照“四控制”的辦法處理問題。在“空心村”整治的過程中，制定規(guī)劃重要，但嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃更重要，它直接關(guān)系到整治的成敗。實(shí)踐證明，規(guī)劃是龍頭，是整個(gè)村莊改造的依據(jù)，起到至關(guān)重要的作用。住宅和道路規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)雖然依各村具體情況而定，但同一村內(nèi)一般都統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，— 7 — 村與村之間的差距也都控制在一定的范圍內(nèi)；五是規(guī)劃適度前瞻。為使村莊規(guī)劃符合民意，切實(shí)科學(xué)可行，一是請正規(guī)設(shè)計(jì)院所或大專院校進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)；二是尊重農(nóng)民意愿。如唐莊鎮(zhèn)在村莊改造建設(shè)中，鎮(zhèn)先后獎(jiǎng)勵(lì)各類有利于村莊改造的人和事一百多人次，依據(jù)唐莊鎮(zhèn)自己制定的《唐莊鎮(zhèn)村莊規(guī)劃建設(shè)實(shí)施具體辦法》強(qiáng)行拆除私自亂建的房屋985戶，調(diào)解宅基地糾紛276起。為做好村莊改造建設(shè)工作，探索經(jīng)驗(yàn)、樹立典型，一般在大規(guī)模地開展之前，為了深入細(xì)致地做好群眾的思想工作，解決實(shí)際問題，當(dāng)?shù)攸h委、政府成立規(guī)劃建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，選派干部駐村召開村兩委會(huì)、村民代表大會(huì)、村民座談會(huì)，宣講黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策、法律、法規(guī)和村莊改造的好處，組織村民代表到外地參觀學(xué)習(xí)。并明確責(zé)任，把該項(xiàng)工作納入政府工作目標(biāo)管理，縣、鄉(xiāng)、村三級層層簽定目標(biāo)責(zé)任書，一級抓一級，層層抓落實(shí)。如正陽縣在“空心村”整治中成立了以縣長為組長、常務(wù)副縣長、分管土地副縣長、縣國土— 6 — 資源局局長為副組長、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，無論領(lǐng)導(dǎo)班子如何調(diào)整，一律由新任職務(wù)者頂替原來位置。2．試點(diǎn)單位主要做法（1）健全組織，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，農(nóng)民較富裕的地區(qū)，圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)進(jìn)行“空心村”整治。如正陽縣永興鄉(xiāng)王老村正在實(shí)施村莊整體搬遷，已搬遷的4個(gè)村莊，原來占地400畝，搬遷后占地100畝，經(jīng)過對舊村莊進(jìn)行整理，凈增加耕地300畝；又如臨潁縣三家店鎮(zhèn)高宗寨村將搬遷后騰出的200多畝宅基地復(fù)墾為耕地，全部種上了三櫻椒，年收入30多萬元。四是村莊整體搬遷，騰出原宅基地復(fù)耕。這些村通過拆遷閑置無人居住的舊宅以及影— 5 — 響規(guī)劃實(shí)施的房屋、茅廁、豬圈等，打通主干道路，完善村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分利用村內(nèi)原有土地，使村莊用地趨于合理，以達(dá)到節(jié)約用地的目的。通過改造，村莊占地面積由原來的76畝減少到53畝，節(jié)約土地達(dá)30%以上。二是在原村址上實(shí)施村莊規(guī)劃，嚴(yán)格限定每戶宅基地面積，改變住房結(jié)構(gòu)，向高空發(fā)展，以達(dá)到集約利用土地的目標(biāo)。概括起來主要有以下幾種：一是村莊合并，零散村莊向中心村和小城鎮(zhèn)集中，騰出原村址綜合利用，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或種植業(yè)。其優(yōu)點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)低，對于新建住房的檔次沒有太高的要求，只是規(guī)定了新建住房宅基地的位置、面積，這種模式適合于經(jīng)濟(jì)條件相對較差的地區(qū)，可以解決因經(jīng)濟(jì)困難而無法順利實(shí)施“空心村”整治的問題。逾期不建蓋者，由集體收回建房宅基地。其優(yōu)點(diǎn)是辦法靈活，簡便易行，農(nóng)民易于接受，便于推廣。二是經(jīng)濟(jì)條件一般的地區(qū)，由集體實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一拆舊、統(tǒng)一設(shè)計(jì)要求、統(tǒng)一建好根基（或統(tǒng)一規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)）后分戶限期建蓋，逾期不建蓋者，取消建房資格，由集體調(diào)整給其它農(nóng)戶建蓋。而且結(jié)合村莊改造，集體投資進(jìn)行通路、通水、通電、通氣等配套建設(shè)，既減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又完善了基礎(chǔ)設(shè)施。這種模式有建設(shè)時(shí)間短、速度快、質(zhì)量好、節(jié)約土地、降低成本的特點(diǎn)。（二）被試點(diǎn)單位的實(shí)踐證明的可行性1．試點(diǎn)單位整治的形式（1）農(nóng)村“空心村”整治的組織形式農(nóng)村“空心村”整治的組織形式受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然條件的影響而各不相同，其中經(jīng)濟(jì)因素的影響占主導(dǎo)地位，以此為標(biāo)準(zhǔn)全省大致有三種組織形式。由于舊宅翻建沒有統(tǒng)一規(guī)劃，翻建農(nóng)戶與左鄰右舍達(dá)不成一致協(xié)議，只能遷到外面建新房，造成村內(nèi)無人居住，村內(nèi)舊，村外新的局面；八是廣大群眾對一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地有意見，因宅基地糾紛解決不了，影響了農(nóng)業(yè)稅征收、計(jì)劃生育等工作的開展。2．農(nóng)村居民點(diǎn)用地存在的問題及原因農(nóng)村居民點(diǎn)用地存在著很多問題：一是未經(jīng)批準(zhǔn)私自占地建房— 2 — 現(xiàn)象普遍存在，有些是占用村莊外面的耕地，甚至是占用基本農(nóng)田，造成了村界的無限擴(kuò)張和大量耕地資源的浪費(fèi)；二是不按照宅基地發(fā)放條件執(zhí)行，而一些符合條件的群眾卻申請不到宅基地，使現(xiàn)有的農(nóng)村居民點(diǎn)用地得不到合理和充分地利用；三是部分農(nóng)戶占用的宅基地面積超標(biāo)，有的甚至超出有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的幾倍，而且存在一戶多宅現(xiàn)象，導(dǎo)致村莊面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于合理規(guī)模；四是多數(shù)地方?jīng)]有進(jìn)行村莊規(guī)劃或者規(guī)劃不能嚴(yán)格執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2002年河南省農(nóng)村總戶數(shù)1998萬戶，農(nóng)村總?cè)丝?133萬人，%，河南省城市、建制鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地約2331萬畝，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地約2107萬畝，占城市、建制鎮(zhèn)和農(nóng)村民點(diǎn)建設(shè)用地總量的90%以上。目前，我省農(nóng)村居民點(diǎn)多為自然形成的，總體上表現(xiàn)為規(guī)模小，數(shù)量多，布局分散；個(gè)體上表現(xiàn)為占地規(guī)模大，村內(nèi)結(jié)構(gòu)松疏，布局混亂，占用耕地較多，環(huán)境質(zhì)量低劣，在小康村建設(shè)中難以集中基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不能形成集聚效益。導(dǎo)致村莊無休止地向外延擴(kuò)張，形成了村外新房林立，村內(nèi)破爛閑置的“空心村”。由于舊式村莊沒有經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃，村內(nèi)布局散亂，— 1 — 基礎(chǔ)條件差，加上早期對提高土地利用率、保護(hù)耕地不夠重視，于是農(nóng)民在新建住房時(shí)紛紛搬出老宅舊院，沿著村界向外擴(kuò)建新房，大多占用村外耕地。一、整治“空心村”的必要性和可行性（一）整治“空心村”的必要性1．農(nóng)村居民點(diǎn)用地的現(xiàn)狀。雖然近幾年一些地方在積極進(jìn)行農(nóng)村“空心村”整治，但整體效果不明顯。新建住宅大部分都集中在村莊外圍，而村莊內(nèi)卻存在大量的空閑宅基地和閑置土地，形成了內(nèi)空外延的用地狀況，即所謂的“空心村”。第一篇：“空心村” 整治的實(shí)踐與思考“空心村” 整治的實(shí)踐與思考河南作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，全面建設(shè)小康社會(huì)的難點(diǎn)和重點(diǎn)都在農(nóng)村，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會(huì)引起以農(nóng)村居民點(diǎn)為主的建設(shè)用地的增加。在農(nóng)民新建住宅的過程中，由于村莊規(guī)劃嚴(yán)重滯后等原因，農(nóng)村居民點(diǎn)用地往往不能合理、有效地利用。不僅嚴(yán)重影響了村容村貌和農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活，而且由此引發(fā)的土地糾紛直接影響了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，更為嚴(yán)重的是造成了土地資源的浪費(fèi)，使有限的建設(shè)用地指標(biāo)更趨緊張，在一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在全省有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模地開展“空心村”整治工作迫在眉睫，勢在必行。從80年代初開始，隨著改革開放的深入，農(nóng)民日漸富裕，農(nóng)村興起了建房熱。90年代前期取消宅基地超占有償使用收費(fèi)以后，農(nóng)村居民點(diǎn)用地違法批地、違法占地愈演愈烈。且新建住房又大都是單體式平房，容積率低，占地面積大，這種狀況使我省農(nóng)村有限的耕地資源更趨緊張。多數(shù)村莊建設(shè)缺少科學(xué)合理的總體規(guī)劃，村莊的數(shù)量、規(guī)模、平面布局、空間結(jié)構(gòu)、功能組合都缺少科學(xué)性，村莊建設(shè)不能形成合理控制和正確引導(dǎo)，更不具有任何約束力和內(nèi)控力。均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于有關(guān)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。由于村莊建設(shè)無章可循，導(dǎo)致越建越亂，村內(nèi)土地不能充分利用；五是村莊的無序建設(shè)導(dǎo)致村容、村貌臟亂差，舊房不拆，舊宅基地不騰，橫七豎八，形成通街難行路難、排水難，對生產(chǎn)、生活造成了許多不便；六是隨著廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的改善，建房攀比之風(fēng)日趨嚴(yán)重，比著墊高地基，增加層高，使村內(nèi)房屋高低長短不一；七是農(nóng)宅翻建難。農(nóng)村居民點(diǎn)用地存在以上問題的原因是多方面的，既有主觀方面的原因，也有客觀方面的原因，概括起來主要有以下幾點(diǎn)：一是有關(guān)部門宅基地管理工作不到位，管理機(jī)制不完善，一些地方基層宅基地管理受干擾，管理不規(guī)范；二是基層干部尢其是村干部法律意識淡薄，特權(quán)思想嚴(yán)重，辦事不公，在宅基地劃分時(shí)優(yōu)親厚友；三是農(nóng)民舊的封建思想觀念根深蒂固，宅基地私有觀念濃厚；四是— 3 — 宅基地違法占地查處難度大，缺少強(qiáng)有力的處罰手段；五是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，同一地方農(nóng)戶之間也有較大的貧富差距；六是農(nóng)村居民點(diǎn)整治需投入的資金短缺，相關(guān)配套扶持政策不到位。一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，農(nóng)民富裕，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)班子過硬的地區(qū)，由村里（或鎮(zhèn)里）統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一拆舊、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一集資建蓋（或統(tǒng)一施工隊(duì)伍）、統(tǒng)一管理的模式。采用這種方式建造的農(nóng)村住房一般檔次較高，農(nóng)民幾十年內(nèi)不需再建新房。如衛(wèi)輝市的唐莊鎮(zhèn)村莊改造后建成了二層別墅樓。如安陽市林州市的東里村和平頂山市葉縣的屈莊村?！?4 — 三是在經(jīng)濟(jì)條件較差的地區(qū)，由集體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一放線、分戶限期建蓋。如郟縣王集鄉(xiāng)的馬頭村。（2）農(nóng)村“空心村”整治的遷并形式各地在“空心村”整治中，因地制宜，因村而異采取了不同的遷并形式。如林州市的河順鎮(zhèn)開展“空心村”整治后，將西區(qū)陽村、屯頭村和馬家墳村合并為中州新村，節(jié)約土地100多畝，除增加一部分耕地外，還為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供了用地；又如南樂縣千口鄉(xiāng)紫陽村將三個(gè)品字型分散的自然村合并起來，形成了新的居民點(diǎn)、工業(yè)區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)。如固始縣街道村的李斗、高莊兩個(gè)村民組，在進(jìn)行村莊改造時(shí)，以規(guī)劃為先導(dǎo)，新建住宅嚴(yán)格控制占地面積。三是結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定并執(zhí)行村莊規(guī)劃，合理利用村內(nèi)閑置土地，填實(shí)“空心村”。如郟縣王集鄉(xiāng)董莊村，在村莊整治時(shí)，拆除占用道路房屋40余間，開通大小道路10條，節(jié)約土地69畝，預(yù)計(jì)到2020年不再占用耕地建房。有的是搬遷上山，占用荒山荒破建住宅；有的是從行洪區(qū)搬出，按照統(tǒng)一規(guī)劃建住宅，騰出舊村址綜合利用，植樹或復(fù)耕；有的是從歷史形成的莊臺上搬遷到交通便利的地方規(guī)劃新村，原居民點(diǎn)用地復(fù)墾為耕地。五是“空心村”整治與小康村建設(shè)相結(jié)合。如衛(wèi)輝市的唐莊鎮(zhèn)村莊改造堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)，建成了二層別墅樓，杭州市蕭山區(qū)建起了多層、高層和別墅等樣式的農(nóng)村住宅。進(jìn)行“空心村”整治的縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村一般都成立了領(lǐng)導(dǎo)小組。同時(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也分別成立了相應(yīng)的組織，有專職領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)。（2）加強(qiáng)宣傳教育，形成良好氛圍，明確獎(jiǎng)懲措施。同時(shí)在村莊改造過程中，還采取先拆給補(bǔ)助，后拆少補(bǔ)助，影響工程沒補(bǔ)助和誰先拆誰先挑選宅基地等獎(jiǎng)懲措施。（3）科學(xué)編繪規(guī)劃，充分尊重農(nóng)民意愿。從下至上召開村民代表會(huì)、村民大會(huì)、兩委會(huì)，廣泛征求群眾意見，為規(guī)劃的實(shí)施奠定群眾基礎(chǔ)；三是緊密結(jié)合各村實(shí)際，提高規(guī)劃的可操作性；四是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)預(yù)測人口增長和用地總面積，框住規(guī)劃期間新村的外沿。（4）嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，強(qiáng)化整治標(biāo)準(zhǔn)。一些“空心村”整治成效顯著的村鎮(zhèn)都是嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃的典型。此外，一些地方還出臺了“空心村”整治實(shí)施方案等規(guī)范性文件，以強(qiáng)化整治標(biāo)