【正文】 產(chǎn)服務(wù)、 C13公共設(shè)施管理服務(wù)、 C14能源的生產(chǎn)和分配服務(wù)、 C15信用擔(dān)保服務(wù)、 C16環(huán)境服務(wù)、 C17交通運(yùn)輸和倉儲(chǔ)服務(wù)、 C18教育服務(wù)、 C19醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù) 、 C20文化、體育、娛樂服務(wù)、 C21農(nóng)林牧副漁服務(wù)、 C22采礦業(yè)和制造業(yè)服務(wù)、 C23批發(fā)和零售服務(wù)。此時(shí)，43號(hào)文剛好出臺(tái)，該文規(guī)定過去的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目“單獨(dú)統(tǒng)計(jì)、單獨(dú)核算、單獨(dú)檢查、單獨(dú)考核”，且沒有規(guī)定未來項(xiàng)目怎么辦。雖然與前5個(gè)文件相違背，但實(shí)踐中仍需要遵守?！罢徺I服務(wù)”主要有以下6個(gè)國(guó)家法律法規(guī)：（1）《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過）（2）《政府采購法》及《政府采購品目分類目錄 》（3）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2013] 96號(hào)）（4）《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫[2014]37號(hào)）（5）關(guān)于印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知（財(cái)綜[2014]96號(hào)）（6）《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)文）。（二）擴(kuò)大至固定資產(chǎn)投資范圍的“服務(wù)”實(shí)務(wù)中很多無收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，通過“政府購買服務(wù)”的PPP方式實(shí)施。我認(rèn)為，這個(gè)說法不成立，BT與PPP兩者有本質(zhì)的區(qū)別，主要區(qū)別如下：小結(jié)：兩者最根本的區(qū)別是BT構(gòu)成政府負(fù)債，而PPP不構(gòu)成政府負(fù)債。例如：目前國(guó)家已經(jīng)多個(gè)文件明確不贊成繼續(xù)實(shí)施BT模式，尤其是《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）明確規(guī)定： 嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。引起誤解的原因有：通常認(rèn)為廣義的PPP概念，包括社會(huì)資本與政府合作的所有方式，過去實(shí)施的BOT、BT等等；學(xué)理上廣義PPP概念為“PPP就是拉長(zhǎng)版的BT”提供了理論基礎(chǔ)。如果合法性存在瑕疵，則無法應(yīng)對(duì)政府換屆等風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致企業(yè)很被動(dòng)。根據(jù)57號(hào)文（該項(xiàng)目在57號(hào)文頒布之前實(shí)施），PPP項(xiàng)目“不能明股實(shí)債、不能回購”，所以，目前看，該項(xiàng)目的合法性存在問題。郵儲(chǔ)銀行的低利率將其他投資人成功打敗。但在目前的實(shí)務(wù)中，不管承不承認(rèn)，新項(xiàng)目落地慢是個(gè)事實(shí)（郝總也認(rèn)同該觀點(diǎn)），同時(shí)已經(jīng)落地的項(xiàng)目實(shí)施模式也是多種多樣，即便已經(jīng)落地的有些還需要研究一下是否屬于合規(guī)的PPP模式。（本案例說明），績(jī)效考核變量不應(yīng)作為項(xiàng)目考核的主要變量。網(wǎng)絡(luò)或書本有觀點(diǎn)認(rèn)為：PPP項(xiàng)目要防范社會(huì)資本侵害公共利益。但非因社會(huì)資本方原因引起道路損壞的因素卻很多，是否屬社會(huì)資本方可控，是否應(yīng)由社會(huì)資本方買單，這將成為爭(zhēng)議點(diǎn)，也導(dǎo)致社會(huì)資本非常被動(dòng)。案例：安慶道路項(xiàng)目，是典型的PPP項(xiàng)目，可能一局曾投標(biāo)過。所以，實(shí)務(wù)中，企業(yè)遇到全額基數(shù)打分的項(xiàng)目，則需要慎重考慮。這樣處理使得社會(huì)資本比較放心或得到平衡點(diǎn)。比如，某項(xiàng)目的可用績(jī)效為1億元，服務(wù)費(fèi)為500萬?？?jī)效考核在實(shí)務(wù)中的變通處理：鑒于項(xiàng)目實(shí)施或結(jié)算周期較長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)資本來說風(fēng)險(xiǎn)大，所以政府把項(xiàng)目切成兩塊，分別是可用性和績(jī)效考核?！翱?jī)效考核”變量在非政府負(fù)債中的作用除了項(xiàng)目具有收費(fèi)機(jī)制變量外，還有一個(gè)變量（包括政府付費(fèi)模式，或政府購買服務(wù)模式），這種模式?jīng)]有收費(fèi)，在以上負(fù)債模型中如何理解，我認(rèn)為只能理解為那就是績(jī)效考核?；谶@種理解，我們未來在打造具體某個(gè)項(xiàng)目的PPP模式時(shí)，就需要挖掘或打造項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制，有了收費(fèi)機(jī)制，項(xiàng)目的合規(guī)性會(huì)更好。如果說同樣也要滿足收入10塊，但由于有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收入，也就是表格中a到i的字母，可能在簽合同的時(shí)候，未來每一年的營(yíng)業(yè)收入是不確定的，但社會(huì)資本的回報(bào)預(yù)期是差不多的，也就是每年財(cái)政補(bǔ)貼的金額是不確定的，即簽PPP合同時(shí)，未來10年到期要給多少錢，理論上說政府是不知道的，所以，我理解，有收費(fèi)機(jī)制項(xiàng)目做PPP，這10年的補(bǔ)貼金額就不應(yīng)該做一個(gè)負(fù)債處理，因?yàn)槔碚撋先绻磥眄?xiàng)目收入高的話，則不要補(bǔ)貼。如果項(xiàng)目做BT的話，每年要還給投資人10塊錢。結(jié)論：PPP模式不構(gòu)成政府負(fù)債，項(xiàng)目本身的收費(fèi)機(jī)制（運(yùn)營(yíng)收入變量）起到核心作用。實(shí)務(wù)中，沒有收費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目都在做，采用政府付費(fèi)或政府購買服務(wù)的方式運(yùn)作，這兩種只能理解為考核變量的因素。各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。（2）關(guān)于收費(fèi)機(jī)制變量在非政府負(fù)債中的作用。C、項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制對(duì)非政府負(fù)債模型的運(yùn)行起到關(guān)鍵作用。省級(jí)財(cái)政部門要建立統(tǒng)一的項(xiàng)目名錄管理制度和財(cái)政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，按照政府性債務(wù)管理要求，指導(dǎo)下級(jí)財(cái)政部門合理確定補(bǔ)貼金額，依法嚴(yán)格控制政府或有債務(wù)，重點(diǎn)做好融資平臺(tái)公司項(xiàng)目向政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)控制工作，切實(shí)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方各級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出，對(duì)政府付費(fèi)或提供財(cái)政補(bǔ)貼等支持的項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。根據(jù)76號(hào)文的主導(dǎo)思想：PPP項(xiàng)目的實(shí)施不得增加政府負(fù)債。我理解，PPP模式?jīng)]有納入地方政府負(fù)債的方式中。（六）關(guān)于非政府負(fù)債，采取PPP模式實(shí)施項(xiàng)目不得引起政府債務(wù)新增根據(jù)43號(hào)文（《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》），PPP模式不屬于政府負(fù)債體系。整體來說，PPP模式的范圍是：基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目，才可在PPP項(xiàng)目范圍之內(nèi)。因?yàn)樨?cái)政局不能投資辦公樓、（片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目）標(biāo)準(zhǔn)廠房等商業(yè)項(xiàng)目。但在項(xiàng)目跟蹤中，有很多機(jī)場(chǎng)、高鐵站項(xiàng)目，會(huì)在廣場(chǎng)或機(jī)場(chǎng)配套中，打包商業(yè)酒店或?qū)懽謽?，這些社會(huì)化投資項(xiàng)目面臨的問題是：在未來五至十年內(nèi)，本身自己無法養(yǎng)活自己（房子蓋完后賣不掉、租不掉），此時(shí)如果商業(yè)部分都不能平衡或虧損的話，如果靠PPP部分的財(cái)政補(bǔ)貼來平衡，則合規(guī)性就存在問題。（五）關(guān)于PPP模式運(yùn)用范圍實(shí)務(wù)中的誤區(qū)：出于建立項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制和增加項(xiàng)目盈利能力的需要，將基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目和社會(huì)化投資項(xiàng)目（包括住宅、辦公樓、寫字樓、酒店等商業(yè)開發(fā)、園區(qū)廠房建設(shè)等）打包整體采取PPP模式實(shí)施。如果實(shí)務(wù)中遇到類似“平臺(tái)公司+基金+股權(quán)+回購的模式”，我們要注意分析其合規(guī)性。第二個(gè)是金融機(jī)構(gòu)，包括銀行，在整個(gè)項(xiàng)目籌資安排中，不但要有股權(quán)產(chǎn)品，還要有負(fù)債（借款），即在項(xiàng)目公司層面是股加債。所以，非財(cái)政資金控股不僅僅是項(xiàng)目實(shí)施之初，而應(yīng)該在整個(gè)PPP項(xiàng)目合作期限內(nèi)保持控股，也就意味著向政府平臺(tái)轉(zhuǎn)讓股權(quán)不應(yīng)該是社會(huì)資本退出PPP項(xiàng)目的途徑。）舉例2：“政府平臺(tái)公司股權(quán)+基金（類資管計(jì)劃）等股權(quán)類金融產(chǎn)品+遠(yuǎn)期回購”模式的合規(guī)性？表面看項(xiàng)目公司注冊(cè)之初金融產(chǎn)品股權(quán)超過51%（有的甚至達(dá)到90%），處于控股地位?？梢?，實(shí)踐中，三個(gè)P的解釋權(quán)在政府方，與國(guó)家文件的規(guī)定沒有關(guān)系（地方政府在想象著解釋，合規(guī)性肯定是過不去的）。需要注意的是，第三個(gè)P，不一定要合資，表現(xiàn)為雙方共同完成的概念即可。（四）關(guān)于合作具體形式合作（Partership）具體形式，即第三個(gè)“P”，狹義理解是合資或參股。也就是在一個(gè)區(qū)間里面達(dá)到一個(gè)超額利潤(rùn)的話，其可代表財(cái)政收?。涣硪环N是不作為財(cái)政性資金的出資代表出資（這是比較含糊的處理），在這種出資性質(zhì)下，該股權(quán)原則上可以參與分紅。（三）關(guān)于政府方公司的股權(quán)分紅在政府平臺(tái)公司出資入股的情況下，政府平臺(tái)公司參與合作的性質(zhì)可能會(huì)有兩種：一種是作為財(cái)政性資金的出資代表出資，在這種出資性質(zhì)下，該股權(quán)原則上不參與分紅，因?yàn)橄喈?dāng)于代財(cái)政出資。我個(gè)人認(rèn)為，財(cái)政部要求的財(cái)政與非財(cái)政資金的股權(quán)比例，體現(xiàn)了避免項(xiàng)目公司負(fù)債并入本級(jí)財(cái)政的原則。根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文第二條，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)不能作為第二個(gè)P（即社會(huì)資本），但鑒于該條規(guī)定對(duì)政府的限制過多，所以在42號(hào)文中，對(duì)部分平臺(tái)公司予以“松綁”，即公告脫帽（稍后詳述）。在招投標(biāo)的時(shí)候，需要從股東或社會(huì)資本的角度參與，但項(xiàng)目的合規(guī)性，應(yīng)該從項(xiàng)目公司角度看。需要注意的是，具體到PPP項(xiàng)目或模式中，要關(guān)注項(xiàng)目公司的性質(zhì)，而不僅僅是股東的性質(zhì)。（二）關(guān)于社會(huì)資本的理解第一個(gè)“P”,是指財(cái)政資金，財(cái)政性資金在項(xiàng)目中既可以體現(xiàn)為股權(quán)，也可以體現(xiàn)為直接的財(cái)政補(bǔ)貼。PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作交流第一部分 PPP模式關(guān)鍵問題解析一、“PPP”要點(diǎn)（一）關(guān)于PPP的定義PPP（政府與社會(huì)資本合作（PublicPrivate Partnership）模式）是指財(cái)政資金（Public）與非財(cái)政資金（Private），在不表現(xiàn)為政府負(fù)債的前提下，基于項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入及/或財(cái)政補(bǔ)貼（財(cái)政支付用于彌補(bǔ)社會(huì)資本的合理收益），在不少于10年的合作期限內(nèi)，共同完成政府基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目（Partnership）。以上五個(gè)要點(diǎn)，是所有PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)遵循的原則。第二個(gè)“P”，是指非財(cái)政資金，具體項(xiàng)目中指為實(shí)施PPP項(xiàng)目非財(cái)政資金全資或控股設(shè)立的SPV項(xiàng)目公司。因?yàn)樽罱KPPP模式搭建，不是股東跟政府方建立合同關(guān)系，而是項(xiàng)目公司跟政府方建立合同關(guān)系，所以第二個(gè)P理解為項(xiàng)目公司會(huì)更準(zhǔn)確。組建項(xiàng)目公司的非財(cái)政資金，包括兩種類型：。包括根據(jù)國(guó)辦發(fā)［2015］42號(hào)文“公告脫帽的政府平臺(tái)公司”。在整個(gè)SPV項(xiàng)目公司中，非財(cái)政資金的持股比例需超過51%。也就是說，可以把當(dāng)?shù)氐呢?cái)政理解為一個(gè)集團(tuán)公司，如果SPV項(xiàng)目公司的控股權(quán)屬于本級(jí)人民政府的話，則項(xiàng)目公司的負(fù)債將成為本級(jí)政府的負(fù)債，這與政府推行PPP模式的原則/基礎(chǔ)有沖突。但通常會(huì)約定：項(xiàng)目有收費(fèi)機(jī)制且預(yù)期收費(fèi)比較好的情況下，有可能會(huì)有超額利潤(rùn)。 整體來說，平臺(tái)公司是否分紅，取決于其與政府之間的約定或安排。我個(gè)人理解，不僅指合資，也不僅指特許經(jīng)營(yíng)，而是指在不表現(xiàn)為政府負(fù)債的前提下，財(cái)政資金與非財(cái)政資金基于項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入及/或財(cái)政補(bǔ)貼（財(cái)政支付用于彌補(bǔ)社會(huì)資本的合理收益），在不少于10年的合作期限內(nèi)，雙方共同完成某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目。為加強(qiáng)對(duì)“三個(gè)P”的解釋，舉例如下：舉例1（來自某具體項(xiàng)目的表述，摘錄如下）：第1個(gè)P——管委會(huì)授權(quán)政府公司對(duì)口岸區(qū)域物業(yè)管理、可銷售物業(yè)銷售、商業(yè)運(yùn)營(yíng)以及提供公共資源有償服務(wù)的資格；第2個(gè)P——引進(jìn)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)；第3個(gè)P——合作方參與項(xiàng)目的銷售管理、用于償還融資本息。（題外話：在項(xiàng)目跟蹤中，大家可能遇到一個(gè)現(xiàn)象：目前PPP談判存在兩個(gè)極端：在年初的時(shí)候，因?yàn)閲?guó)家政策比較緊、政府的融資渠道很有限，相對(duì)來說，（企業(yè)）與政府的談判會(huì)比較容易、合作條件也比較好談；但到了今天，國(guó)家在金融角度，尤其是發(fā)改委允許發(fā)債的角度，給了地方政府很多的空間，導(dǎo)致政府感覺不缺錢，所以到了年底時(shí)候，談判會(huì)比較難。但因?yàn)榇嬖谶h(yuǎn)期回購條款（10年、20年），導(dǎo)致現(xiàn)在大部分金融產(chǎn)品為“明股實(shí)債”，在投資之初往往需要明確退出方式、確定股權(quán)的回購方，若由政府安排的平臺(tái)公司（包括其他的不是原有股東的公司）與金融產(chǎn)品之間簽訂《股權(quán)回購協(xié)議》（即股權(quán)回購至51%以上時(shí)），則該股權(quán)架構(gòu)就違反《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）的規(guī)定，也就是該模式存在不合規(guī)的地方。在實(shí)務(wù)中，如果超過了51%，可能有兩個(gè)后果，第一是財(cái)政補(bǔ)貼的合規(guī)性，即項(xiàng)目公司的收入，可能會(huì)出問題。銀行為了保證合規(guī)性，會(huì)在《借款合同》里約定“在貸款未還清之前，項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整則需經(jīng)銀行同意”。但是反過來，如果基金的股權(quán)由我方來解決其程序問題，那就合規(guī)了，這就是我們（企業(yè)）的機(jī)會(huì)。這種打包使得項(xiàng)目看似具有了收益機(jī)制（銷售或租賃），但是存在以下問題：如果打包的社會(huì)化投資部分，本身能夠自我平衡的話，也就是說這個(gè)住宅寫字樓酒店，作為一個(gè)單獨(dú)的商業(yè)項(xiàng)目本身能盈利的話，那么這個(gè)打包還算問題不大。所以在具體項(xiàng)目跟蹤中，企業(yè)可采用以下標(biāo)準(zhǔn)來衡量：某項(xiàng)目采用PPP模式或納入PPP投資范圍如有疑問，則考慮財(cái)政局可否直接投資？如果財(cái)政局可以做，那么企業(yè)可以投資。如果是管委會(huì)或政府平臺(tái)公司（作為主體），則需要考慮擬投項(xiàng)目是否可以自我養(yǎng)活。具備自我平衡能力或略有盈余的社會(huì)化投資項(xiàng)目，可作為給予PPP項(xiàng)目資源的補(bǔ)償，但其本身不是PPP項(xiàng)目的范圍。地方政府建設(shè)資金的來源主要為以下三個(gè)方面：一是，財(cái)政自有資金； 二是，省級(jí)政府發(fā)行債券，包括專項(xiàng)債和一般債；三是，與社會(huì)資本合作，采取PPP模式。所以，具體PPP項(xiàng)目不應(yīng)是負(fù)債模式，否則其合規(guī)性就有問題。76號(hào)文條款：（六）健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。（1）包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：A、從過去補(bǔ)建設(shè)到現(xiàn)在補(bǔ)運(yùn)營(yíng)、從過去還本付息到現(xiàn)在對(duì)社會(huì)資本收益補(bǔ)足；B、政府方：應(yīng)付賬款改為或有補(bǔ)貼；社會(huì)資本：應(yīng)收賬款改為項(xiàng)目收入（含或有財(cái)政補(bǔ)貼）即各自的財(cái)務(wù)處理是不同的。D、社會(huì)資本獲得收益須與績(jī)效考核結(jié)果相關(guān)聯(lián)。根據(jù)76號(hào)文“適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)?！?本人認(rèn)為，項(xiàng)目是否具有收費(fèi)機(jī)制是政府實(shí)施PPP項(xiàng)目是否形成負(fù)債的關(guān)鍵。為加強(qiáng)理解，見以下模型：若項(xiàng)目沒有收費(fèi)機(jī)制，則上述a~i的金額為“0”，財(cái)政就每年必然的需要補(bǔ)貼10，則在10年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，在項(xiàng)目實(shí)施之初就確定的需要補(bǔ)貼100，這種情況下，財(cái)政沒有理由不作為負(fù)債處理（即BT模式）。這個(gè)10年（年度），從BT來說可以理解為是發(fā)債期，如果從PPP項(xiàng)目來說可以理解為是運(yùn)營(yíng)期。這10塊錢是明確的，因?yàn)闆]法做變量。如果說有收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目做PPP，整個(gè)負(fù)債模型是說得過去的。當(dāng)然，這是基于合規(guī)性角度來探討這個(gè)問題。這點(diǎn)不同于BT，BT是項(xiàng)目驗(yàn)收合格后政府則支付款項(xiàng)。最極端的情況是，績(jī)效考核與可用性無關(guān)。考核得分90分，90分對(duì)應(yīng)500萬，打9折，而不是1億元打9折?；蛘?億元中拿出1000萬，作為績(jī)效打分的一個(gè)變動(dòng)基數(shù)。因?yàn)?