【正文】 人口增減及法規(guī)修改，歷屆又有所不同。自治綱要第十三條規(guī)定：「縣市設(shè)縣市議會，縣市議會議員由縣市議會公民選舉之?！挂罁?jù)「市參議會組織條例」第二條規(guī)定，市參議會職權(quán)如下：（一）議決完成地方自治各事項（二）議決市單行規(guī)章事項（三）議決市預(yù)算、審核市決算事項（四）議決市稅、市公債及其他增加市庫負擔事項（五）議決市財產(chǎn)之經(jīng)營及處分事項（六）議決市長交議事項（七）建議市政興革事項（八）建議市內(nèi)中央及省籍機構(gòu)有關(guān)市地方利害之興革事項（九）聽取市政府施政報告及向市政府提出詢問事項（十）聽取市內(nèi)中央及省級民意機構(gòu)施政報告並提出詢問事項（十一）接受市民請願事項；（十二）其它法律賦予之事項。並採候補制度?！贯峁灿媴^(qū)域選舉名額二十二名，職業(yè)團體參議員九名。自民國三十五年四月十三日成立，迄民國四十年元月十一日第一屆市議會成立前結(jié)束，市參議會為時四年又九個月參議員三十一名，其中更有職業(yè)名額保障， 當時參議員選舉，分區(qū)域選舉與職業(yè)選舉兩種。」第五條規(guī)定市參議員任期兩年，連選得連任。民國三十五年四月，高雄市參議會成立，並於同月十三日召開首次成立大會。因此，高雄市議會正式具備民意機關(guān)雛形，並具代表性，應(yīng)是至臺灣光復(fù)之後。蓋日本臺灣總督府改制前，各級議會之議員乃是官派，並在職權(quán)行使上更是僅具「備詢」功能，而無代議機關(guān)最重要之議決權(quán)。（高雄市文獻會 1990：7577）承此可知，雖不符合民主選舉原則，但地方議會的選舉機制，乃是在此階段首先被建立。民國二十四年十一月所成立之高雄市會，除了議員人數(shù)依人口比例規(guī)定外，其議員選舉人資格亦與高雄州會相同。另外，值得強調(diào)地，當時被選舉權(quán)資格及條件乃是為「二十五歲以上男子，有獨立生計，在州內(nèi)居住半年以上，並繳納市街莊稅年額五日元以上」者，而就選舉的部分言，雖謂之民選，卻是由各該選舉區(qū)其它議會議員選舉之。接續(xù)，直至民國二十四年四月一日，日本臺灣總督府以律令第一號公布修正臺灣州、市、街、莊制，並訂是年十月一日施行。 此外，當時亦有高雄州莊協(xié)議會，分於高雄街、左營莊、楠梓莊成立之。市協(xié)議會議員名額十九人，由州知事任命，任期二年，議長由市尹兼任。 回過此段歷程，民國九年七月三十日依臺灣總督府公布州制所設(shè)立之州協(xié)議會，乃為州知事之諮詢機關(guān)，協(xié)議會議員由臺灣總督就州內(nèi)住民中有聲望、學(xué)識者任命之，任期兩年，名額十八人，議長由州知事兼任，自第一屆州協(xié)議會成立於民國九年十月一日，至民國二十四年十一月，計經(jīng)八屆。並於是日公布修正民國九年之「臺灣市制施行令」，增設(shè)高雄市協(xié)議會（高雄市文獻會 1990：6970）。並依州制第十二條與街莊制第十三條之規(guī)定，設(shè)立諮問機構(gòu)「州協(xié)議會」與「街莊協(xié)議會」。州街之名稱區(qū)域，按照行政區(qū)域，同時成為地方公共團體，具獨立法人資格， 高雄市議會之歷史沿革可溯源自日據(jù)時代。本段落將先對高雄市議會的組織建制進行簡短歷史回顧，探究由日據(jù)時代至光復(fù)後的市議會沿革，包含其成立時間、議員產(chǎn)生方式、以及議會職權(quán)等面向，作為分析市議會職權(quán)的重要參照。而身為臺灣南端重鎮(zhèn)，從歷史進程以觀，高雄今日無論在政治上、國防上、經(jīng)濟上，皆具有極其重要地位。貳、高雄市議會建制沿革高雄舊名「打狗」、「打鼓」，一八六０年代初開為通商口岸後，商務(wù)日益繁盛，漸成南臺灣的貿(mào)易重心（吳文星 1994：133）。如孫中山所言：「地方自治者，國之礎(chǔ)石也，礎(chǔ)不堅則國不固」（中國國民黨中央黨史委員會編 1973：354）。高雄市作為臺灣南端重鎮(zhèn)，加以所具備的直轄市地位，其施政作為和表現(xiàn)長期以來即為全國關(guān)心與矚目之焦點，特別是改制以後，高雄市議會之角色地位日益重要，在地方自治史上值得研究之重要性更形增加。有關(guān)地方立法權(quán)之內(nèi)涵，可進一步參閱黃錦堂（2003：1336）則議會與行政機關(guān)的互動關(guān)係，亦可由其職權(quán)定位出發(fā)，以觀察地方層級的立法權(quán)對行政權(quán)之監(jiān)督與制衡，進而檢視地方自治運作。至於最狹義者為地方上的法律，亦即地方議會三讀通過的自治條例。地方立法權(quán)之存在，確為地方自治政治制度重要核心領(lǐng)域（紀俊臣 2003：56），是故，身為行使立法權(quán)之主體， 地方自治團體立法權(quán)之行使，就法律上的定義言，乃有廣狹兩義。另外，地方政府與地方議會同屬地方自治團體，依照地方制度法，我國地方自治團體之組織型態(tài)屬於首長與議會各自向選民負責的「權(quán)力分立制」，雖首長、議會均有民意基礎(chǔ)並各司其事， 故又如黃錦堂所認為，我國屬於「議會—首長雙元分立制」。故爾，其第一個地位便是：「地方自治團體的意思決定機關(guān)」；再者，地方議會和國會的內(nèi)涵相同，是代表地方居民決定地方自治團體事務(wù)的機關(guān)，因此，在間接民主之下，地方議會的第二個地位便是：「代表地方居民意思的機關(guān)」（張正修 2000b：388）。地方議會作為地方自治團體，乃是經(jīng)由地方居民所選出議員而組成的議事機關(guān)。關(guān)鍵詞：高雄市議會、議會職權(quán)、議會職能、地方自治、改制、地方制度法壹、前言 所謂地方自治，乃指非由國家直接處理事務(wù)，而是透過所設(shè)立之公法人—地方自治團體，並在國家監(jiān)督下，由地方自治團體內(nèi)的人民依法組織機關(guān)，行使職權(quán)，基於自身意志以處理其區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度（張正修 2000a：14）。本文將以高雄市議會為研究主軸，特別是緣於高雄改制為直轄市後，高雄市議會的角色地位日益重要，在自治史上值得研究之重要性更形增加；並且，其職權(quán)行使亦由於時空環(huán)境變遷，存在著不同內(nèi)涵，進而影響自身實際運作以及地方發(fā)展。議會職能與地方自治—高雄市議會的昔與今張峻豪（中山大學(xué)政治學(xué)研究所博士生）摘 要 地方自治乃民主之基，而作為地方自治團體的地方議會肩負著議訂法案及控制財政之重責大任，其職權(quán)及實際運作自當與地方自治發(fā)展息息相關(guān)。我國地方自治實施後，中央政府權(quán)力逐漸下放地方，使之隨時代演進愈趨成熟。故爾，本文由改制前後市議會的建制沿革出發(fā)，明晰其發(fā)展歷程與時代意義，繼而再針對其職權(quán)行使脈絡(luò)進行理論與實務(wù)的檢視，探究所發(fā)揮之職能對地方自治演進的影響，期望以此型塑議會研究之基，並成為未來高雄市議會發(fā)展的依循參照。是以，地方自治包含「團體自治」與「住民自治」兩大要素（許志雄 1992：3），團體自治強調(diào)「地域機關(guān)」，由可依自己意思的機關(guān)自行處理地方公共事務(wù)；而住民自治著重「人」，要求地方住民依己意思處理地方公共事務(wù)。由於其為立法機關(guān)，故可透過自治條例之制訂以決定地方自治團體意思。在此意義下，其組成是否具代表性，職能是否發(fā)揮，自是地方自治運作之關(guān)鍵。但基於現(xiàn)代憲政民主理念，在此體制下，議會作為地方立法機構(gòu)，乃地方自治團體的民意機關(guān)，故地方行政首長之理想與政策規(guī)劃，必需獲得議會的支持才能付諸實踐（薄慶玖 1980：76），始能稱為健全的地方民主制度。就廣義的地方立法權(quán)，包括自治規(guī)則、行政規(guī)則、委辦規(guī)則等，亦即包含行政機關(guān)的立法權(quán)。而由權(quán)力分立角度論之，本處所指地方議會作為行使立法權(quán)的主體，乃是指與行政機關(guān)行使之行政權(quán)相對。承此，基於理論上地方議會研究的重要性，本文將以高雄市議會為觀察對象，探究地方議會在地方自治發(fā)展所扮演的角色。本文將透過歷史研究方法，由時間序列回顧高雄市議會組織建制之變遷，以高雄市改制前後的議會職能定位為論述主軸，明晰其在我國地方自治史上的發(fā)展歷程與時代意義；此外，議會的職權(quán)行使由於時空環(huán)境變遷，更是存在不同內(nèi)涵，進而影響自身實際運作以及地方發(fā)展；因此，透過歷史考察，本文亦將進一步檢視高雄市議會的職權(quán)變遷脈絡(luò)，並輔以相關(guān)法理，分析高雄市議會職權(quán)發(fā)展與地方自治運作之關(guān)係，期望藉此瞭解議會所發(fā)揮職能及其中因果關(guān)係，並從中明晰其在地方自治發(fā)展過程之角色。議會作為地方自治運作核心，自當具有研究價值。時人指稱：「華洋雜處，商賈雲(yún)集，….洵臺南之門戶也」（盧德嘉 1960：63）。就政治面而言，高雄同樣為南端的政治重心，相對於臺灣其它縣市的地方自治，今日身為直轄市地位的高雄市，甚至經(jīng)常引起一些帶頭或示範性的作用，而地方議會更在其中扮演舉足輕重的角色。一、日據(jù)時期至臺灣光復(fù)：街議會至參議會日人據(jù)臺時期，採以州、市、街莊制，並依此新設(shè)高雄州、高雄街。而日據(jù)時代之高雄市原是屬於鳳山縣編制。其後，民國十三年十二月二十五日廢高雄街改設(shè)高雄市，同時撤廢高雄街協(xié)議會。承此，日據(jù)時期在臺灣所設(shè)立的地方基層政治組織，可謂今日高雄市議會之濫觴。至於高雄市協(xié)議會，則是在高雄廢街稱市之後，依照市制所設(shè)立。自第一屆市協(xié)議會成立於民國十三年十二月二十五日，至民國二十三年十二月二十五日，共經(jīng)六屆。後隨高雄廢街改市而告結(jié)束。依規(guī)定，州制規(guī)定州為法人，州置州會，州會由議長及州會議員組織之，議長以州知事?lián)?，州會議員定額為二十人以上四十人以下，半數(shù)官選，半數(shù)民選。 例如州會議員之半數(shù)便是由各該選舉區(qū)之市會議員及街莊協(xié)議會員選舉之。並且，高雄州會與高雄市會至民國三十四年日本投降為止，亦同樣經(jīng)歷兩屆選舉，州會分別於民國二十五年、二十九年產(chǎn)生二十六名與二十八名議員；市會則於二十四年與二十八年分別產(chǎn)生二十八名、三十二名議員。仍須加以指陳地，實際上，日據(jù)時期的高雄各級協(xié)議會，依然是被指陳為「偽裝自治」，而無地方自治制度之實。即便改制後加入選舉機制，議員名額僅祇半數(shù)由間接選舉產(chǎn)生，且其中日人亦占多數(shù)；同時，議長更是由各該同級行政首長兼任，故仍謂無民意可言（高雄市文獻會 1990：70、93）。日本投降後，隨著國民政府接收臺灣工作完成，便於臺灣地區(qū)相