【正文】 級階段，國家針對專賣商品的特點，采取某些特殊的經(jīng)濟政策和制定專門的法律規(guī)定加以規(guī)范，加強宏觀調(diào)控和嚴格的行政管理，才能使煙草在市場經(jīng)濟體制下健康發(fā)展，建立全國統(tǒng)一的煙草市場，打破地域封鎖或人為的市場分割，充分發(fā)揮市場機制的作用。第四，實行煙草專賣制度的實踐證明符合市場經(jīng)濟高效益原則。對煙草實行專賣，就是計劃與市場相結(jié)合的一種很好的運行方式。這也說明，煙草專賣制度是符合社會主義市場經(jīng)濟宏觀管理原則的。國家實行專賣制度，即高度集中，壟斷經(jīng)營，統(tǒng)一管理。煙草及其制品作為商品，它具有一般商品的屬性，理所當然要投入到市場中去，受到市場機制的制約。黨的十四屆三中全會指出：“建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。第一，市場經(jīng)濟是在資源配置方式下生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)的問題，都是由市場來決定的，確實優(yōu)于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟。（略）二、市場經(jīng)濟與煙草專賣制度的關(guān)系市場經(jīng)濟對煙草專賣管理的影響并不是二者之間有根本性的矛盾，而是新舊體制轉(zhuǎn)換中，一些人對二者的誤解所造成的。實踐證明，這一改革是十分成功和富有成效的。綜上所述，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，對煙草的管理都比一般商品嚴格得多，特別是大多數(shù)國家實行嚴格的專賣管理制度，對保證國家財政收入、穩(wěn)定國民經(jīng)濟起到了有效的作用。1904年正式施行《煙草專賣法》，直到1985年日本專賣公社改組為日本煙草產(chǎn)業(yè)株式會社。日本是世界上實行煙草專賣最早的國家之一。例如，美國政府對煙草行業(yè)實行自由競爭的政策，但實際上卷煙市場被菲利普莫里斯、雷諾士、英美等六家公司所壟斷。目前世界上有70多個國家和地區(qū)對煙草實行專賣，其中有：意大利、土耳其、奧地利、西班牙、葡萄牙、泰國、保加利亞等，是比較有代表性的國家。國外的煙草管理體制大致分為三種情況：第一種是對煙草實行專賣管理；第二種是實行類似專賣的嚴格管理；第三種是形式上取消專賣，但在管理上專賣仍然存在。 第三節(jié) 國外煙草管理制度煙草自被人類吸食以來，許多國家和地區(qū)都曾發(fā)生過禁煙和反禁煙的斗爭，迄今為止，仍未達到預期的禁煙目的。從行政執(zhí)法角度看，主要是《煙草專賣條例》及其《施行細則》的法律地位不高，其具體的處罰規(guī)定偏輕，對一些違法行為沒有做具體的處罰規(guī)定。存在上述問題的原因是多方面的。至今，已有相當數(shù)量的人員受過傷，一些人成為終身殘廢，有4名專賣檢查人員因公殉職。加之人員不足，一兩個人檢查市場遭到不法煙販和少數(shù)不明真相群眾圍攻、漫罵、毆打的事件時有發(fā)生。同時，各級專賣管理機構(gòu)是近幾年才成立的，人員來自四面八方，管理經(jīng)驗不足，素質(zhì)有待進一步提高。全國現(xiàn)有專賣管理干部和基層檢查人員1萬人左右，擔負著300多萬個有關(guān)煙草專賣方面的生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)和個體商販的管理、監(jiān)督工作。五、專賣機構(gòu)不健全，人員素質(zhì)待提高目前，我國省級及大部份地、市都成立了煙草專賣管理機構(gòu)，但基層專賣管理機構(gòu)還不健全，關(guān)系尚未理順，少數(shù)地、市和400多個縣尚未成立煙草專賣管理機構(gòu)，如浙江、河北、廣東等省。有的執(zhí)法部門無故扣壓正常運輸?shù)木頍?，還收物主的保管費。有的執(zhí)法部門以罰代法，罰款后放行。煙草專賣部門卻不能請求銀行部門凍結(jié)帳戶，強行劃撥，或申請法院強制執(zhí)行，使案件處理久拖不決或不了了之。對復議決定必須執(zhí)行。此外，由于職權(quán)交叉，部門重復處罰的現(xiàn)象也時有發(fā)生。有的部門還擅自處理專賣品，如海南省有關(guān)部門查獲的走私煙，不是交專賣部門收購，而是無論煙草系統(tǒng)內(nèi)外，誰出價格高就給誰。有的還直接以《煙草專賣條例》及其《施行細則》規(guī)定為依據(jù)處理案件，引起部門之間行政處罰權(quán)的矛盾糾紛。在具體實踐中，大部份地區(qū)的有關(guān)部門都能做到主次分明，各司其職，相互配合。二、管理權(quán)限交叉，職責劃分不清按照《煙草專賣條例》第22條規(guī)定：“各級工商行政、稅務、公安等有關(guān)部門，都應當配合煙草專賣局加強煙草專賣管理工作”。以盈利為目的生產(chǎn)手工卷煙、制售冒牌煙及走私卷煙的活動，屬嚴重違反《煙草專賣條例》及有關(guān)法律的行為，在某些地方甚為猖獗，本應予以嚴厲打擊。近幾年，少數(shù)地方無視專賣法規(guī)，擅自開放卷煙市場，如浙江義烏、四川瀘州、河北新樂、寧夏銀川等地，允許個體煙販亂渠道、亂價格、無證經(jīng)營，自由交易，擾亂卷煙專賣管理的正常秩序，影響國家稅收，致使地方專賣部門無法按國家規(guī)定開展專賣管理工作。詳細資料：一、某些地方行政干預嚴重，影響專賣制度執(zhí)行在現(xiàn)行財政體制下，“兩煙”稅收的大部份留在地方，致使一些地方政府對發(fā)展計劃外煙廠異常熱心。因為條例的法律效力要低于法律?！比欢?，在實踐當中確實出現(xiàn)了不盡人意的現(xiàn)象。第二，管理權(quán)限交叉，職責劃分不清。1984年9月10日，國家煙草專賣局發(fā)布《〈煙草專賣條例〉施行細則》以來，各地煙草專賣局依法加強監(jiān)督檢查工作，在工商、物價、公安等部門的大力配合下，治理整頓煙草專賣市場，發(fā)揮了重大作用。為了理順行政管理職能，經(jīng)國務院批準于1983年成立國家煙草專賣局。在國務院領(lǐng)導下，輕工業(yè)部、國家計委、經(jīng)委、商業(yè)部、財政部、供銷合作社等有關(guān)部門經(jīng)多次研究，提出了煙草專賣方案。因此，實行國家煙草專賣制度和集中管理體制，是歷史發(fā)展的必然。從1949年至1979年的30年間，我國煙草行業(yè)經(jīng)歷了上述不平凡的曲折的歷程，總的來說是向前邁進了一步，但也出現(xiàn)過種種失誤。這時，煙草工業(yè)企業(yè)出現(xiàn)了盲目發(fā)展，管理混亂不堪、卷煙質(zhì)量下降、產(chǎn)銷嚴重失調(diào)的現(xiàn)象，給國家造成了極大損失。1963年至1965年中央試辦工業(yè)、交通托拉斯，同年7月批準建立了第一家全國性的托拉斯—中國煙草工業(yè)公司，對煙草實行產(chǎn)供銷合一的管理體制。在全國公私合營的高潮中，完成對私營煙廠的社會主義改造，經(jīng)過合并整頓，調(diào)整了全國煙草工業(yè)布局。1953年起國家決定煙草實行統(tǒng)購包銷政策。二、建國以后至現(xiàn)行煙草專賣制度實施前煙草管理體制的發(fā)展與演變建國初期至1952年，我國大部分地區(qū)和省、市設立煙酒專賣公司，產(chǎn)銷統(tǒng)一，企業(yè)隸屬公司管理。1927年國民黨政府制定頒布了我國第一部煙草專賣法規(guī)：《煙草公賣暫行條例》。1915年，國民黨財政部成立煙酒公賣局，對煙酒實行公賣，主要是在稅收上高于其他一些“百貨”，稅率定為10—30%。第二節(jié) 我國煙草專賣制度的形成與發(fā)展一、我國煙草專賣制度的形成我國實行煙草專賣的歷史比較晚。專營與專賣最根本的區(qū)別就在于專營是在銷售環(huán)節(jié)實行由指定單位經(jīng)營，而專賣是對生產(chǎn)、銷售、進出口實行壟斷經(jīng)營，統(tǒng)一管理。為維護國家專賣體制，一般都設立專門的專賣行政主管部門，運用經(jīng)濟的、行政的、法律的手段，對產(chǎn)銷專賣品的單位和個人進行監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)。這其中包括組織專賣品生產(chǎn)、流通、分配的具體形式，以及相應的管理制度、管理機構(gòu)、管理方法和手段等構(gòu)成的整個管理體系。如部分省區(qū)實行的酒類專賣。《煙草專賣法》第三條規(guī)定：“國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理”。從內(nèi)容上說，專賣分為完全專賣和不完全專賣兩種。這就是說通過對鹽鐵實行專賣制度，給官府帶來豐厚的財政收入?！尔}鐵論當時稱之為“禁榷”制度。在英語中，專賣（Monopoly）幾乎是壟斷經(jīng)營的同義詞，它是指壟斷者對一定商品享有排他的專賣權(quán)。二、“專賣”的概念“專賣”古稱“榷酤”。包括卷煙、雪茄煙、煙絲、復烤煙葉、煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械。煙草屬茄科，其種類約有64種，多數(shù)原產(chǎn)于中美洲，部分原產(chǎn)于澳洲，目前，成為栽培作物的煙草有紅花煙草和黃花煙草。《煙草專賣法》講義第一章 我國煙草專賣制度的形成與發(fā)展第一節(jié) 煙草與專賣的概念一、煙草的含義“煙草”一詞在不同的學科有不同的含義。第一種含義：從植物學上講，煙草是一種草本植物，葉子大，長圓狀披針形，慈狀花序生在莖的頂端，花冠漏斗型，筒部粉紅色或白色，裂開紅色，結(jié)蒴果，卵圓形。第二種含義：從煙草專賣管理實踐中，“煙草”往往被看成“煙草專賣品”的同義詞，它指的是煙草專賣管理的對象，即與煙草有關(guān)的產(chǎn)品及專用材料和專用機械設備?！稛煵輰Ｙu法》在名稱和整個法律條文中，基本上是在上述第二種意義上使用“煙草”一詞，只是在《煙草專賣法》第8條中提到“煙草種植”時使用的是植物學上的概念?！叭丁弊衷馐侵敢蝗送ㄟ^不準他人并行的獨木橋，就是“?！钡囊馑?；“酤”者，賣也。作為一種制度，專賣最早由我國封建社會官營工商業(yè)制度發(fā)展而來的。實行禁榷的商品由政府壟斷，限制或禁止私人經(jīng)營。輕重》記載，管仲相桓公“點一鹽鐵，通山川之利而萬貨殖”。現(xiàn)代意義上的專賣，是指國家以法律的形式把某些商品規(guī)定為專賣品并對專賣品的生產(chǎn)、分配和銷售實行國家壟斷，統(tǒng)一管理。所謂完全專賣，即在全國范圍內(nèi)對專賣品產(chǎn)供銷各環(huán)節(jié)都實行專賣管理，我國目前對煙草實行的專賣就是完全專賣。所謂不完全專賣，即僅對專賣品產(chǎn)、供、銷部分環(huán)節(jié)或只在部分地區(qū)實行專賣。綜上所述，專賣是一種經(jīng)濟管理體制，即在一定的社會經(jīng)濟制度下，整個經(jīng)濟管理體制的一個組成部分，也是國家對某種或某些商品實行的具體管理制度。專賣的主要特征是管理權(quán)限由國家集中，國家可以直接運用行政手段管理生產(chǎn)、經(jīng)營專賣商品的企業(yè)及個人。三、“專賣”與“專營”的區(qū)別“專賣”與“專營”有本質(zhì)區(qū)別，專營是指國家在特定時期，將一些商品規(guī)定由指定單位經(jīng)營，非指定單位不得經(jīng)營，如對某些農(nóng)用生產(chǎn)資料、機電產(chǎn)品等實行專營，規(guī)定某種機電商品由國營交電經(jīng)營部門定點經(jīng)銷；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料公司或農(nóng)村供銷社經(jīng)營。由此可以看出，專營是國家根據(jù)某一時期某種、某類商品關(guān)系國計民生的重要程度和市場供求狀況而采取的臨時措施，而專賣則是國家通過法律、法規(guī)確定的比較長期的、穩(wěn)定的管理制度。將煙草作為專賣對象是北洋軍閥統(tǒng)治時期。1927年，國民黨政府成立后，實行食鹽、煙等專賣制，即沿用北京政府制定的煙酒公賣政策，其中煙草實際上長期被外國帝國主義和本國官僚資產(chǎn)階級所壟斷。至此，我國煙草專賣制度盡管很不完善，但已出現(xiàn)了雛形。在東北、內(nèi)蒙古地區(qū)實行專賣，成立了東北煙酒專賣總局和東北煙酒公司，對卷煙產(chǎn)品商標、盤紙及煙葉實行專賣。1954年中央地方工業(yè)部成立，加強了對地方國營和私營卷煙企業(yè)的領(lǐng)導，接管了地方國營卷煙工業(yè)。1959年，國務院批轉(zhuǎn)有關(guān)部委的報告，將卷煙由商業(yè)部統(tǒng)一收購、統(tǒng)一安排市場?！拔母铩逼陂g，中國煙草工業(yè)公司被撤銷；卷煙企業(yè)、煙草收購部分全部下放，分散管理。粉碎“四人幫”以后，國家對卷煙工業(yè)企業(yè)進行了恢復性的整頓，重新建立和健全各項規(guī)章制度，生產(chǎn)秩序逐步恢復正常。歷史的經(jīng)驗告訴我們，對于煙草這個特殊行業(yè)只有加強集中管理，才能避免盲目發(fā)展；只有實行國家壟斷經(jīng)營，才能避免財源流失。三、我國現(xiàn)行煙草專賣制度的確立黨的十一屆三中全會的召開具有深遠的歷史意義，從此，全國卷煙工業(yè)出現(xiàn)了勃勃生機；我國煙草行業(yè)堅持改革開放方針，發(fā)揮集中管理和專賣體制的優(yōu)勢。1981年5月18日，國務院決定成立中國煙草總公司，1982年1月1日起，全國煙葉收購、卷煙生產(chǎn)、卷煙調(diào)撥、卷煙銷售業(yè)務和進出口業(yè)務均有中國煙草總公司歸口管理。1983年9月23日，國務院發(fā)布了《煙草專賣條例》，并于同年11月1日起在全國實施，這標志著我國現(xiàn)行煙草專賣制度的正式確立。但是各地煙草專賣局在行政執(zhí)法中還存在著一些困難和問題，主要表現(xiàn)如下：第一，某些地方行政干預嚴重，影響專賣制度的徹底執(zhí)行。按照《煙草專賣條例》第22條規(guī)定：“各級工商行政、稅務、公安等有關(guān)部門，都應當配合煙草專賣局加強煙草專賣管理工作。第三，缺乏必要的強制手段。當事人不執(zhí)行處罰決定，又不執(zhí)行復議決定，煙草專賣部門卻不能請銀行凍結(jié)賬戶，強行劃撥，或申請法院強制執(zhí)行，往往使案件久拖不決或不了了之。屬老革命根據(jù)地的，請老領(lǐng)導、老同志說情；少數(shù)民族地區(qū)的，強調(diào)其特殊性；貧困地區(qū)則強調(diào)其經(jīng)濟困難，使一些計劃外煙廠的關(guān)停工作難以進行；有的地方還以種種理由新辦或要求新辦煙廠，嚴重破壞了國家煙草專賣制度。雖然在國家煙草專賣局及有關(guān)部門的努力下，大部份地方已將開放的卷煙市場關(guān)閉，但已嚴重影響了當?shù)睾袜徑貐^(qū)的專賣管理工作。值得注意的是，有的地方將這些非法行為當做致富捷徑，采取支持或“睜一只眼、閉一只眼”的態(tài)度，不采取堅決措施加以制止，而專賣部門人少力薄，難以從根本上給予打擊。顯然，煙草專賣局是煙草的行政主管部門，同時，工商等部門也有配合管理煙草市場的任務。但也有少數(shù)地方或把煙草市場行政管理全推給專賣部門，而目前專賣部門力量有限，難以對整個煙草市場實施全面有效的管理；或?qū)煵葸`章案件，均與工商、物價、公安、稅務等方面的規(guī)定相聯(lián)系，定性為投機倒把或按違反物價等規(guī)定處理，脫離煙草專賣管理規(guī)定。有關(guān)部門爭相處理發(fā)生糾紛的案件往往是那些價值高、數(shù)量大的專賣品，如絲束、走私外煙、名牌緊俏煙等案件，而對一些查處困難，又需較多辦案經(jīng)費的，如手工卷煙、冒牌煙等案件又存在互相推諉的現(xiàn)象。去年從廣東走私進入大陸的外煙約16萬件，煙草部門收購的不足5萬件。三、缺乏必要的強制執(zhí)行手段《煙草專賣條例施行細則》規(guī)定，對處罰不服者，可向上一級煙草專賣局申請復議。然而，在煙草專賣執(zhí)法實踐中往往出現(xiàn)被處罰單位或個人既不執(zhí)行處罰決定，也不執(zhí)行復議決定的現(xiàn)象。四、亂扣亂罰，以罰代法當前，一些地方對煙草市場的管理存在政出多門，做法不一，各管一段的現(xiàn)象。如廣東的一些煙販子主動找上門來，讓有關(guān)部門罰款放行，使長途販運、倒買倒賣合法化。有的執(zhí)法部門因長期扣壓、保管不善造成卷煙霉變損失，有的又擅自將未結(jié)案的卷煙（主要是緊俏煙）出售，給當事人造成不必要的損失。已成立煙草專賣管理機構(gòu)的，還有一些沒有完成上劃工作。因受編制和經(jīng)費等方面的限制，許多縣只有1～2名專職檢查人員，無法正常開展專賣檢查工作。六、煙草專賣管理檢查人員無統(tǒng)一著裝，辦案工具嚴重缺乏、落后現(xiàn)煙草專賣檢查人員執(zhí)行公務僅憑檢查證和胸章，查處違章案件困難重重。許多專賣檢查人員還受到打擊報復，甚至人身安全也受到威脅。在辦案工具方面，目前，絕大部份煙草專賣管理機構(gòu)還沒有專用車輛和必要的通訊設備，參加市場檢查常常是騎個人的自行車或步行，對裝備越來越先進的不法煙販、倒買倒賣團伙往往只能望洋興嘆，無能為力。從體制上看，主要是高度集中的壟斷經(jīng)營、管理與中央地方財政分灶吃飯、“兩煙”稅收又大部份在地方的矛盾，以及目前計劃、價格、煙草體制方面存在問題。因此，有必要制定法律效力高、法律措施全面、法