【正文】 關重要的意義。社會保障體制通過支持經(jīng)濟增長和增進社會凝聚力，在促進經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，是實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要因素。對于無法依靠自身力量解決住房問題的中、低收入家庭，政府有責任和義務為其提供基本的住房保障，住房補貼政策正是政府實施這一職能的具體表現(xiàn)。2 住房補貼的理論分析. 住房補貼的必要性分析住房是人類生存和發(fā)展所必需的基本要素之一，住房作為人們生活的基本消費資料，是人們安居樂業(yè)和社會穩(wěn)定的關鍵所在。在一定的指導思想和基本原則下，公務員住房補貼政策應當規(guī)定補貼的適用范圍和對象、補貼形式和發(fā)放方式、補貼標準和計算方法、補貼資金來源、申報審批程序和管理辦法等具體實施方案。根據(jù)公務員為社會做貢獻的多少，建立為貢獻大的公務員提供更多的住房支持的措施，從而激勵公務員的工作熱情。住房補貼政策是完善的公務員保障機制中的重要一環(huán)，它即應滿足公務員基本生活需求，同時還應與其行政型中產(chǎn)階層的階層社會定位相匹配，以此吸引優(yōu)秀人才進入國家公務員隊伍，并且使他們能夠安心于本職工作，竭誠為國家和公眾服務。3） 完善公務員保障機制。通常需要發(fā)放補貼地區(qū)的房價偏高而公務員收入水平偏低，公務員的住房支付能力相對低于其他行業(yè)，導致其居住水平與其中產(chǎn)階層的社會定位沒有很好的匹配。根據(jù)公務員群體的住房需求特點，解決其基本住房需求問題，對穩(wěn)定公務員隊伍，激勵其工作熱情，更好的為社會服務，有著至關重要的意義。. 公務員住房補貼政策公務員住房補貼政策是針對公務員這一特殊群體制定的，以改善其住房水平為目標的專項補貼政策。（5） 住房儲蓄以法國EpargneLogement(EL)系統(tǒng)和德國Baupar系統(tǒng)為代表的住房儲蓄補貼方式，其原理是存款人與貸款機構簽訂存貸合同，先存后貸，當存款累積到規(guī)定數(shù)額時，存款人可以提取存款本息，并獲得一定存貸比例下低于市場利率的住房抵押貸款。這種補貼主要用于幫助和鼓勵中等收入家庭購買自有住房。例如，美國聯(lián)邦住房管理局（FHA）、退伍軍人管理局（VA）以及加拿大國家住房管理局（NHA）通過對特定人群住房抵押貸款承擔全部或部分信用風險，促使貸款機構向信用等級較低人群授信，或降低貸款利率，或加大貸款額度。所得稅抵償貸款利息與后文中的抵扣個人所得稅的情況類似，見后文詳述。利用特殊基金提供補貼，是指政府利用社會保障基金、扶貧基金、公務員退休基金等特殊基金進行融資，從而為借款者提供低于市場利率的貸款。利用以市場為基礎的資金提供補貼，是指政府直接向貸款機構支付補貼，使實際貸款利率低于市場水平，例如我國目前的政策性貼息貸款。（2） 貼息貸款通過降低貸款利率而實施的補貼形式。其形式比較靈活，可以是租金/房價現(xiàn)金補貼，可以是類似于“住房券”的補貼，也可以是幫助其支付貸款首付、住房交易手續(xù)費和抵押貸款保險費等的一次性總付補貼。如美國聯(lián)邦住房管理局（FHA）、退伍軍人管理局（VA）提供的擔保抵扣個人所得稅通過減免個人所得稅降低消費者實際購房費用，刺激其住房消費意愿和能力住房儲蓄存款人與貸款機構簽訂存貸合同，先存后貸，當存款累積到規(guī)定數(shù)額時，存款人可以提取存款本息，并獲得一定存貸比例下低于市場利率的住房抵押貸款。常見的消費者補貼形式包括：租金/價格補貼、貼息貸款、政府擔保、抵扣個人所得稅和住房儲蓄（Contract Saving）等（表1－3）。表 12面向私營部門的生產(chǎn)者補貼形式補貼名稱內容作用特設基金貸款政府設立專項基金，委托金融機構向住房生產(chǎn)者發(fā)放低于市場利率的開發(fā)建設貸款降低生產(chǎn)者成本貼息貸款通過政府補貼金融機構利差，為生產(chǎn)者擔保，或者對金融機構實施稅收優(yōu)惠等，降低其貸款利息地價優(yōu)惠政策政府在對城市發(fā)展做出整體規(guī)劃后，確定用于開發(fā)中低收入家庭住房的地塊，以低價出售/出租給住房生產(chǎn)者稅收優(yōu)惠減免生產(chǎn)者出租或出售獲利所得稅，或住宅資產(chǎn)增值稅租金/價格補貼住房租賃/買賣差價補貼提高生產(chǎn)者收益. 消費者補貼形式消費者補貼形式與生產(chǎn)者補貼的最主要區(qū)別在于補貼對象發(fā)生了變化。主要的優(yōu)惠措施包括特設基金貸款、貼息貸款、地價優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠和租金/價格補償?shù)?表1－2）。（2） 面向私營部門的生產(chǎn)者補貼政府通過對私營部門提供生產(chǎn)者補貼，引導和激勵他們參與供給。主要的補貼形式有以下兩種：（1） 建立政府背景的非盈利性機構擔當供給者政府直接提供土地和基礎設施，或為政府建設和管理的公共住房直接提供貸款。分配按一定的補貼標準分配給部分人群適用于有針對性的改變特定人群的住房條件時。如美國FHA提供的抵押貸款擔保。適用于重點改善社會分配不公，促進住房機會公平時。指定家庭補貼對符合特定要求的家庭進行補貼，可采用住房券或分散地點供應公共住房的方式。如中國的危改小區(qū)計劃、美國的城市復興計劃。適用于以公平作為補貼的主要目標時。它只能用來支付房租，不能以住房券向政府兌取現(xiàn)金。消費者補貼通過降低消費者融資成本、住房消費支出等，提高其住房消費意愿和能力。如中國的經(jīng)濟適用房劃撥土地政策。本課題著重討論生產(chǎn)者補貼和消費者補貼兩種形式。. 住房補貼的類型及其形式. 住房補貼類型由于政治、歷史和社會經(jīng)濟條件的不同，不同國家往往會采用不同的補貼方式。此外，制定住房補貼政策的出發(fā)點不僅是社會經(jīng)濟效益，同時還可能包括一些政治因素。4） 刺激國民經(jīng)濟增長。3） 改善市場運行失靈，提高市場效率。2） 改善社會公平，保持社會穩(wěn)定。具體而言，住房補貼政策的目標可以包括以下四個層次：1） 改善居民住房條件，提供基本住房保障。住房補貼政策規(guī)定了住房補貼對象、補貼計發(fā)辦法、住房補貼建筑面積標準、資金來源渠道等方面的內容。政府通過降低住房金融體系中資金的機會成本或增加其潛在收益等手段實現(xiàn)該目標。1 住房補貼政策概述. 住房補貼1969年美國國會將補貼定義為“由政府提供的激勵方式，通過降低機會成本或者增加潛在收益，促使某個階層的生產(chǎn)者或消費者有能力做一些在他們沒有獲得補貼時不能做的事情” Marja C. HoekSmit, Douglas B. Diamond. Subsidies for Housing Finance, Housing Finance International, . , 2003, p3～p13。研究結果表明，現(xiàn)行中央國家機關公務員住房補貼政策在提高公務員住房支付能力上已經(jīng)發(fā)揮了顯著的效果，而當前主要的制度性缺陷集中表現(xiàn)為：補貼形式相對單一和固化，無法滿足某些特殊群體的住房消費需求；補貼標準片面強調“激勵性”，單純采用按職級高低確定補貼標準的分配方式，導致補貼的低效率和垂直不公平。研究結果表明，對于住房補貼形式而言，消費者補貼和生產(chǎn)者補貼形式各有利弊，但在社會福利損失最小化上，消費者補貼形式明顯優(yōu)于生產(chǎn)者補貼；對于住房補貼標準而言，住房補貼標準應源于一定的住房標準，且基于家庭生命周期確定的住房標準要優(yōu)于基于現(xiàn)行的“職級－面積”模式確定的標準。中央國家機關公務員住房政策體系研究專題報告三住房補貼政策理論及制度改革研究二〇〇五年十二月91 / 95目 錄摘要 11 住房補貼政策概述 2. 住房補貼 2. 住房補貼政策及其目標 2. 住房補貼的類型及其形式 3. 住房補貼類型 3. 生產(chǎn)者補貼形式 4. 消費者補貼形式 5. 公務員住房補貼政策 82 住房補貼的理論分析 10. 住房補貼的必要性分析 10. 住房補貼形式的理論分析 11. 生產(chǎn)者補貼形式 11. 消費者補貼形式 14. 兩種補貼類型的比較分析 21. 住房補貼標準的理論分析 21. 住房補貼標準的理想模式 22. 住房補貼標準的確定方法 223 國內外公務員住房補貼政策經(jīng)驗借鑒 29. 國外 29. 美國和英國 29. 歐洲大陸國家 32. 亞洲國家 37. 比較分析 40. 國內 41. 香港地區(qū) 41. 其他省市 43. 比較分析 464 中央國家機關公務員住房補貼現(xiàn)狀和評價 48. 公務員住房補貼政策的發(fā)展歷程 48. 現(xiàn)行中央國家機關公務員住房補貼形式及其評價 50. 現(xiàn)行中央國家機關公務員住房補貼形式 50. 對現(xiàn)行住房補貼形式的評價 53. 公務員對理想住房補貼形式的選擇 56. 中央國家機關公務員住房補貼現(xiàn)行標準及其評價 63. 中央國家機關公務員住房補貼的現(xiàn)行標準 63. 對現(xiàn)行住房補貼標準的評價 67. 公務員對現(xiàn)行住房補貼標準的滿意度評價 73. 現(xiàn)行中央國家機關公務員住房補貼政策評價小結 78. 住房補貼形式 78. 住房補貼標準 795 中央國家機關公務員住房補貼政策改革建議 82. 理想的公務員住房補貼政策 82. 住房補貼政策改革的基本原則 83. 住房補貼政策改革的政策性建議 85摘要本章從住房補貼形式和住房補貼標準兩個角度，對公務員住房補貼政策進行研究，并在此基礎上提出進一步改革和完善中央國家機關公務員住房補貼政策的若干建議。課題組對住房補貼形式和住房補貼標準進行了理論分析。課題組在借鑒美國、英國、瑞典、法國、德國、韓國和日本以及我國香港地區(qū)和八個省市公務員住房補貼政策的基礎上，對現(xiàn)行中央國家機關公務員住房補貼政策進行了實證研究分析。在理論研究、實證分析和國內外經(jīng)驗借鑒的基礎上，課題組最后提出了公務員住房補貼政策的理想模式，以及現(xiàn)階段改革的基本原則和具體建議。住房補貼是政府針對住房問題實施的一種專項補貼，是政府刺激住房生產(chǎn)或消費的一種手段，屬于政府的財政轉移支付。. 住房補貼政策及其目標住房補貼政策是各國住房政策的一個重要組成部分，其補貼對象通常是中、低收入家庭，用于保障這些家庭的基本居住權利。作為政府的一項重要公共政策和社會保障體系的重要組成部分，住房補貼政策的直接目標是幫助補貼對象家庭獲得合適的住房以及健康的居住環(huán)境，并進而提高社會福利，協(xié)調經(jīng)濟效率與社會公平。應盡可能為大多數(shù)人提供有良好的公共環(huán)境和衛(wèi)生條件的健康住房。作為一種財政轉移支付手段，住房補貼本質上就是一種社會再分配工具，改善收入與財富分配的公正性是其重要目的之一。壟斷、惡劣的住房質量、針對中低收入家庭的住房供應不足等因素引起市場失靈時，住房補貼作為政府干預市場運行的一種方式，有利于改善住房資源配置的有效性，提高市場運行效率。住宅產(chǎn)業(yè)能夠帶動多個相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此住房補貼在提高住宅產(chǎn)業(yè)市場效率的同時，也為拉動國民經(jīng)濟增長做出貢獻。因此，住房補貼政策可能同時具有多重目標，每個目標還可能有多個子目標，以滿足不同的經(jīng)濟和政治需求。按照不同住房補貼類型的特點，政府在制定住房補貼政策時通常存在三種基本選擇，如表1－1所示。表 11 常見的住房補貼類型補貼種類特點適用環(huán)境Ⅰ生產(chǎn)者補貼通過降低生產(chǎn)者的融資、建造和經(jīng)營成本或提高其經(jīng)營、銷售收入，激勵其建造面向中低收入家庭的低租金或低價位住房。適用于住房市場機制不完善，不能對政策意圖做出有效反應時。如英美購房稅收減免政策、美國住房券住房券是政府發(fā)給中低收入家庭用以領取住房補貼的憑證。計劃、中國的貼息貸款。Ⅱ指定地點補貼按地理區(qū)域分配補貼，有利于抵押物保值，并可鼓勵該地區(qū)的投資，從而帶動經(jīng)濟發(fā)展。適用于重點改善公共衛(wèi)生狀況，或促進經(jīng)濟發(fā)展時。如美國的申請公共住房制度。Ⅲ授權所有符合資格要求的家庭，提出申請即可獲得補貼。適用于重點改善公共衛(wèi)生條件，重新分配收入時。. 生產(chǎn)者補貼形式生產(chǎn)者補貼通過降低生產(chǎn)者的融資、建造和經(jīng)營成本或提高其經(jīng)營、銷售收入，激勵其建造面向中低收入家庭的低租金或低價位住房。例如英國 Christine M. E. Whitehead, The Provision of Finance for Social Housing: the UK Experience, Urban Studies, . , 1999, p657～p672.、德國、法國、韓國均設有這類的非盈利機構以提供公共住房，以及我國政府為經(jīng)濟適用房劃撥土地的做法。通常政府會采取降低生產(chǎn)者成本或是提高生產(chǎn)者收益的形式，使私營部門愿意下調住房的租金和價格。中國政府為經(jīng)濟適用房提供的稅收減免就是這方面的實例。消費者補貼通過降低消費者融資成本、住房消費支出等，提高其住房消費意愿和能力。表 13消費者補貼的主要形式補貼名稱內容租金/價格補貼形式比較靈活，可以是現(xiàn)金補貼，或類似于“住房券”的補貼，也可以是幫助其支付貸款首付、住房交易手續(xù)費和抵押貸款保險費等的一次性總付補貼貼息貸款通過降低貸款利率而實施的補貼形式政府擔保通過政府信用，提高中低收入家庭信用等級，降低其獲取住房抵押貸款門檻。以法國EpargneLogement(EL)系統(tǒng)和德國Baupar系統(tǒng)為代表（1） 租金/價格補貼租金/房價補貼是向公共住房的租戶或購買者提供補貼，即由政府幫助家庭負擔一部分房租或購房款，以解決這類家庭的住房融資問題。通過這類補貼，有資格的家庭可以以低于市場標準的租金或價格獲得住房，其中房主獲得的市場租金（購房款）和房客所付租金（購房款）之間的差額就是補貼。根據(jù)資金來源以及操作形式不同，可以分為利用以市場為基礎的資金、利用特殊基金和通過所得稅抵償貸款利息三種方式。政府既可以向貸款機構支付一定數(shù)額的利息補貼，也可以為商業(yè)機構(例如開發(fā)商)融資提供補貼。如果限制資金來源，它僅對參加基金的人起作用。（3） 政府擔保政府擔保是通過政府信用，提高補貼對象家庭的信用等級，降低其住房抵押貸款獲取門檻。（4） 抵扣個人所得稅抵扣個人所得稅是指將納稅人用于支付住房消費的資金從應稅收入中扣除，從而通過減免個人所得稅來降低消費者的實際購房費用，刺激其住房消費意愿和能力。目前常見的補貼方式有：扣除貸款利息與本金的同時免除利息稅；規(guī)定可扣除利息數(shù)額的上限或者限制可以扣除利息的貸款總額(例如，英國每個家庭3萬英鎊