【正文】 部”。比如在項目審批階段，公眾參與的覆蓋面十分有限，環(huán)境影響評價法只規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)評和制作環(huán)境影響報告書的項目才有公眾參與的環(huán)節(jié)，而將環(huán)境報告表和登記表排除在外，使得大量對大氣產(chǎn)生污染的中小項目立項，加大了總量控制的難度；其次，公眾參與在實際運(yùn)作中也經(jīng)常被政府以涉及國家秘密為由而架空。公眾參與機(jī)制有待落實。當(dāng)前我國環(huán)保經(jīng)費(fèi)的投入總額僅占GDP總量的1．5％左右。大氣環(huán)境質(zhì)量的改善需要充足的經(jīng)費(fèi)作保障。50萬元的頂格罰款，會使高利潤的污染企業(yè)認(rèn)為違法成本低、守法成本高，完全不具震懾力，容易縱容企業(yè)的排污行為。對于造成大氣污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，法律規(guī)定對其所造成的危害后果處以直接經(jīng)濟(jì)損失50％以下的罰款，但上限不能超過50萬元。大氣污染企業(yè)處罰力度不高。霧霾的發(fā)生具有區(qū)域性特點，但是，現(xiàn)有的大氣污染防治法律并沒有建立區(qū)域聯(lián)合治理的管理模式。其次，對于法律賦予環(huán)保局的“監(jiān)督抽測”權(quán)，也僅僅只是針對“場檢”，即只能在機(jī)動車的停放地進(jìn)行檢測而排出了行駛中的檢測，權(quán)力行使范圍過窄不能更好地發(fā)揮其監(jiān)管職能。作為法律授權(quán)的機(jī)動車尾氣的主要治理機(jī)關(guān)，環(huán)保部門雖然享有“委托年檢”和“監(jiān)督抽測”的權(quán)限，但是實際的處罰權(quán)僅掌握在公安交通部門。機(jī)動車尾氣排放是造成PM2．5超標(biāo)的主要誘因，現(xiàn)有的《大氣污染防治法》在機(jī)動車污染源的規(guī)制上還存在諸多問題。公眾個體在環(huán)境保護(hù)面前亦虛偽而缺少行動力，高能耗的生活方式如豪宅、高排量汽車等，成為大多數(shù)人競相追逐的炫耀目標(biāo)追求。民眾的范圍不僅包括對環(huán)境污染負(fù)有直接責(zé)任的中小企業(yè)，還包括現(xiàn)實生活中以鄰為壑的環(huán)境污染者個人。公眾和企業(yè)社會責(zé)任缺失。盡管大氣污染防治法中制定有“政府環(huán)境責(zé)任”的相關(guān)規(guī)定，但是在具體的問責(zé)機(jī)制上卻缺少“細(xì)則性”的規(guī)定，最終導(dǎo)致“政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”淪為一句口號。然而，如果政府缺乏監(jiān)管，權(quán)利尋租、瀆職懈怠、徇私舞弊、貪污腐敗等弊端便隨之而來，導(dǎo)致“政府失靈”現(xiàn)象。大氣環(huán)境是一種典型的公共物品，具有非競爭性及非排他性顯著特征。只有將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和援引的環(huán)境法規(guī)一起適用，才能判定環(huán)境行為合法抑或違法的根據(jù)，單純的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)難以作為事實判定的準(zhǔn)則。然而，現(xiàn)行的《大氣污染防治法》并沒有針對PM2．5的具體規(guī)制措施，這與當(dāng)前的霧霾治理要求嚴(yán)重脫節(jié)。同時，PM2．5法律規(guī)制出現(xiàn)空白?！洞髿馕廴痉乐畏ā吩诹⒎康纳铣帧澳康亩摗?，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)這對范疇中，既要“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障人體健康”，還要“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展”，二者并行不悖，并無主次之分。此外，由于法律規(guī)定各級環(huán)境保護(hù)執(zhí)行主管部門對本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)實行統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)，但由于沒有權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為保障，環(huán)保部門很難進(jìn)行有效管理。對于日益嚴(yán)峻的霧霾形勢，近幾年環(huán)保部門也采取了諸多治理措施， 濃度并未得到實質(zhì)性改善，這與環(huán)保管理體制滯后有很大關(guān)系。此外，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中， 大量產(chǎn)生，對大氣環(huán)境造成較大污染，特別是在人口聚集、資源聚集、生產(chǎn)聚集的（特）大城市，霧霾更成為無法避免的“負(fù)外部性”。2012 年，汽車尾氣至少排出二氧化硫11 萬噸。2000 － 。根據(jù)英國石油公司（BP）最新的世界能源統(tǒng)計，% 和17%，清潔能源占比僅為17%。2011年，中國工業(yè)部門耗能占能源消費(fèi)總量的比重約為70%， 億噸，二氧化硫、 億噸。然而，高經(jīng)濟(jì)增長背后的生態(tài)成本和代價也十分高昂。近十多年來，工業(yè)特別是重工業(yè)為中國經(jīng)濟(jì)不斷創(chuàng)造增長奇跡。然而就本質(zhì)而言，霧霾不僅是一種自然現(xiàn)象，更是一種社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。國際綠色和平組織的數(shù)據(jù)顯示，49% 來自燃煤，16% 來自于機(jī)動車燃油。只有確定了治霾時間表，分階段、分地區(qū)、分類別積極推進(jìn)，實現(xiàn)治理目標(biāo)，把監(jiān)督權(quán)和選擇權(quán)還給公眾，實現(xiàn)重點區(qū)域空氣質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，消除人民群眾“心肺之患”，讓人民切實看到希望。霧霾形成是一個長期過程，治理起來也不會一蹴而就。十、制定霧霾治理進(jìn)度時間表，讓全國人民看到希望霧霾治理，事關(guān)人民群眾生命健康和社會福祉。結(jié)合我國目前嚴(yán)重的霧霾現(xiàn)狀，需要每個公民增強(qiáng)減排意識，全面實施綠色轉(zhuǎn)型，包括發(fā)展觀念、生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)型。環(huán)境保護(hù)，離不開超出利益盤算的社會合力。公民治理，既包括良好環(huán)保習(xí)慣的養(yǎng)成，也意味著對于環(huán)保的積極參與。節(jié)能減排需要全民參與。此外，盡快構(gòu)建符合我國國情的排污權(quán)交易的相關(guān)法律法規(guī)，明確各方權(quán)利與義務(wù)，確立配套的監(jiān)督管理機(jī)制, 保證總量控制指標(biāo)的全面落實；進(jìn)一步規(guī)范排污權(quán)交易市場，完善相關(guān)配套制度，如利用稅收、信貸等對排污權(quán)交易市場進(jìn)行相關(guān)宏觀調(diào)控，加強(qiáng)財政、金融等扶持，提高相關(guān)技術(shù)水平，使其更科學(xué)規(guī)范。目前國內(nèi)很多省都已成立了污染物排放權(quán)交易平臺，在激勵企業(yè)開展綠色低碳技術(shù)改造，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等方面起到了重要作用，但出現(xiàn)“零供給”、技術(shù)、交易等困境。從全局出發(fā)，聯(lián)合建設(shè)全國統(tǒng)一布局、覆蓋全國以及重點地區(qū)加密的國家環(huán)境空氣監(jiān)測網(wǎng)，實時監(jiān)測數(shù)據(jù)和空氣質(zhì)量指數(shù)等信息，切實推動霧霾治理。在當(dāng)前，對霾污染采取的措施，往往是在區(qū)域內(nèi)部轉(zhuǎn)移污染源而非強(qiáng)化污染源本身的治理。從我國實際情況來看，為了解決當(dāng)前和未來污染治理中面臨的新領(lǐng)域、新問題，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展及環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，迫切需要加快推進(jìn)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新。七、著力創(chuàng)新驅(qū)動，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)控機(jī)制經(jīng)測算，“十一五”期間，科技進(jìn)步對我國污染減排的貢獻(xiàn)率為5060%左右，在推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的貢獻(xiàn)率為7080%左右。大氣污染治理，改善空氣質(zhì)量，還應(yīng)注重改革創(chuàng)新，解決相關(guān)機(jī)制問題，解決排放主體治污的主動性問題，采取措施，完善經(jīng)濟(jì)政策、價格、稅收體系，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿作用實現(xiàn)調(diào)控。六、發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段在大氣污染治理中的作用遏制環(huán)境的惡化，單方面依靠“關(guān)停并轉(zhuǎn)”等行政手段根本無法實現(xiàn)，需綜合運(yùn)用環(huán)境稅收、污染者付費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段，實現(xiàn)標(biāo)本兼治之效。在全面正確履行政府職能方面，明確地方政府的公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。科學(xué)劃分區(qū)域職能，擯棄以惡化環(huán)境的巨大代價謀取短期利益，強(qiáng)調(diào)落實最嚴(yán)格的企業(yè)主體責(zé)任、屬地政府監(jiān)管責(zé)任、部門執(zhí)法責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管工作。此外，控制排污總量是排污權(quán)交易建立的基礎(chǔ)，只有實施了總量控制，排污指標(biāo)交易制度才可能有效降低大氣污染物排放。繼續(xù)開展整治違法排污企業(yè)專項行動，突出對污染防治重點地區(qū)、敏感地區(qū)的執(zhí)法監(jiān)營；對重大環(huán)境違法案件和群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問題，要聯(lián)合監(jiān)察部門實施掛牌督辦，限時辦結(jié)。四、加大環(huán)境執(zhí)法力度，進(jìn)行污染源總量控制堅持立法先行，盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，完成環(huán)保法的修訂，制定治霾的法規(guī)體系，如在現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中增加區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治內(nèi)容，通過立法修訂機(jī)動車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)等。目前，資金已成為制約環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大瓶頸是，僅靠國家財政的投入顯然不夠。對照國外的治理經(jīng)驗，要實現(xiàn)“美麗中國”，環(huán)保方面的投資至少提高到3%以上。三、創(chuàng)新治理模式，持續(xù)加大環(huán)保資金的投入力度環(huán)境污染已是全國性問題，無論是治理霧霾還是地下水污染，都需要在多個地區(qū)、多個行業(yè)范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)同治理。增強(qiáng)環(huán)保企業(yè)活力，以適應(yīng)宏觀環(huán)境的變化和市場經(jīng)濟(jì)的要求；以采購服務(wù)為切入點，打破資本驅(qū)動特別是政府主導(dǎo)投資帶來的相關(guān)市場壟斷，激活環(huán)境市場；讓環(huán)境治理資金、環(huán)?？蒲匈Y金在市場手段下合理分配。環(huán)境市場經(jīng)濟(jì)地位的強(qiáng)化意味著未來很長一段時間，盡可能地通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動，盡量發(fā)揮市場自身作用，積極推行排污權(quán)交易、弱化審批、減少政府直接環(huán)境公共服務(wù)、增加環(huán)境服務(wù)采購等。二、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高環(huán)保企業(yè)的積極性和主動性。由于當(dāng)前霧霾、水污染和土壤污染的形勢十分嚴(yán)峻，建議成立國家環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任組長，以解決當(dāng)下最急迫、最突出的環(huán)境問題。該情況下，就會產(chǎn)生個別地區(qū)“搭便車”的現(xiàn)象，只污染不治理或多污染少治理，在享受其他地區(qū)污染治理外部正效應(yīng)的同時將自身的污染成本轉(zhuǎn)移給相鄰地區(qū)，最終損害的是整個區(qū)域內(nèi)的大氣質(zhì)量，霧霾呈現(xiàn)反復(fù)治理但治理效果仍不佳的局面。因各地的工作重點和模式不同，步調(diào)很難統(tǒng)一。所以，在霧霾面前，很難靠單個城市單打獨(dú)斗來徹底治理，區(qū)域間的傳輸和影響需要區(qū)域合作，也就是人們常說的聯(lián)防聯(lián)控。有數(shù)據(jù)顯示，%左右。這些特征增加了霾污染防治難度。減少污染源，削減大氣污染物是解決霧霾的根本辦法。世界上一半的煤炭在中國消耗，我國二氧化硫、氮氧化物及煙塵的排放，絕大部分來自于煤炭燃燒?？梢?，我國的各項大氣污染物排放量是美國和歐盟28國的2—3倍，其中二氧化硫排放接近歐盟28個國家總和的五倍。而美國環(huán)保署的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，美國2012年二氧化硫排放為562萬噸，氮氧化物排放1116萬噸，煙塵排放約為443萬噸。PM ，而二氧化硫、。據(jù)環(huán)保部通報，此次灰霾天氣持續(xù)7天，覆蓋中國中東部地區(qū)大部分省份，影響面積約143萬平方公里，重霾面積約81萬平方公里，主要集中在北京、河北、山西、山東、河南、遼寧等地。其中，霧日數(shù)呈明顯減少，霾日數(shù)明顯增加，且持續(xù)性霾過程增加顯著。以下附《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)霧霾治理的建議》提案全文2013年1月以來，我國中東部地區(qū)多次出現(xiàn)大范圍