【正文】 例如縣有法律工作者人，年共調解民事案件是件，防。在廣大農村，調解工作雖然依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各村，但實際上也主要是靠基層法律服務所。他們人又少，又勤快，如果真正的政府能夠對基層法律服務稍微支持一點，撥一點經費，很容易也就把他們的困難解決了，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)里面幾十個工作人員，但是他們的法律服務工作者也就只有一兩個人。我們下鄉(xiāng)的時候經常會聽到很多反映的情況，但是我們也不可能解決?！捌鋵嵒鶎诱嘀饕ぷ饕簿湍敲磧纱笕蝿眨粋€就是發(fā)展經濟；二個就是消化矛盾。后來村里聘請了這個所的兩位法律工作者去當法律顧問，一年收取服務費塊錢，處理了很多矛盾，也給雙方帶來了經濟效益。一位女干部說，她在某鄉(xiāng)任兩所的所長時接手了一個情況很復雜的村，那個村的企業(yè)比較多，人口比較少，老百姓跟集體企業(yè)之間的糾紛特別多，上訪的特別多。在經濟相對發(fā)達的開發(fā)區(qū)，有很多投資在建的工程項目，土地拆遷安置的矛盾比較突出，在對待土地拆遷、人員安置上，法律服務工作者協助當地派出所政府部門做了很多工作，從法律咨詢方面給很多拆遷戶吃了定心丸。當地政府和企業(yè)在對外經濟交往中簽訂各種合同，一般都會來跟兩所商量，然后由他們出具法律意見書并簽字（當然這樣的簽字只是對內不對外），通過這種方式，對政府依法行政和企業(yè)依法經營的意識也有很大的影響。”許多人甚至當著他們局長的面明確表示寧可跟司法所分開，一個辦公室兩塊牌子的設置造成的缺陷是，政府在需要干事的時候就用他們，不干事的時候就不管他們。一位女所長說：“我那有兩個辦公室，一個是司法所辦公室，另外一個是法律服務所辦公室，老百姓來咨詢的時候就來找法律服務所，而不去找司法所，因為老百姓覺得司法所是政府的部門，會幫著政府說話。他們說，老百姓恰恰是看到法律服務所和政府有明顯區(qū)別，所以才信任他們；如果說是他們是政府的部門，老百姓反而不信任。年該市某區(qū)司法所法律服務所和各人民調解委員會調處解決的糾紛占了派出所收的案件總量的。這些職能跟派出所發(fā)生一些交叉，派出所主要是處理刑事案件、治安案件，也就是一些對抗性的矛盾，但是鄰里糾紛、婚姻糾紛等等，要靠法律服務所。這種共生現象還體現在法律服務所與當地派出所之間的關系。（這也符合成本收益的經濟規(guī)律?！绷硪晃凰L說，我們這里面對的貧困群體是大多數，我不知道上面是怎么想的，如果說這塊真的要退出法律服務市場的話，真正受到傷害的是那些貧苦的群眾，而不是我們。司法所所長們對于要把法律服務所分出去的想法感到憤憤不平，說：“現在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革還要求把法律服務所的人改出去，你說你改人家干什么？人家本來就是自收自支的，人家又不從你那拿錢，又不占你的編制。法律服務工作者一年之內參加司法行政工作是人次。以臨近該市城區(qū)的某所為例，年該區(qū)司法局在編人員是人，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政上司法助理人員只有人，機關上某處個人，而公證處只有人，沒法再分了，再往下派，“家里面”就沒人了。因為司法局有很多具體的行政工作，比如指導人民調解、刑事安置幫教、社會治安綜合治理、法制宣傳等行政職能，都要靠司法所去落實，而司法所許多都是“一人所”，而且這些行政或公益性職能都沒有專項經費，因而司法所事實上要靠法律服務所來支撐。此外，司法所要收一點管理費用。所里提成的部分用來搞司法行政工作，但有時個人做司法行政工作時還需要從個人分成的那部分中支付臨時費用，事后有的報銷，有的不報銷。司法所的行政職能中包括代表當地黨委政府處理一些勞務糾紛，但司法所作為行政機構，解決糾紛應當是免費服務。⒉市法律服務所的基本狀況．法律服務所與基層政府及附屬機構之間的關系“兩所合一”的體制：在設有司法所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，法律服務所與司法所是兩所合一，即“兩塊牌子，一套人馬”。市基本上有兩條線，鐵路以北是農村，鐵路以南就是發(fā)展經濟的開發(fā)區(qū)，所以法律服務是兩條線：一條是面向農村，一條是面向城市。全市律師和法律工作者總和與人口比例為：，如果按照市的計算方式，將政府財政編制的司法助理員計入在內，則比例為：。全市注冊律師人，其中人在市區(qū)。全市個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所街道辦共個，工作人員有人，其中專職從事司法工作的有多人（亦即平均每個所有一個專職司法助理員，其他都是一些兼職），法律服務所有個（其中個與司法所合一），法律工作者人（系指司法助理員以外的招聘人員），其中％在農村。同時，市在調整農村產業(yè)結構、勞務輸出等方面的管理比較具有代表意義，比如市外出打工人員大約是多萬人，每年掙回來的勞務費是幾十億。開發(fā)區(qū)原來是萬平方米，共多萬平方米的區(qū)域。⒈市的基本背景和法律服務市場的基本構成市曾是典型的西部山區(qū)縣城，于年建為地級市，總共有萬平方公里，人口共萬，全市有三個國家級貧困縣，農村人口占到百分之。二、四川省市基層法律服務現狀考察市法律服務所的體制和市場狀況的情況與市比較相近，但由于對市的調查進路是司法局，調查方式主要是對司法局、法律服務所和律師所工作人員的座談會和個別訪談，角度不全面，所獲得的信息由于被調查者的角色和立場而不免帶有傾向性和片面性（這是我們后來又選擇由另一進路調查西部縣的一個原因），因而在信息的使用上，市的情況可以作為實行同一體制的市的一個注腳。所以，法律服務者與律師之間以及法律服務者相互之間的市場競爭能力主要取決于他們在法院的資源，而不主要取決于他們自身的資源（專業(yè)水平）；而他們在法院的資源卻又取決于他們在市場（客戶和潛在客戶）方面的資源。然而這種變化對于當事人而言僅僅意味著他們必須在支付雙重成本，并不意味著法官的中立和結果的確定性。審判方式改革對于市基層法院的影響主要是當事人舉證責任明顯增加了，這一變化相應增加了對律師和法律工作者的需求，而審前交換證據規(guī)則的實施更減少了當事人親自訴訟的比例。同時也要權衡和其他法律服務者尤其是律師的關系。他背靠的是國家強制力，以自己特殊的身份參與進法律服務市場的圈地運動上來，雖然在形式上進入法院的案件要遵循特定的程序。立案審查標準也因此受經濟利益驅動的影響。因此，現在法官為了拉案源，也很講究與當事人和律師及法律工作者的個人關系，靠他們給法院帶來更多案源。其一，法院送法上門的動機十分復雜，利益驅動是主要因素。一方面，派出所依靠自己的“執(zhí)法”力度獲得案源，搶了律師和法律工作者的生意，另一方面，法律工作者也分享派出所借助老百姓的敬畏獲得的部分案源（遠在城里的律師們一般沒有機會分享這部分案源），他們之間保持著良好的“合作”關系。這使法律服務工作者對自己的職業(yè)感到驕傲，他們說：“公安有手銬，法院有傳票，我們就是有牙鋯。也有派出所解決不了的案件，就會請法律服務工作者去幫助調解。通常老百姓之間有什么矛盾糾紛，包括財產損害案件，都愿意去派出所。在我們的概念中，派出所是管社會治安的，怎么能承擔解決糾紛的職能呢？但是據被調查的法律工作者稱，老百姓想打官司的多，但敢打官司的不多，原因很多，一是法院方面法官的主觀性和執(zhí)行難問題成為這幾年訴訟案件呈整體下降趨勢的重要原因（這也影響到了法律服務所的“生意”）；其二是收費問題，有些老百姓想打官司，但法院收費很高，（律師和）法律工作者也都是提供有償服務的，這令老百姓望而卻步；其三是效果，老百姓覺得到派出所效果明顯，因為有些老百姓怕那些公安派出所，派出所說話能算數！他們對有些糾紛就象對犯罪一樣，把人抓到派出所去什么問題都解決了。但派出所和法院與律師和法律工作者之間的關系較為復雜和微妙。（）基層服務所與兩個特殊市場主體之間的關系由于市公務員（公安人員在其中）和法官、檢察官都只能拿到法定工資的六成——所謂“四塊工資”，所以獲取案源也是派出所和法院解決這四塊工資以外收入的唯一或主要途徑，具體運作方式使他們實際上也成為參與法律服務市場競爭的主體。”一位老司法工作者說：“我們市萬多人近在外面打工，每年象我們所接受的在外面發(fā)生工傷事故的案件大大小小大概有一百多件吧，我們每個人平攤大概三、四十件?？梢哉f這也是法律工作者以其職業(yè)道德上的自律和工作的誠懇和熱心從而在熟人的社會中打開其法律服務的市場。不過法律工作者們對于未來進一步限制區(qū)域的設想提出了兩個方面的疑慮：一是他們的當事人多半是經熟人介紹“慕名而來”的，強制性地限制區(qū)域可能使當事人喪失尋找自己信任的代理人的機會，另一個原因是市在外打工的民工很多（而其中大部分是農民工），市法律工作者在外代理民工為其提供法律服務方面的作用是律師們無法替代的。一位當事人對于我們問他為什么不找律師、以及是否滿意他從法律工作者那里獲得的服務時顯得很生氣，說：“我居然找他，當然是因為我相信他！”對法律工作者的調查：他們反映，法律工作者與律師之間的競爭不象法律工作者之間的競爭那么突出（這對于課題組而言是一個新問題）。律師和法律工作者接受案件多半都是靠熟人介紹和相互傳遞信息，雖然也聽說有法律工作者以低價從律師手上將正在談判的案件搶走的事情，但這種情況非常少見。對律師的調查：我們在一家鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭偶爾碰到了正在那里出庭的律師，這位律師據說在當地收入較高。至于二者在承接案件的類型方面是否存在差異，法官們說，那些爭議標的額比較大的案件，有些當事人會有選擇性地考慮，他們會去打聽哪個“律師”名氣大一些。當問到老百姓對于二者差異的判斷時，法官們說，我們感覺他們沒有多大區(qū)別，他們這些人都是吃法律飯的，反正都差不多?！蔽覀冊噲D了解案件類型對于二者服務范圍和服務質量的影響，答案是沒有什么影響（這不是我們期待的答案）。”“法律工作者就整體質量來說比律師肯定要差些，而且不齊，而且現在的法律工作者證就是司法局發(fā)的，隨意性很大，他們許多人靠關系就可以到這個地方來做這個工作。民庭案件約有有代理人，其中大約左右是親屬（公民代理），其他為律師和法律工作者，但法官對于二者的具體比例沒有概念，他們說沒有注意過代理人是律師還是法律工作者，對法律工作者也不存偏見或采取歧視態(tài)度。據對一位資深律師的訪談，城區(qū)律師提供法律服務的對象是農民，一般的也就是侵權糾紛，鄰里糾紛，離婚案件等，單位約占。這種坐落地點上的差異某種程度上也決定了二者提供服務的當事人類型和受案范圍的差別。法律服務所則基本隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，一般建置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大樓內，只有個隸屬于街道辦事處的法律服務所建置在市區(qū)。另外對“挽回經濟損失”的數額也可以作其他解釋，比如可作為勝訴數額的參考，但在法院的調查表明，律師和法律服務所代理的案件在勝訴或敗訴的概率上并沒有明顯差異；司法局領導對這一數字的解釋也支持了我們的解釋方法。從案件數量和標的額的對比可以明顯看出，律師所的案件數量大大少于法律服務所，但標的額卻高于法律服務所許多倍。在沒有交叉的業(yè)務領域，律師代理刑事案件件，行政代理件；法律服務所協辦公證、辦理合同見證共約件，調解糾紛件。讓我們從以下不同角度來觀察這個問題。法律援助中心也有律師，但他們與法律工作者之間不存在業(yè)務競爭關系。一則兩者之間在工作的內容和方式上界限比較明晰，關于法律援助的事項國家法律都有明文規(guī)定，而這些事項與法律工作者所接辦的案件的區(qū)別是很明顯的；二則法律援助中心的主要職責或者說其在法律援助過程中發(fā)揮的主要作用在于接受、審查法律援助案件材料，然后根據情況和法律規(guī)定指定律師或法律工作者為受援者提供法律服務，更多的體現其在法律援助事務中所發(fā)揮的把關和協調作用。人民調解委員會解決不了的糾紛可以按照司法所的職能規(guī)定，邀請鎮(zhèn)政府（司法所）派人（也就是法律服務工作者）參加，法律工作者以干部的身份參與進來增加了調解成功的可能性。（）市法律服務所與人民調解委員會的關系由于法律服務所與司法所之間是同一套人馬，所以隨著法律服務所的角色不斷在行政機構和自治性服務機構之間轉換，法律服務所與人民調解委員會之間的關系也隨之不斷轉換。）“交易”或共生法律服務所免費甚至貼本承擔政府職能的回報是什么？在市考察結束時，這個疑問在市沒有獲得直接解答。法律服務所的這部分提成還用于支付這些聘任的法律工作者的工資和支付作為國家公務員的所長和其他司法助理員除“四塊”工資以外的其他收入（如補足工資，可能還另發(fā)獎金）。財務關系：按照規(guī)定和登記，法律服務所的財務體制為自收自支，但支出要向司法局財務處備案，另外每人每年除向司法局繳納元管理費。這些工作占法律服務所不少于一半的精力，比如普法工作包括：提出普法小組成員名單，并經辦事處黨委決定（由于辦事處領導經常更換，普法小組成員也隨之經常更換，所以這一工作也算是日常性工作）；二是制定每一年度的普法方案并確定當年的普法重點；每年四月中旬推選出普法宣講員進行法律培訓（受培訓的對象有村一級的干部，主要是搞政法工作的干部，還有人民調解委員會的成員。（）市基層服務所與司法所的關系按照規(guī)定和一般理解，司法所作為司法行政主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構，對于作為民間法律服務機構的法律服務所是一種管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督、指導與被指導的關系，然而，實際狀況遠非如此簡單，他們之間的關系至少還包括以下幾個方面：）職能定位：按照司法部的規(guī)定和上表的顯示，基層法律服務所的職能包括訴訟和非訴訟代理、見證和協辦公證、法律顧問、勞動仲裁、調解糾紛。根據我們的問卷調查，人員結構具有一定的流動性，而且出少入多，可以認為在一定層次的文化群體中此一職業(yè)是人們愿意從事的職業(yè)，或者說這一職業(yè)在特定的社會群體中是有其生命力的。調查組隨機調查了位法律工作者，就他們在從事法律服務工作者這一職業(yè)以前的工作經歷進行了調查，結果表明：有人在從事法律服務行業(yè)以前沒有從事過其他職業(yè)，其余幾位從事過計算機維修、園林業(yè)、工商行政管理或曾在部隊服役。而反過來，司法所法律服務所對法律工作者辦案的成本是無任何補助或補貼的。如果完成不了任務則實行待崗制度和辭退制度。他們在名義上隸屬于法律服務所，但許多法律服務工作者是兼職的，法律服務收入和務農、打短工的收入共同構成他們的主要生活來源。除此之外，政府財政對司法所沒有任何其他行政費撥款。所謂“正式干警”就是司法助理員，他們是政府財政編制的干部，一般兼任兩所所長和中心主任，條件較好的所除所長之外另有名司法助理員。因此以下所指的“法律服務工作者”均包括兼任司法所所長和社會矛盾調解中心主任的法律服務所所長。市基層服務所的基本情況（）市基層服務所的結構市共有個基層法律司法所和個鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所，其中個司法所和法律服務所是兩塊牌子一套人馬，而且近年來因基層社會矛盾的增多，該市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立了社會矛盾調解中心，與對應的司法所實際上是三塊牌子一套人馬。除上述四個競爭隊伍之外，法院和派出所也是該市參與分割法律服務市場的特殊主體（將在下面討論）。這表明，