【正文】 筆者建議有關(guān)部門在立法思路上可以采用漸進(jìn)的方式，加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程，以期能夠促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的不斷完善，從而更好的實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度亟需建立，作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度，其對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的依賴程度很強(qiáng)，其運(yùn)行很大程度上取決于法律的完善。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任主要包括資格罰、精神罰、財(cái)產(chǎn)罰和行為責(zé)任，援用法律責(zé)任包括民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利推行離不開完善的法律責(zé)任制度。由國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門、國(guó)務(wù)院財(cái)政部門和各級(jí)人民政府各司其職、負(fù)責(zé)有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作，相互配合支持，建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。(四)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理。在引進(jìn)新技術(shù)、新品種或享受政府補(bǔ)貼等方面進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，獲得政府補(bǔ)貼貸款時(shí)須購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。保險(xiǎn)人權(quán)利：經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)性保險(xiǎn)公司有權(quán)得到政府的稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，在特大災(zāi)害發(fā)生時(shí)有權(quán)得到特別救助。同時(shí)政府作為股東，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中由國(guó)資管理或經(jīng)營(yíng)部門承擔(dān)出資人職能，及作為給付補(bǔ)貼者審核保單的職能，包括審核補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼使用情況等。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政府支持農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性政策工具，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展需要政府在法律等多方面的支持。(三)法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)。各部應(yīng)各司其職，并相互支持和配合，建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，內(nèi)在的統(tǒng)一于組織管理體系之中。(二)建構(gòu)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織經(jīng)營(yíng)體系。三者利益在根本上一致，但又有其相對(duì)獨(dú)立的利益。在立法中，需建立和運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制、國(guó)有保險(xiǎn)機(jī)制和互助合作保險(xiǎn)機(jī)制，并使其相互配合，協(xié)同發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法應(yīng)遵循的基本原則，筆者歸納出如下三點(diǎn)：。(一)立法目的和原則。本文結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)法律保障的需求，初步設(shè)計(jì)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法的主要內(nèi)容。通過以上幾方面對(duì)我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法缺失及原因分析，我們不難得出這樣一個(gè)結(jié)論，即在我們進(jìn)行立法構(gòu)建的過程中，必須首先明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性屬性及其在國(guó)家農(nóng)業(yè)保護(hù)制度中的主體地位，同時(shí)還要切實(shí)提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)和正確的法制觀念，這樣才能為我們的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法奠定初步的基礎(chǔ)。從國(guó)外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史視角和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷考察，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的意義比一般的商業(yè)性保險(xiǎn)立法的意義更為深遠(yuǎn)。在整個(gè)“三農(nóng)”立法滯后的時(shí)代背景下，開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法是大勢(shì)所趨。目前，我國(guó)有關(guān)“三農(nóng)”的立法雖然也在逐步完善，但各項(xiàng)法律制度還不太健全。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性質(zhì)的認(rèn)識(shí)是影響其立法進(jìn)程的關(guān)鍵因素，很多人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和普通商業(yè)保險(xiǎn)沒什么不同，有規(guī)范商業(yè)性保險(xiǎn)的《保險(xiǎn)法》即可，從而否認(rèn)制定單行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律規(guī)范性文件的意義和價(jià)值，事實(shí)上這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。在國(guó)家積極推進(jìn)政策試點(diǎn)的今天，我國(guó)至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大的影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)范化、制度化發(fā)展。2009年10月施行的新《保險(xiǎn)法》186條規(guī)定：國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)。2002年通過的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法修正案》46條規(guī)定：國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)需要履行的職責(zé)應(yīng)該包括：一是根據(jù)中央政府和省政府授權(quán)，制定和執(zhí)行有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策；二是組織全國(guó)或全省進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃分和費(fèi)率分區(qū)工作；三是研究農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理，精算費(fèi)率，設(shè)計(jì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)(或示范)條款：四是籌集、管理和使用大災(zāi)準(zhǔn)備基金：五是協(xié)調(diào)各地、各個(gè)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體之間的關(guān)系：六是根據(jù)中央政府或省政府的授權(quán)，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財(cái)政補(bǔ)貼資金。(五)設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理主要由中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)來實(shí)施，但政策性保險(xiǎn)的監(jiān)管與商業(yè)性保險(xiǎn)的監(jiān)管在監(jiān)管性質(zhì)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管規(guī)則等方面均有很大的差異，尤其是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理比商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理要復(fù)雜得多，它不僅在展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理層面上復(fù)雜，還涉及到農(nóng)業(yè)、氣象、金融、投資、財(cái)政、稅務(wù)等若干領(lǐng)域，更主要地體現(xiàn)在其政策性本質(zhì)所要求的跨部際協(xié)調(diào)上。農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)非常淺薄，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用還心存疑惑，農(nóng)民不信任又不適應(yīng)交錢讓社會(huì)來保護(hù)自己。另外，還可由政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在資本市場(chǎng)上發(fā)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金債券，提高巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金儲(chǔ)備能力，但考慮到目前我國(guó)資本市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為此種方法應(yīng)慎用。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的籌集應(yīng)以國(guó)家為主、地方為輔。因此需要建立政府主導(dǎo)下的全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供一定程度的補(bǔ)償。由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有高度關(guān)聯(lián)性，致使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間和空間上難以分散，很容易形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失。這種差額杠桿撬動(dòng)機(jī)制既可以保證農(nóng)民以可以接受的相對(duì)較低的費(fèi)率參加保險(xiǎn)，又可以撬動(dòng)一般的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以不少于社會(huì)市場(chǎng)利潤(rùn)率的水平來承保農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，充分調(diào)動(dòng)了被保險(xiǎn)人、保險(xiǎn)人雙方的積極性。其職能主要有兩個(gè)：一是通過再保險(xiǎn)機(jī)制，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在全國(guó)的范圍內(nèi)得以最大程度的分散：二是補(bǔ)貼各省、市、區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的虧損，這種補(bǔ)貼不同于一般的民政救濟(jì)。在此情況下必須通過再保險(xiǎn)方式，在更大空間范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)、分?jǐn)倱p失。2，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制。在政府大量補(bǔ)貼的情況下，農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性卻很低，直到1994年美國(guó)政府采取有條件的強(qiáng)制措施后，才使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與率提高到80%左右。國(guó)外實(shí)踐證明，單純提高保費(fèi)補(bǔ)貼并不能有效提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參保率，如果完全實(shí)行自愿保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的逆向選擇問題就會(huì)非常嚴(yán)重，不僅不能提高參保率，甚至?xí)霈F(xiàn)低參保率與高保費(fèi)之間的惡性循環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)萎縮。在不斷增加試點(diǎn)地區(qū)的同時(shí)，努力提高試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的參保率。筆者認(rèn)為我國(guó)可通過以下三條途徑建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。(三)構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有高度關(guān)聯(lián)性和巨大的不確定性，致使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失在空間上很難分散，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來看如果在農(nóng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)上沒有一個(gè)完善的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，一旦農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失發(fā)生，單獨(dú)的商業(yè)性保險(xiǎn)公司很難獨(dú)立承擔(dān)與消化。二是對(duì)參保農(nóng)民實(shí)行的保費(fèi)補(bǔ)貼方式，建立保費(fèi)補(bǔ)貼的長(zhǎng)效機(jī)制。一是提供經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，以激勵(lì)其經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給。一是免除經(jīng)營(yíng)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的所得稅，對(duì)其他涉農(nóng)保險(xiǎn)的營(yíng)業(yè)稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式；二是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的盈余，可在一定期間內(nèi)適當(dāng)減稅，以利于經(jīng)營(yíng)主體增加準(zhǔn)備金積累，降低保險(xiǎn)費(fèi)率，提高農(nóng)民的保費(fèi)支付能力；三是允許經(jīng)營(yíng)主體從經(jīng)營(yíng)盈余中扣除一定比例的資金作為保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，并在稅前扣除，以增加經(jīng)營(yíng)主體的資金實(shí)力。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，我們應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在服務(wù)“三農(nóng)”中的應(yīng)有作用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，制訂稅收優(yōu)惠政策，逐步擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。目前，如美國(guó)、日本、澳大利亞等許多國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征一切稅收。1，制定稅收優(yōu)惠政策。也是世貿(mào)組織允許各國(guó)支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。(二)進(jìn)一步加大政策扶持力度發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)離不開政府扶持，世界上40多個(gè)推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家根據(jù)本國(guó)實(shí)際都相應(yīng)采取了不同的政策扶持方式。原本計(jì)劃在2007年底出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》也由于種種原因暫時(shí)擱置。[編輯] 加快發(fā)展我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)策建議(一)加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性屬性，各國(guó)在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)都是立法先行，給予充分的制度保障。雖然更需要政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但限于財(cái)力可能會(huì)導(dǎo)致上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的不到位或到位不及時(shí)，產(chǎn)生明顯的補(bǔ)貼累退效應(yīng)。(七)目前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼方式存在諸多隱患目前我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)際的執(zhí)行過程中，形成了一種“政府財(cái)政補(bǔ)貼+保險(xiǎn)公司商業(yè)經(jīng)營(yíng)+農(nóng)戶自愿參?！钡闹贫劝才?。同時(shí)，部分試驗(yàn)的省、市、區(qū)也沒有安排再保險(xiǎn)。在十多個(gè)遭受旱災(zāi)的省(市、區(qū))中，只有安徽省明確將旱災(zāi)列為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任。而2009年初我國(guó)北方主要冬麥區(qū)所遭受的罕見的旱災(zāi)再次暴露了我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體制的“缺位”。對(duì)此。(六)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制的缺失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故的襲擊，大面積旱災(zāi)、水災(zāi)在我國(guó)各地的發(fā)生頻率都很高。因此，盡管中央要求積極扶植政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，沒有政策上的支持，大多數(shù)地區(qū)不敢貿(mào)然行事，大多是等待觀望。積極推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的各省、市、自治區(qū)，雖然對(duì)參保農(nóng)戶的保險(xiǎn)費(fèi)支出給予了一部分財(cái)政補(bǔ)貼(有的補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)的50%，有的補(bǔ)貼35%)，但是試點(diǎn)如果全面鋪開以后，財(cái)政補(bǔ)貼的壓力必然增加，而中央的財(cái)政扶持手段和力度是一個(gè)未知數(shù)，沒有任何有關(guān)的政策期許和支持承諾最重要的是在沒有建立巨災(zāi)補(bǔ)償基金和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法定再保險(xiǎn)的條件下，真的發(fā)生大災(zāi)需要巨額賠付時(shí)，地方財(cái)政的力量有限。在國(guó)家積極推進(jìn)政策試點(diǎn)的今天，我國(guó)至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)范化、制度化發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定十分籠統(tǒng)，其中只有第155條規(guī)定：“國(guó)家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定是，“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須志愿加入，任何人不得強(qiáng)制”。國(guó)內(nèi)外理論與實(shí)踐已經(jīng)充分證明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是準(zhǔn)公共物品，帶有明顯的公益性，它是國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的有機(jī)組成部分，法律法規(guī)的制定與完善是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的前提和保證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)中道德風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司造成的經(jīng)濟(jì)損失占保險(xiǎn)賠款的20%以上，牲畜保險(xiǎn)中更為嚴(yán)重。集中表現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量低、針對(duì)性差，真正根據(jù)農(nóng)民收入水平、風(fēng)險(xiǎn)狀況量身定做的產(chǎn)品少之又少，難以滿足農(nóng)民的保障需求。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)要以風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃前提、以精算理論為基礎(chǔ)，而由于各種主客觀原因我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃幾近空白，精算技術(shù)甚為薄弱，叉缺乏完備的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料支持，費(fèi)率的厘定帶有很大程度的主觀性和盲目性，未能準(zhǔn)確反應(yīng)保險(xiǎn)標(biāo)的的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平，導(dǎo)致嚴(yán)重的逆選擇。例如，由于沒有建立自然災(zāi)害預(yù)報(bào)警報(bào)系統(tǒng)，致使防災(zāi)防損變得十分被動(dòng)：由于沒有建立災(zāi)害損失信息的統(tǒng)計(jì)分析與管理系統(tǒng)，以致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)所要求的歷史風(fēng)險(xiǎn)損失資料難以滿足。1，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)技術(shù)落后。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)有其獨(dú)特的技術(shù)要求，普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)難以奏效。(三)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)水平落后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益有別于一般財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益，是一種事先難以準(zhǔn)確確定的預(yù)期利益。由于農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)較弱，收入水平低。在政府大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的今天，上述結(jié)果和反應(yīng)出的問題不得不令人深思：三是我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化經(jīng)營(yíng)，超小規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障功能。知道農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是如何運(yùn)作的只占聽說過的52%，而有意購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶為