【正文】 而且，在他們之中還普遍存在著“法不責(zé)眾”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。而普通群眾在執(zhí)法人員正常執(zhí)法時(shí)又會(huì)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的違法當(dāng)事人產(chǎn)生同情感，很少?gòu)木S護(hù)法律的實(shí)施、保護(hù)群眾的合法權(quán)益、保護(hù)執(zhí)法人員的合法權(quán)益和維護(hù)正常的社會(huì)管理秩序去考慮問題，盲目地從輿論上甚至其他方面幫助執(zhí)法對(duì)象逃避法律制裁。 就執(zhí) 法對(duì)象而言，其他抗法的主要原因還是法制觀念相對(duì)滯后。在個(gè)人利益觀失衡的情況下其心理將極端矛盾，一方面想逃避法律制裁，另一方面又想挽回?fù)p失使其利益最大化損失最小化。 就這個(gè)掄起拳頭抗法行為來講，唯一的也是最主要的原因都是執(zhí)法對(duì)象的個(gè)人利益與執(zhí)法需要之間的產(chǎn)生了矛盾，這個(gè)矛盾是個(gè)人利益與公共利益、國(guó)家利益之間的矛盾。因此，面對(duì)執(zhí)法者，他們都有一個(gè)共同的選擇就是：抗法。城市綜合執(zhí)法對(duì)象主要包括：小商販、城市居民、門店經(jīng)營(yíng)者、建筑商、拉土和垃圾的司機(jī)等。這一點(diǎn)，對(duì)于城市管理綜合行政執(zhí)法工作特別重要，只有牢固樹立執(zhí)法服務(wù)思想，才能在執(zhí)法實(shí)踐中處處想到人民群眾的利益，才能正確處理 52 為多數(shù)人服務(wù)與為少數(shù)基層群眾服務(wù)的關(guān)系問題，才能做到服務(wù)執(zhí)法、文明執(zhí)法、依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。誠(chéng)然城市管理綜 合行政執(zhí)法是一項(xiàng)嚴(yán)肅的執(zhí)法工作，需要執(zhí)法人員維護(hù)法律的尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)法的各項(xiàng)功能，在執(zhí)法過程和執(zhí)法方式上體現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的公正、公平和構(gòu)建和諧社會(huì)的法治原則，但城市綜合行政執(zhí)法人員在執(zhí)法方式上必須要有所改進(jìn)，特別要注意執(zhí)法程序的規(guī)范，執(zhí)法方式的文明，這樣才可能減少執(zhí)法中的抗法和激化事態(tài)的情況。 再是，執(zhí)法者在執(zhí)法過程如果執(zhí)法不文明、程序不規(guī)范、執(zhí)法方法不當(dāng)、執(zhí)法方式單一，也很容易出問題。執(zhí)法者執(zhí)法犯 法，自然不用說，不但自身犯法，而且必然會(huì)由于他的犯法行為而引起新的犯法行為。因此，要解決執(zhí)法與抗法這對(duì)矛盾，關(guān)鍵還是要解決好執(zhí)法者的問題，當(dāng)然，在解決執(zhí)法者的問題的同時(shí)，也要注意解決好執(zhí)法對(duì)象的問題。在這一對(duì)矛盾之中，執(zhí)法者是居于矛盾的主要方面，執(zhí)法對(duì)象也就是抗法者處于矛盾的次要方面。 50 第六章 城市管理綜合行政執(zhí)法工作存在的主要問題 通過上在分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，目前城市管理綜合行政執(zhí)法存在的主要問題不外乎三個(gè)：執(zhí)法與抗法的問題、各有關(guān)方面的支持配合問題以及執(zhí)法隊(duì)伍的“打鐵還需自身硬”問題。但由于人員嚴(yán)重短缺，有時(shí)甚至無法進(jìn)行輪休。長(zhǎng)期的加班加點(diǎn)，一些隊(duì)員透支身體，超負(fù)荷工作，造成了身體傷病。高溫期和夜間加班值守常態(tài)化。 為了城市的整潔有序，執(zhí)法隊(duì)員 “白天加班加點(diǎn)，晚上干過零點(diǎn)，節(jié)假日照常到點(diǎn)”，常年工作在街頭一線，為打造整潔、秩序、宜居美好城市環(huán)境付出辛勤汗水。 四是加班加點(diǎn)常態(tài)化，《勞動(dòng)法》規(guī)定的相關(guān)權(quán)益難以得到保障。更為突出的是： 正式執(zhí)法人員和臨時(shí)聘用的協(xié)管人員工資待遇差距過大。 但協(xié)管人員并不具備執(zhí)法資格和相應(yīng)的專 業(yè)知識(shí)，參與執(zhí)法過程中不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如臨渭區(qū)，協(xié)管員達(dá) 180 人。 三是聘用的協(xié)管人員待遇普遍偏低。 二是正式執(zhí)法人員的相關(guān)待遇落實(shí)不到位。 6 個(gè)執(zhí)法大隊(duì)人員的具體使用情況如下：市容中隊(duì)：中隊(duì)劃片包干，隊(duì)員包路段，要全天值守在一線街頭；民建中隊(duì)：中隊(duì)包村，隊(duì)員包組 ，偷建、搶建隨時(shí)可能發(fā)生，必須全天候值守或巡查；建筑工地施工管理：要嚴(yán)查違規(guī)施工，嚴(yán)查無證售樓，嚴(yán)查工地施工噪音擾民，嚴(yán)查揚(yáng)塵污染，要求每個(gè)工地 2 名執(zhí)法隊(duì)員值守監(jiān)管；大氣污染防治：實(shí)施 48 秸稈禁燒，進(jìn)行全天巡查，夜間設(shè)置渣土車查擋點(diǎn)，進(jìn)行渣土車輛整治；項(xiàng)目建設(shè)： 2022 年落實(shí)執(zhí)法力量，對(duì)廣場(chǎng)南路片區(qū)、人和片區(qū)、二院片區(qū)、老貨運(yùn)站片區(qū)等拆遷改造片區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目拆遷保障工作。綜合執(zhí)法臨渭分局全體 系統(tǒng)現(xiàn) 有執(zhí)法人員 385 人（其中，正式人員 205 人，協(xié)管員 180 人） ,與規(guī)定的執(zhí)法人員配額相差甚遠(yuǎn)。 一是由于編制等因素制約，城管管理綜合行政執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足，普遍不能滿足執(zhí)法活動(dòng) 的現(xiàn)實(shí)需要 如臨渭區(qū)， 由于 市容、規(guī)劃各種違法、違規(guī)現(xiàn)象反復(fù)性強(qiáng)，治理難度大，稍有松懈就會(huì)反彈。當(dāng)然，個(gè)別新聞媒體不負(fù)責(zé)任的一些宣傳，特別是一些歪曲事實(shí)的宣傳、斷章取義的報(bào)導(dǎo)以及推波助瀾式的炒作，給城市綜合管理執(zhí)法工作造成不小的困難。 新聞媒體： 新聞媒體對(duì)于城市綜合行政執(zhí)法工作的作用 47 是非常大的，無論是正面的作用，還是負(fù)面的作用都很大。只不過，對(duì)執(zhí)法人員的要求卻越來越高，無論做事、說話甚至于面部表情，都得小心小心再小心?！币?yàn)槭菆?zhí)法者，社會(huì)群眾對(duì)城市綜合執(zhí)法人員的要求高于一般人是可以理解的，甚至對(duì)于個(gè)別執(zhí)法人員的違規(guī)違紀(jì)違法行為 表現(xiàn)出一定程度的過激反映都是可以理解的；但對(duì)于正常的執(zhí)法活動(dòng)不支持、不配合，甚至瞎起哄，那就讓人傷心了。各執(zhí)法大隊(duì)的其他中隊(duì)的執(zhí)法人員加“夜班”，也多是給這部分執(zhí)法隊(duì)員幫忙。建筑商公開打出“我是某領(lǐng)導(dǎo)的哥們”公開抗法的現(xiàn)象越來越少了，但是他們把施工工 46 地圍擋美化、出入口硬化 、防止建筑渣土清運(yùn)及施工中揚(yáng)塵和隨意拋撒，防止施工噪音等工作視為增加施工成本、降低企業(yè)利潤(rùn)的本性卻一點(diǎn)也沒有變。客觀地講，沒有一點(diǎn)這樣那樣“實(shí)力”的人想承包城市建設(shè)工程是不可能的，特別是那些官商勾結(jié)的工程，城市管理綜合行政執(zhí)法人員根本就惹不起。 建筑商及其雇用的拉土和垃圾司機(jī)： 別的地方的資料筆者沒有見到，單是臨渭區(qū)的 6 個(gè)城市管理綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，無一不把 施工工地圍擋美化、出入 口硬化、制止建筑渣土清運(yùn)及施工中揚(yáng)塵和隨意拋撒建筑垃圾，制止施工噪音擾民等視為最難辦的事情。但這些小老板出店經(jīng)營(yíng)的心事并沒有絲毫的減弱，只要一有機(jī)會(huì)，他們就會(huì)把道路塞個(gè)嚴(yán)實(shí)。城市管理綜合行政執(zhí)法人員在制其出店經(jīng)營(yíng)時(shí)，這些門店經(jīng)營(yíng)者的貫用手段就是：百般辯解、推三推四、胡攪蠻纏、諷刺漫罵，最后實(shí)在不行，就造謠惑眾，暴力抗法。這部分人最讓城市綜合執(zhí)法者頭痛的行為是出店占道經(jīng)營(yíng)。因此，廣大城市管理綜合執(zhí)法者和筆者都有一個(gè)共同的觀點(diǎn)：一個(gè)地方主要領(lǐng)導(dǎo)如果是和開發(fā)商摟肩搭背的貪官，是片面追求所謂的政績(jī)的官僚，那么這個(gè)地方的城管們就要“倒大霉”了。但事后得知，這次拆遷的對(duì)象因?yàn)槠溥`建激起了民憤，得不到村子里任何人的支持，力量單薄，沒鬧起來，所以預(yù)想中的沖突并沒有發(fā)生。近年來，隨著城市管理綜合執(zhí)法工作的日益法治化、規(guī)范化、制度化、人性化，其他方面的暴力抗法事件越來越少了，只有拆遷這塊， 44 形勢(shì)沒有任何緩和的跡象，而且居民抗法的手段反而越來多“高明”，令執(zhí)法人員 真是防不勝防。在城市管理綜合行政執(zhí)法部門肩負(fù)的職責(zé)、地方領(lǐng)導(dǎo)的指令和開發(fā)商的“愿望”等多重因素的影響下，制止違規(guī)建房就成為了城市管理綜合行政執(zhí)部門一項(xiàng)必須完成標(biāo)志性工作之一。這個(gè)“鬧”，一是上訪，越級(jí)上訪，群體上訪；二是亂搭亂建。近年來，或者為了改善城市居民生活條件，或者為了改變城市面貌，或者為了提升城市品位，或者干脆 為了地方的GDP 及地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部的“政績(jī)”，幾乎全國(guó)各地都把城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造、城中村改造作為地方政府的重點(diǎn)工作來抓，征地拆遷就自然而然地成為了熱點(diǎn)問題之一。但我知道，他們嚴(yán)格執(zhí)法的行為中透露著一顆慈善的心。只是發(fā)生“沒收”情況極少，而且“沒收”的東西隨后又還給了他們。針對(duì)這一新情況，綜合執(zhí)法臨渭分局采取的措施是：第一次攝像和口頭警告，第二次沒收。你來我走，你走我來。這個(gè)做法，得到了社會(huì)各界的認(rèn)可，也得到了絕大多數(shù)小商販的配合。在其他地方只要不占道經(jīng)營(yíng)就行了。前幾年經(jīng)常有媒體報(bào)導(dǎo)，小商 42 販和城管沖突的事件，從城管的角度來講，他們是在執(zhí)法，沒有錯(cuò)；但從小商販角度來講，沒收兩籠水果，斷的不僅僅是他的財(cái)路，而是他們一家人的“生 路” —— 在這種情況下，他們和你拼命是正常的，不拼命才是不正常的 —— 社會(huì)上對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法人員的負(fù)面看法也多來自這里。他們?cè)诮o人們帶來種種便利的同時(shí)，也出現(xiàn)了占道經(jīng)營(yíng)、缺斤少兩、食品衛(wèi)生、環(huán)境污染等問題。 城市綜合執(zhí)法者與各類執(zhí)法對(duì)象之間的矛盾 主要有四類： 小商販： 小商販的來源主要是進(jìn)城謀生的農(nóng)民、迫于生計(jì)的 企業(yè)下崗人員以及生活狀況較差的城市居民，這些人生活在社會(huì)的最低層，是弱勢(shì)群體中最弱勢(shì)的一部分，用陜西方言來講就是“都是惜惶人”。農(nóng)民只好騎電動(dòng)車帶籠、開三輪車、拉架子車進(jìn)城“轉(zhuǎn)街式”售賣農(nóng)產(chǎn)品，結(jié)果常常造成占道經(jīng)營(yíng)， 影 響 交通和城市市容 。但城市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)太少，且 分布不均衡， 東風(fēng)大街西段、樂天大街等路段沒有設(shè)置農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。三是城市管理本身就是一項(xiàng)綜合性的工作，離不開各部門之間的協(xié)調(diào)配合。但在日常行政執(zhí)法中，城市管理綜合行政執(zhí)法部門請(qǐng)求有關(guān)政府部門的支持配合時(shí)，往往被有關(guān)部門推諉或拒絕，影響了執(zhí)法效能。雖然對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法范圍作了界定，但是在許多領(lǐng)域，仍與其他行政機(jī)關(guān)存在著職能交叉、范圍不清的現(xiàn)象，要么重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法，要么存在執(zhí)法空白。 在一些地方，對(duì)于如何劃分城市管理綜合行政執(zhí) 40 法機(jī)關(guān)與職能部門的職責(zé)，并未經(jīng)過認(rèn)真的協(xié)商，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費(fèi)力不討好的管理事項(xiàng)，當(dāng)作包袱甩給城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)；而將一些本應(yīng)該劃轉(zhuǎn)的、特別是 有罰沒收入的項(xiàng)目則緊緊抓在手里不放。但也存在一些較為突出的問題。 城市管理綜合行政執(zhí)法 部門與 地方政府各職能部門之間的矛盾 城市管理綜合行政執(zhí)法部門與地方政府各職能部門之間的關(guān)系的表現(xiàn)形式不外乎兩種：支持配合與不支持不配合。甚至在個(gè)別地方，形成了一個(gè)“城管聽命于地方領(lǐng)導(dǎo)，地方領(lǐng)導(dǎo)聽命于開發(fā)商”腐敗性體系，綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍淪為開商的“打手”甚至是“家丁”，在人民群眾中造成了極為惡劣的影響。第三，城市管理綜合行政執(zhí)法組織的執(zhí)法獨(dú)立性難以保障，角色定位在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生扭曲。帶來了諸多的弊?。旱谝?，各區(qū)縣分割管理執(zhí)法，導(dǎo)致城市的城市管理綜合行政執(zhí)法工作缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃和強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各區(qū)縣的城市管理綜合行政執(zhí)法工作發(fā)展極不平衡，參差不齊。三是垂直領(lǐng)導(dǎo)，即僅在市級(jí)或區(qū)縣級(jí)設(shè)置城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，所屬的執(zhí)法隊(duì)伍由市或區(qū)縣級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是市、區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)或區(qū)、街雙重領(lǐng)導(dǎo)，即在市、區(qū)兩級(jí)設(shè)置城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)受市級(jí)機(jī)關(guān)和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，作為地方政府的工作部門，各級(jí)城市管理綜合行政執(zhí)法部門更多的“聽命”于地方政府，只有“人權(quán)”或“財(cái)權(quán)”歸屬上級(jí)業(yè)務(wù)部門的有點(diǎn)例外。城市管理綜合行政執(zhí)法則不同，雖然上至國(guó)務(wù)院都有政策規(guī)定，但實(shí)際上，上下級(jí)一般有聯(lián)系的絕大多數(shù)是“兩級(jí)”，即：市區(qū) 38 兩級(jí)或區(qū)街兩級(jí)。內(nèi)部矛盾有：執(zhí)法部門內(nèi)部各執(zhí)法大隊(duì)之間的矛盾、執(zhí)法局內(nèi)部各股室之間的矛盾、以及執(zhí)法局各股室與各執(zhí)法大隊(duì)之間的矛盾、各執(zhí)法大隊(duì)內(nèi)部各中隊(duì)之間的矛盾等。 37 第五章 城市管理綜合行政執(zhí)法工作 的矛盾分析 唯物辯證法告訴我們，矛盾存在于一切事物之中?！边@是臨渭區(qū)城市管理行政執(zhí)法分局主要領(lǐng)導(dǎo)常說的一句話，在此我也真的體會(huì)到了這句話里的含義。而與一些新聞媒體報(bào)道的不一樣的是他們把那些違規(guī)擺放的商品幫他們搬回去，再進(jìn)行思想教育，卻不像報(bào)道中那樣開車直接拉走。 城管們，為杜絕搶建亂建現(xiàn)象發(fā)生，維護(hù)城市規(guī)劃建設(shè)秩序， 他們一般扎點(diǎn)在被拆遷城中村的路口，但只是因?yàn)檐嚨能囐M(fèi)預(yù)算緊張，他們不得不在這寒冬季節(jié)里關(guān)掉車上的空調(diào)，幾個(gè)人輪流睡覺。 大過年的，原本是一家人在一起吃年夜飯，看看春晚，閑談閑談，而有這樣一群人，他們?yōu)榱耸腥菔忻?，為了干? 36 整潔的環(huán)境，大年 三十都卻在外出勤。 我們黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。你一來，哄地一聲全飛走了；你剛一轉(zhuǎn)身，刷地一下又是一群?！? 他還要給我說什么，只聽中隊(duì)長(zhǎng)說：“年關(guān)時(shí)節(jié)，這個(gè)路口 是重點(diǎn)，從今天開始，每天在這兒留上兩個(gè)人。但是，為社會(huì)大多數(shù)人服務(wù)，沒人說你好；得罪了個(gè)別人，卻會(huì)被個(gè)別人狠罵，甚至和你起沖突；而多數(shù)人不是沉默，就是跟著起哄；極少有幫城管說話的。 “天天都會(huì)碰上一兩次，習(xí)慣了。不由感到有點(diǎn)奇怪。還沒等我們的車?？拷?，就聽見一聲“狗來了，跑呀！”小商販們頓作鳥獸散。但是，林子大了什么鳥都有，全世界什么地方?jīng)]有腐敗分子呢？不能因?yàn)槌枪荜?duì)伍出了一兩個(gè)腐敗分子就說城管隊(duì)伍瞎完了，絕對(duì)不能！ 罵不還口的心酸與堅(jiān)持 一天早上，我隨市容中的執(zhí)法人員來到一個(gè)十字路口。下午 6： 00 下班后，絕大多數(shù)人晚上還要“值班”到十點(diǎn)左右 —— 特殊時(shí)期甚至更晚才能回家，可是有關(guān)部門卻以“中央八項(xiàng)規(guī)定”為借口，連加班費(fèi)也不 34 準(zhǔn)他們發(fā)（我有個(gè)建議，讓那些以中央八項(xiàng)規(guī)定為借口，不準(zhǔn)給城管們發(fā)點(diǎn)補(bǔ)助的人來干上一個(gè)月城管試試）。特別是那些非正式的“協(xié)管”隊(duì)員，一個(gè)月只有 1500元的工資。這樣經(jīng)過了好幾天，原本整天帶著笑容的我也累的一天有空就想睡覺。收拾完，我們并不能一走了之，必須反復(fù)巡查 —— 怕反彈。還沒等我們開口，一個(gè)賣肉的商 販便罵了起來“你們這群狗，整天貪污受賄，自己把錢掙飽了，不讓我們活了……”還沒等這個(gè)說完又有一個(gè)菜農(nóng)說：“我一不偷，二不搶，三不反對(duì)共產(chǎn)黨，你們憑什么趕我走 ?”緊跟著他們一窩蜂的上來罵我們，相反我們則是不停的給他們解釋，最后他們雖然答應(yīng)挪地方，但是他們收拾攤位的速度用“慢”來形容都覺得快。 可是，就在我正體味這種“還不錯(cuò)”感覺時(shí)，另外的情況緊接著就出