【正文】 因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是進(jìn)行包括工程開(kāi)發(fā)商、水管理者、決策者與公眾在內(nèi)的跨部門(mén)綜合需求的核心，而且它為實(shí)現(xiàn)這種需求提供了一種機(jī)制或工具。然而，如果考慮潛在的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，例如，依據(jù)不可靠的河流水流資料決定建造一座水電站，則花費(fèi)在收集水資源數(shù)據(jù)上的資金可以節(jié)約相當(dāng)一部分投資。此外，通過(guò)分析缺水狀況下用水戶的行為方式進(jìn)行有效的需水評(píng)價(jià)可以為確定適當(dāng)?shù)乃畠r(jià)政策提供關(guān)鍵的信息。 強(qiáng)調(diào)水資源知識(shí)庫(kù)必須包括可反應(yīng)需求的變量數(shù)據(jù)是重要的，因?yàn)橹挥羞@樣的數(shù)據(jù)，才能采用一種靈活和客觀的的方法評(píng)估水需求。在最初階段，評(píng)價(jià)最好是最大可能地以現(xiàn)有的資料和認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，以避免在改進(jìn)管理過(guò)程中出現(xiàn)任何不必要的拖延。 水資源評(píng)價(jià)的目的 。 在許多國(guó)家，關(guān)于水資源狀況的有用信息很少、零散、陳舊或者不適合于管理使用。水資源綜合管理的手段是了解“工具箱”里有用的東西并且為特定的環(huán)境選擇、調(diào)整和采用適當(dāng)?shù)墓ぞ呋蛞幌盗泄ぞ呓M合。 水資源綜合管理的管理方法是能使決策者和幫助 他們?cè)诳晒┻x擇 27 的行動(dòng)中進(jìn)行合理和有根據(jù)選擇的工具和方法。 實(shí)施體制托管的條件。然而，培訓(xùn)是不夠的。從基本理論來(lái)說(shuō)，能力建設(shè)包括為人員和機(jī)構(gòu)授予一定的權(quán)力以及配備適當(dāng)?shù)墓ぞ吆涂沙掷m(xù)資金以解決他們的問(wèn)題，而不是企圖直接解決問(wèn)題。這些行動(dòng)者所發(fā)揮的確切作用需根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)。 應(yīng)該鼓勵(lì)這些團(tuán)體參與實(shí)際的水資源管理。 地方政府的作用。 流域機(jī)構(gòu)也可以為國(guó)際水資源管理提供一種有益的管理機(jī)制。預(yù)算可以根據(jù)用水與排污收費(fèi)的情況確定。論壇也應(yīng)批準(zhǔn) 流域機(jī)構(gòu)的預(yù)算。作為一個(gè)例子，法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明下面的三因素是一個(gè)有效機(jī)構(gòu)成功所必須的： ● 一種責(zé)任心。還應(yīng)該注意，流域機(jī)構(gòu)自身并不能確保資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)。 河流流域 /含水層 /集水區(qū)管理結(jié)構(gòu)。 框 5：法國(guó)的河流流域管理 1964 年頒布的法律把法國(guó)領(lǐng)土按照水文空間劃歸六個(gè)流域水機(jī)構(gòu)管理。 在許多國(guó)家，水管理是由州 /省 /地方承擔(dān)的而不是由國(guó)家承擔(dān)。在許多情況下，必須建立基于社區(qū)的機(jī)構(gòu)，它能積極地參與供水系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)與管理。 自下而上策略與自上而下策略。 各級(jí)機(jī)構(gòu)的作用與職責(zé) 國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)： 在許多情況下，建立一個(gè)國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)是 實(shí)施水資源綜合管理所希望的。不要認(rèn)為在機(jī)構(gòu)合并意義上的“綜合”就可自動(dòng)地形成合作和相互協(xié)調(diào)，從而使水資源管理得到有效改善。體制的形成不是簡(jiǎn)單地建立正式的組織機(jī)構(gòu)（如服務(wù)機(jī)構(gòu)、管理局或咨詢委員會(huì)），它也包括考慮一整套正式的法令和規(guī)章、習(xí)俗和實(shí)踐、意見(jiàn)和信息以及利益團(tuán)體或社區(qū)團(tuán)體網(wǎng)絡(luò)。這是一個(gè)開(kāi)發(fā)階段、財(cái)務(wù)和人力資源、傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)及其他特殊的條件將在確定某一指定情況下什么是最適合的這個(gè)問(wèn)題中起重要作用的領(lǐng)域。 將聯(lián)合委員會(huì)作為管理機(jī)制。該組織 1999 年 2 月成立，旨在尋求為了共同的利益通過(guò)可持續(xù)開(kāi)發(fā)與管理的方式利用尼羅河的巨大資源。國(guó)際社會(huì)以及有關(guān)水機(jī)構(gòu)可充當(dāng)達(dá)成這類(lèi)協(xié)議的催化劑和協(xié)調(diào)者。絕大多數(shù)這類(lèi)協(xié)議存在的共同問(wèn)題是，言與行之間存在巨大差距，這不僅體現(xiàn)在合作的政治意愿方面，而且體現(xiàn)在建立真誠(chéng)合作需要的合適數(shù)據(jù)信息庫(kù)和分析工具方面。盡管?chē)?guó)際水法中含有大量的原則，如公平利用、禁止造成重大損害的原則，但對(duì)這些原則的使用仍有正式的限制條件，因?yàn)槿绻麌?guó)家間沒(méi)有就解決沖突的具體程序達(dá)成一致意見(jiàn)，任何一方就沒(méi)有權(quán)利求助于任何第三方。 這個(gè)問(wèn)題在性質(zhì)上類(lèi)似于國(guó)家或地區(qū)經(jīng)常遇到的典型的上下游問(wèn)題，但由于牽涉國(guó)家主權(quán)，因此問(wèn)題更嚴(yán)重。 全世界約有一半的土地位于涉及兩個(gè)以上國(guó)家領(lǐng)土的河流流域內(nèi)。為了確保水行 23 業(yè)資金充足，需要加強(qiáng)捐助者 — 接受者就資金流動(dòng)及分配給水資源開(kāi)發(fā)的資金進(jìn)行對(duì)話。 公共投資來(lái)源。 原則上，收取完全成本水費(fèi)能夠確保供水企業(yè)的長(zhǎng)期生存，有效抑制水需求，從而保證水資源的可持續(xù)利用。簡(jiǎn)單地將一個(gè)具有壟斷性質(zhì)的公共部門(mén)轉(zhuǎn)變成一個(gè)私營(yíng)部門(mén)并不會(huì)為企業(yè)高效運(yùn)營(yíng)、適當(dāng)投資或?qū)蛻舻囊笞鞒龇磻?yīng)提供一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。社區(qū)組織在法律賦予其權(quán)利時(shí)也可以投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)供水系統(tǒng)，他們的水權(quán)應(yīng)予以明確。否則，不僅公共部門(mén)或用水戶要承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的壓力，而且私營(yíng)部門(mén)在運(yùn)營(yíng)上的效率優(yōu)勢(shì)也將喪失。 在許多國(guó)家，私營(yíng)部門(mén)在提高公共機(jī)構(gòu)的技術(shù)和管理能力方 面以及在提供必要的投資方面起到了一定的作用。 保證并提供開(kāi)發(fā)、維護(hù)適量的水設(shè)施所需的全部投資是政府的職責(zé)。這將為跨部門(mén)的行動(dòng)提高刺激作用。 為了確保與水有關(guān)的各部門(mén)以及整個(gè)流域內(nèi)水管理工作的協(xié)調(diào)，需要建立正式的合作及信息交換的機(jī)制和方法。理想的情況是，通過(guò)與各級(jí)政府直屬的所有相關(guān)部門(mén)以及位于流域不同地區(qū)的其他利益共享者進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成一致意見(jiàn)。該系統(tǒng)為決策者提供了一個(gè)政策及預(yù)測(cè)分析的工具，為利益共享者提供了一個(gè)討論的焦點(diǎn)。泰米爾納德邦政府已成立了一個(gè)利益共享者組織，以評(píng)價(jià)各種水分配方案。 框 3：實(shí)例――印度泰米爾納德邦的水資源綜合管理 盡管現(xiàn)在來(lái)評(píng)述其成功還為時(shí)過(guò)早，但水資源綜合管理的幾個(gè)要素卻正在印度南部的泰米爾納德邦的韋蓋河流域得到采用，包括： ● 利益共享者的參與，上至政府機(jī)構(gòu)，下至家庭婦女； ● 建立了可量化各分水方案和進(jìn)行政策決策的決策支持系統(tǒng)； ● 來(lái)自政府和其他機(jī)構(gòu)的政治和行政支持。 對(duì)水立法的要求： 水立法應(yīng)包括： ● 以已頒布的國(guó)家水資源政策為基礎(chǔ)，該政策涉及各方面的部門(mén)和利益共享者，認(rèn)為水是一種資源，并強(qiáng)調(diào)全社會(huì)應(yīng)重視人類(lèi)生存的基本需求和生態(tài)環(huán)境保護(hù)； ● 保證水（使用）權(quán)，允許私人和社區(qū)投資并參與水管理； ● 調(diào)控對(duì)原水取用和水服務(wù)的壟斷，防止對(duì)第三方造成損害； ● 提出一種可在為經(jīng)濟(jì)目的而進(jìn)行的資源開(kāi)發(fā)與水質(zhì)保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)與其他公眾利益間達(dá)到平衡的方法； ● 保證開(kāi)發(fā)決策是基于對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會(huì)的全面評(píng)價(jià)； ● 保證盡可能采用現(xiàn)代化的參與方法和經(jīng)濟(jì)手段。 水或資源越短缺，有關(guān)的爭(zhēng)端就越多，因而有一部統(tǒng)一的綜合性水法就顯得越重要。因此，法律是實(shí)施環(huán)境的一個(gè)重要構(gòu)成要素。還需要有能確保交易不使其它用水戶（包括環(huán)境）承擔(dān)額外費(fèi)用，或不允許生活條件優(yōu)越的群體壟斷供水，讓收入低下的群體也能得到基本服務(wù)的機(jī)制。 政府與水市場(chǎng)。現(xiàn)代看法是，私營(yíng)部門(mén)涉足提供水服務(wù)，尤其是在供水和衛(wèi)生領(lǐng)域，將有助于減少政府在水管理中的作用和負(fù)擔(dān)。因此，當(dāng)前把更大的注 20 意力放在提高公共部門(mén)的效益上是非常關(guān)鍵的。然而，私營(yíng)部門(mén)的參與不應(yīng)被當(dāng)作能立刻解決能力和投資問(wèn)題的靈丹妙藥。 盡管所有的政府都應(yīng)該盡力將服務(wù)轉(zhuǎn)交給非政府的利益共享者，但在一些國(guó)家要做到這一點(diǎn)可能需要多年的時(shí)間，而且在水服務(wù)明顯包含公益性質(zhì)（如防洪、廢物的批量處理）的情況下，繼續(xù)進(jìn)行公共事業(yè)投資是必要的。現(xiàn)在已普遍認(rèn)為，政府應(yīng)盡可能削弱作為服務(wù)提供者的作用，把更多的精力放在對(duì)各專(zhuān)門(mén)服務(wù)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、管理上。政府應(yīng)營(yíng)造這樣一種環(huán)境：讓與某一問(wèn)題有利害關(guān)系的行動(dòng)者都能參與其中，并且通過(guò)談判制定出可以接受的水問(wèn)題解決方案。 政府的作用 作為發(fā)起者的政府。需遵循從屬原則 ，它可使行動(dòng)一直下達(dá)至適宜的最下一級(jí)。實(shí)施環(huán)境一般包括用來(lái)制定“游戲規(guī)則”以及使所有利益共享者在水資源的開(kāi)發(fā)與管理中能夠發(fā)揮應(yīng)有作用的國(guó)家、省或地方政策與法規(guī)；以及能夠建立這些“游戲規(guī)則”和促進(jìn)利益共享者參與的論壇和機(jī)制，包括信息和能力建設(shè)。這些選擇要根據(jù)認(rèn)可的政策、可利用的資源、環(huán)境影響和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)果進(jìn)行。這些配套組成部分包括（見(jiàn)圖 4）： 人類(lèi)用水 ●實(shí)施環(huán)境 工業(yè)和其它用水 自然用水 糧食用水 ●管理手段 ●體制的作用 跨部門(mén)的綜合 17 ● 實(shí)施環(huán)境。 必須使全體人民認(rèn)識(shí)到所有人都有獲得人類(lèi)生存所需要的足量高質(zhì)的水的基本權(quán)利； ● 環(huán)境和生態(tài)的可持續(xù)性?？梢圆扇〖?lì)措施鼓勵(lì)各個(gè)用水戶重復(fù)用水，但為了達(dá)到有效的重復(fù)利用，還應(yīng)當(dāng)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和行政系統(tǒng)中提供機(jī)會(huì)。 水和廢水管理的綜合 。 利益共享者參與水資源管理和規(guī)劃被普遍認(rèn)為是獲得平衡和持續(xù)水利用的關(guān)鍵因素。教育和文化修養(yǎng)的改變都能起到重要作用。這并不意味著這些外部成本不應(yīng)發(fā)生，但有關(guān)的政策制定者應(yīng)當(dāng)將這些成本與他們制定的政策或計(jì)劃所產(chǎn)生的效益進(jìn)行權(quán)衡； ● 應(yīng)根 據(jù)所涉及的所有增量成本制定用于增加水需求的政策，包括清除廢物的用水需求（圖 2b）； ● 在不同用水間有效分配水的政策應(yīng)當(dāng)考慮以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)費(fèi)用衡量的各種利用的相關(guān)價(jià)值； ● 政策制定者要了解短期利益和長(zhǎng)期費(fèi)用間的權(quán)衡情況，了解采用預(yù)防原則就能降低長(zhǎng)期總成本的情況； ● 政策制定者應(yīng)當(dāng)知道在水資源管理中必須有輔佐者，這樣不同的任務(wù)可由最合適的層次承擔(dān)。由于資本流量造成非水行業(yè)對(duì)商品和服務(wù)的需求增長(zhǎng)會(huì)造成它們的價(jià)格上漲并因此引發(fā)通貨膨脹。水資源開(kāi)發(fā)和管理通過(guò)各種途徑影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，如移民、新住宅區(qū)增長(zhǎng)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化等。 水資源綜合管理方法意味著在所有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)部門(mén)內(nèi)與水有關(guān)的開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)在水資源總體管理中加以考慮。這種綜合必然是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，完美的綜合是不切實(shí)際的。 必須認(rèn)識(shí)到下游易受上游活動(dòng)的影響。上游排放的污染物將會(huì)使河流水質(zhì)惡化。顯然，建立具有將水量和水質(zhì)綜合起來(lái)的能力的體制可以影響人類(lèi)系統(tǒng)在生產(chǎn)、減少和處理廢物方面的方式。 水資源管理中水量和水質(zhì)的綜合 。在集水區(qū)蓄積的降水可以在通過(guò)集水區(qū)到達(dá)下游時(shí)以地表和地下水的形式出現(xiàn)。大多數(shù)水管理，包括關(guān)于水資源綜合管理的文獻(xiàn)都趨向于將重點(diǎn)集中在“藍(lán)色水”上而忽略了降雨和土壤水管理。集水區(qū)和流域級(jí)的水管理作為綜合土地利用和 水問(wèn)題的一種手段不僅重要而且在處理水量和水質(zhì)關(guān)系及上游和下游用水關(guān)系中具有決定作用。 由于水土可以改變空氣、土壤、植被、地表和地下水之間的水文循環(huán)輸水過(guò)程，因而土地和水的管理可以采用一種綜合性的方法。 淡水管理和沿海區(qū)管理應(yīng)當(dāng)綜合起來(lái)以體現(xiàn)淡水和沿海水域的“連續(xù)性”。水資源綜合管理方法能夠幫助他們認(rèn)識(shí)到他們的行為也會(huì)影響水的需求。 與“傳統(tǒng)的”水資源分散管理相對(duì)照的水資源綜合管理的概念在根本上與水的需求和供給管理有關(guān)。按照韋伯斯特辭典的解釋?zhuān)挥挟?dāng)處理“相互依存的組織元素之間的長(zhǎng)期作用正形成一個(gè)統(tǒng)一的整體”情況時(shí)，才會(huì)出現(xiàn)“綜合”的需求。為了指導(dǎo)下一步的工作，以下將介紹一些在全球水伙伴內(nèi)外探討這一概念時(shí)所強(qiáng)調(diào)的部分。 在實(shí)施層次上，挑戰(zhàn)是將認(rèn)可的原則轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)。盡管必須明白所有補(bǔ)貼必須有人支付，但是當(dāng)以透明的方式進(jìn)行時(shí)，“資優(yōu)、懲劣”原則具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)點(diǎn)。盡管“全面”的補(bǔ)貼一般說(shuō)來(lái)會(huì)扭曲水市場(chǎng)因而不鼓勵(lì)這樣做，但對(duì)上述目標(biāo)群體而言的直接補(bǔ)貼可能是恰當(dāng)?shù)模贿^(guò)這種補(bǔ)貼需要透明。 內(nèi)在價(jià)值 根據(jù)社會(huì)目標(biāo)調(diào)整 來(lái)自間接利用的凈效益 來(lái)自回流的凈效益 對(duì)用水戶的價(jià)值 經(jīng)濟(jì) 價(jià)值 全部?jī)r(jià)值 環(huán)境外部成本 經(jīng)濟(jì)外部成本 機(jī)會(huì)成本 資本費(fèi) 運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用 完全經(jīng)濟(jì)成本 完全成本 完全供水成本 13 財(cái)務(wù)自立與作為社會(huì)商品的水 。把水看作為一種經(jīng)濟(jì)商品可以有助于水供需之間的平衡，從而可以維持這種重要的天然資產(chǎn)產(chǎn)生的商品和服務(wù)的流通。然而該成本必須有人承擔(dān)。完全經(jīng)濟(jì)成本由以下幾部分組成：包括資源管理、運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用及利息的完全供水成本；用水替代方案的機(jī)會(huì)成本；和由于受到間接影響的行業(yè)改變經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而引起的經(jīng)濟(jì)外部成本（見(jiàn)圖 2b）。水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值取決于用水戶和水的利用方式，包括：對(duì)（直接）用水戶的價(jià)值；通過(guò)蒸騰蒸發(fā)或其它滲透（如回流）失去的水的凈效益；以及水對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的貢獻(xiàn)。對(duì)水收費(fèi)是采用一種經(jīng)濟(jì)手段去影響水的保護(hù)和有效利用，去鼓勵(lì)進(jìn)行需求管理、保證成本回收以及表明用水戶愿意支付供水服務(wù)的額外投資。 價(jià)值和收費(fèi)是兩個(gè)不同的東西。 原則 Ⅳ ：水是一種經(jīng)濟(jì)商品 水具有作為經(jīng)濟(jì)商品的價(jià)值 。不同社會(huì)具有不同的社會(huì)和文化狀況，因此有必要探索不同的機(jī)制以增加?jì)D女參與決策的途徑和拓寬婦女參與水資源綜合管理的范圍。雖然自都柏林會(huì)議和里約熱內(nèi)盧會(huì)議以來(lái)“性別問(wèn)題”已在水資源綜合管理的所有報(bào)告中得到了反映，但是要使確保婦女平等參與水資源綜合管理的語(yǔ)言變 成為可操作的機(jī)制和行動(dòng)還有很長(zhǎng)的路要走。對(duì)某些決策而言，適宜的決策單位是家庭或農(nóng)場(chǎng)；參與取決于允許個(gè)人和社區(qū)作出水敏感選擇的機(jī)制和信息。該委員會(huì)也是一個(gè)論壇，通過(guò)這個(gè)論壇用水戶和水主管機(jī)構(gòu)就有了從上到下和從下到上的直接交流渠道。政府也必須幫助提高參與的能力，尤其是幫助婦女和其它處于社會(huì)邊緣的群體。 創(chuàng)立參與機(jī)制和能力 。參與的方法是達(dá)成長(zhǎng)期共識(shí)和共同協(xié)議的唯一手段。 參與優(yōu)于咨詢 。如果民主選舉的或者負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)或代言人能夠代表利益共享團(tuán)體時(shí)也會(huì)出現(xiàn)參與。 原則 Ⅱ：參與的方法 真正參與 。 全面的管理不僅包含自然系統(tǒng)的管理，而且包含對(duì)導(dǎo)致需水、決定土地用途和造成水污染等一系列人類(lèi)活動(dòng)的協(xié)調(diào)。上游用水戶必須清楚地 認(rèn)識(shí)到下游用水戶有分享可用水資源和持續(xù)利用水資源的合法需求。當(dāng)水被用于非消耗性用途并有回水時(shí)，有計(jì)劃的水重復(fù)利用能增加有效的資源流量和供水總量。 人類(lèi)活動(dòng)的影響 。這一原則的觀點(diǎn)也承認(rèn)許多不同的用途、功能和服務(wù)都需要水，因此全