【正文】 教育實踐，提出這個“1234”工程，就是從不同方面加強思路的科學性、目標的遠近性、對象的彼此性、內容的針對性、方法的靈活性、推進的整體性等要素的建設，使它們更趨完善、科學。當然，僅就普法“1234”工程的提出，它不可能包羅萬象、盡善盡美。但它不是孤立靜止的，可以通過它在實踐中不斷創(chuàng)新發(fā)展，更好服從服務于普法依法治理工作整體目標。因此，我們只有堅持從實際出發(fā)，以科學發(fā)展的角度，以未來向度的思維，用全局全程的視野，去把握法制宣傳教育的每一個方面和層次，才能在諸多要素相互作用的聯(lián)結中，不斷推動法制宣傳教育功能的有效發(fā)揮。 關于“六五”普法規(guī)劃制定若干問題的思考今年是我國實施“五五”普法規(guī)劃的最后一年?！拔逦濉逼辗ㄒ?guī)劃啟動4年多來，各地各部門認真貫徹落實2006年黨中央、國務院轉發(fā)的“五五”普法規(guī)劃和全國人大常委會作出的《關于加強法制宣傳教育的決議》，切實加強對“五五”普法工作的組織領導，取得了顯著成效，特別是以憲法為核心的法律知識得到較為廣泛的普及，人民群眾的法律意識逐步增強，依法治理工作不斷推進，各項事業(yè)的法治化管理水平進一步提高，法制宣傳教育在實施依法治國方略、構建社會主義和諧社會和全面建設小康社會中發(fā)揮著越來越重要的作用。隨著“五五”普法檢查驗收工作的啟動，“六五”普法規(guī)劃制定前的各項準備工作也在各地緊鑼密鼓地展開?，F(xiàn)就“六五”普法規(guī)劃制定和實施中的幾個問題，提出如下意見、建議，供有關部門研究、參考。一、關于“重點內容”問題：一是涉及面太廣。全國“五五”普法規(guī)劃在明確普法的指導思想、主要目標和工作原則的基礎上，用較大篇幅提出了普法的主要任務，不僅包括五大普法內容，而且包括依法治理和以“法律六進”為主要內容的主題活動，涵蓋了普法內容的方方面面，對各地各部門開展普法工作起到了明顯的指導作用。但從事普法工作的同志感到，“五五”普法規(guī)劃確定的“重點內容”，包羅萬象、面面俱到，值得商榷。在“主要任務”里盡管沒有出現(xiàn)“重點內容”這樣的表述，但“主要任務”的前5項實際上就是“五五”普法的“重點內容”，包括憲法，與經濟社會發(fā)展、群眾生產生活、整頓和規(guī)范市場經濟秩序、維護社會和諧穩(wěn)定、促進社會公平正義相關的法律法規(guī)等，量大面廣、重點不夠突出、難以落實；二是千篇一律。全國“五五”普法規(guī)劃出臺后，一些地方和部門照搬照抄，未能結合各自實際突出普法的針對性；三是缺乏時效性。許多地方和部門“重點內容”一經確定、5年不變，未能根據經濟社會的發(fā)展變化作出及時的調整和修改。建議：一是要突出前瞻性?！傲濉逼辗ㄒ?guī)劃的制定要充分考慮經濟社會的發(fā)展變化，突出前瞻性和預見性，不僅要著眼規(guī)劃制定時當?shù)亟洕鐣l(fā)展的現(xiàn)狀，更要考慮未來若干年（至少5年）里廣大公民對普法的實際需求，既要做到“邊用邊普”，更要體現(xiàn)“未用先普”，改變現(xiàn)實生活中許多人特別是在一些青少年中普遍存在的“法到用時方恨少”的現(xiàn)狀；二是要突出時效性。隨著依法治國進程的不斷推進，每年都會有大量的法律、法規(guī)制定出臺。“六五”普法規(guī)劃制定時無法預料和包括的內容要在普法實施意見里進行具體安排，并在實際普法工作中加強對這些新出臺法律法規(guī)重點條文、出臺背景、立法本意等內容的解讀；三是要突出針對性。各地出臺的“六五”普法規(guī)劃除了在大的方面應與全國保持一致、做到同步外，更要結合各自實際，增加個性化普法內容，如在沿海發(fā)達地區(qū)，要特別增加有關征地拆遷、職工維權、公正司法等方面的內容。二、關于“重點對象”問題：一是提法欠妥。無論是“五五”普法規(guī)劃，還是實施意見，許多地方和部門在表述普法對象時都用到了“重點對象”這一詞匯。實際上，所有公民在接受法制宣傳教育的權利方面應是平等一致的，全國“五五”普法規(guī)劃在“對象和要求”里也作了如下表述：“法制宣傳教育的對象是一切有接受教育能力的公民。廣大公民要結合工作、生產、學習和生活實際，自覺學習法律，維護法律權威。”這說明，“一切有接受教育能力的公民”都有平等接受法制宣傳教育的權利。因此，筆者認為，關于普法的對象不應有“重點”和“非重點”之分?！拔逦濉逼辗ㄒ?guī)劃把“五種對象”列為重點的做法，實際上等于把“五種對象”之外的“對象”列為了“非重點”，顯然對于這部分“對象”而言有失公允，也與“一切有接受教育能力的公民”這一法制宣傳教育的對象本意相悖。二是“重點對象”與“法律六進”在不少方面存在著重復、交叉的問題。以青少年法制宣傳教育為例，“五五”普法規(guī)劃在“重點對象”和“法律六進”里，都提出了加強青少年法制宣傳教育的要求。在“重點對象”里，要求“加強青少年法制宣傳教育，著力培養(yǎng)法制觀念。要努力培養(yǎng)青少年的愛國意識、守法意識和權利義務意識。根據不同年齡階段學生的生理、心理特點和接受能力，有針對性地開展法制教育”等，在“法律六進”里，要求“開展?法律進學校?活動，推進青少年學生法律素質教育。要發(fā)揮第一課堂的主渠道作用，堅持品德教育與法制教育并重，將法制教育列入課程，落實法制教育教材、課時和師資”等，前者要求“著力培養(yǎng)法制觀念”，后者要求 “推進法律素質教育”，看不出二者之間有什么重大區(qū)別。另外，在“法律進機關”與“加強領導干部法制宣傳教育”、“加強公務員法制宣傳教育”之間，“法律進鄉(xiāng)村”與“加強農民法制宣傳教育”之間，“法律進企業(yè)”與“加強企業(yè)經營管理人員法制宣傳教育”之間，也都存在著類似的重復或交叉問題。三是在“重點對象”界定上有待于進一步清晰。一方面，在五種“重點對象”的確定上，把“加強進城務工人員的法制宣傳教育”歸并在“加強農民法制宣傳教育”里，歸類不夠嚴謹。且不說“進城務工人員”的提法是否科學，單是從流出地和流入地看，這部分人群都是既來自城市和農村，也服務于城市和農村，并非只有“從農村流向城市”這一種流動模式。因此，從科學嚴謹?shù)慕嵌瘸霭l(fā)，普法規(guī)劃不宜將外來務工人員定位為“進城務工人員”，更不能將外來務工人員列入到農民群體中。事實上，在一些經濟較為發(fā)達的地區(qū)，外來務工人員的數(shù)量已經趕上甚至超過當?shù)爻ｑv人口，且從發(fā)展趨勢看，外來務工人員數(shù)量占當?shù)厝丝诳偭康陌俜直仍诮窈笠欢螘r間里仍將維持在一定的高位，這部分人群恰恰是普法工作“重點中的重點”。另一方面，在“法律進單位”的表述上也有待于進一步推敲。在平時工作中，許多人包括一些領導干部都感到，“法律進單位”在提法上沒有其它“五進”——“機關、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學校、企業(yè)”那樣明確，“單位” 究竟指什么“單位”都不是很清楚，都希望在“六五”普法規(guī)劃制定時對“單位”的表述也能象其它“五進”那樣通俗直白、一目了然。建議：一是在提法上，變“重點對象”為“各類對象”，分別提出“各類對象”的普法要求；二是在“六五”普法規(guī)劃的架構上，“各類對象”和“法律六進”二者取其一，或將“各類對象”的普法要求滲透在“法律六進”里，或將“法律六進”的內容吸納到“各類對象”中，這樣，既能明確“各類對象”的普法要求，又可有效地避免重復、交叉問題的出現(xiàn)，在實際操作中還便于從事普法工作的同志貫徹；三是在對“各類對象”提出普法要求時，將“進城務工人員”的表述改為“外來務工人員”，并能象領導干部、公務員、青少年、企業(yè)經營管理人員和農民一樣，將外來務工人員單獨列出，專門提出有關“加強外來務工人員法制宣傳教育”方面的針對性要求；四是將“法律進單位”改為“法律進其它單位”，意指“機關、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學校、企業(yè)”之外的其它所有單位，以消除人們對普法對象的誤解和疑慮。三、關于“組織領導”問題：一是在工作機制方面，顯得過于具體又未能包含全局?！拔逦濉逼辗ㄒ?guī)劃在有關“建立健全協(xié)調配合的法制宣傳教育工作機制”方面，重點明確了各級黨委宣傳部門、政府司法行政部門有關法制宣傳教育方面的職能，對黨委和政府各部門及各行業(yè)只提出原則要求，對各類社會組織、廣大公民開展法制宣傳教育活動只是“鼓勵和引導”，其它部門和行業(yè)卻未提及；二是承擔著法制宣傳教育的“組織、協(xié)調、指導和檢查”等職能的司法行政部門，近年來面臨的越來越繁重的普法任務與相對弱化的機構人員之間的矛盾日益突出。不少地方的司法行政部門編制數(shù)量較少且不統(tǒng)一，核定的人員數(shù)量五花八門且難以落實到位，行政、事業(yè)、臨聘等各種身份的人員混雜辦公的現(xiàn)象較為普遍，年齡結構、工作經驗、能力水平也是參差不齊；三是各地普遍采取的將普法辦設在司法行政機關的做法與普法辦所擔負的繁重任務之間不相適應的問題也越發(fā)突出。建議：一是在繼續(xù)堅持黨委領導、人大監(jiān)督、政府實施的領導體制的基礎上，進一步完善法制宣傳教育工作機制，變“建立和實施部門、行業(yè)工作人員和從業(yè)人員法制宣傳教育制度”為“各部門配合、全社會共同參與”的新的法制宣傳教育工作機制；二是理順并提升普法辦的機構層級，建議將普法辦設在黨委系統(tǒng)內，作為黨委下屬的工作部門之一，在此基礎上，再在普法辦內增加政府的司法行政工作職能，作為政府的組成部門——“兩塊牌子、一套班子”，類似紀檢（監(jiān)察）部門的設置模式，以進一步加強對普法工作的領導，調動普法辦工作人員的積極性；三是通過增加編制、選好人員、提高素質等措施，配足、配強普法工作人員，把最優(yōu)秀的人才吸收到普法辦工作，為普法工作的順利開展提供強有力的人力保障。四、關于“經費保障”問題：全國“五五”普法規(guī)劃對法制宣傳教育經費保障提出的要求是，“各級政府要把普法依法治理工作經費列入財政預算，?？顚Ｓ?，根據經濟社會發(fā)展水平制定地方普法依法治理工作經費保障標準。各部門各單位也要安排法制宣傳教育專項經費，保證工作正常開展。”但在實際操作中，無論是標準的制定還是執(zhí)行都仍存在不少問題，主要表現(xiàn)在：一是過于原則、彈性太大。只要求“把普法依法治理工作經費列入財政預算”，“根據經濟社會發(fā)展水平制定地方普法依法治理工作經費保障標準”，對具體數(shù)量標準、比例要求缺乏剛性的明確規(guī)定；二是基數(shù)較低。由于彈性較大，直接導致不少地方政府財政部門安排的有關普法經費的預算難以滿足普法工作的實際需求；三是增幅緩慢。許多地方普法經費的增幅未能與經濟發(fā)展的增幅保持同步，有的甚至一經確定、多年不變；四是未能做到?？顚Ｓ谩ｋm然“五五”普法規(guī)劃對落實法制宣傳教育經費保障提出了“?？顚Ｓ谩钡囊?，但在實際工作中，普法經費被其它費用支出挪占現(xiàn)象在一些地方不同程度地存在著，使本已緊缺的普法經費“緊上加緊”。建議：在制定“六五”普法規(guī)劃時，對法制宣傳教育經費保障提出更為明確、更為剛性的要求：一是增加基數(shù)。地方政府財政部門在安排普法經費預算時，要充分考慮普法工作的實際需求，增加基數(shù)，加大投入，確保普法所需經費的落實；二是普法經費每年的增幅要與經濟社會發(fā)展的增幅保持同步甚至超過經濟社會發(fā)展的增幅，徹底改變普法經費“多年一貫制”的做法；三是加強管理、監(jiān)督，杜絕挪用普法經費情況的發(fā)生，確保普法工作經費做到“專款專用”，保證普法工作正常開展。五、關于幾個“熱點問題”一是關于學法考試。隨著普法工作的深入推進，各地都加強了對各類對象特別是領導干部和公務員的學法考試工作，但“重形式、輕效果”的現(xiàn)象仍在一些地方不同程度地存在著。建議：在組織領導干部、公務員和其他人員學法考試工作中，既要“走程序”、更要重實效，可采取難、易結合，開、閉卷結合，網上、網下結合等多種方式，加大學法考試工作的力度，特別是要做到軟、硬結合，司法行政部門要會同宣傳、組織、人事等部門共同做好各類人員學法考試標準的制定、題目的草擬、考試的組織及結果的運用等工作，尤其是考試結果的運用，要下決心、敢動真格，對經考試取得合格以上成績的人員發(fā)給證書，給予認可，對不合格的人員在選拔、任用、評先等方面實行一票否決，使各類人員特別是領導干部、公務員的學法考試各項制度落到實處，發(fā)揮學法考試應有的作用。二是關于目標考核。近年來，各地普遍加大了對普法工作的考核力度，許多地方還把普法工作納入到對各級黨委政府的目標管理考核之中。但納入之后，在實際考核工作中卻存在著瞻前顧后、左右為難，降低標準、執(zhí)行不嚴等問題，使考核工作打了折扣。為解決這一問題，筆者建議，不僅要將普法工作納入目標管理考核之中，更要實實在在抓好落實，在實際組織考核工作中，既要有人情味，更要有嚴肅性，做到二者的有機結合，防止考核工作“走過場”。特別是要加大考核結果的運用力度，嚴格考核要求，提高獎懲標準，把普法目標管理考核工作“好事”真正“辦好”。三是關于效果評估。全民普法工作經過25年的共同努力取得了較大進展和顯著成效，各地也在積極探索有關普法成效的衡量標準和考評機制。但一直以來，無論是定量還是定性，有關普法效果評估工作的進展依然不夠明顯?！拔逦濉逼辗ㄒ?guī)劃在“建立法制宣傳教育激勵監(jiān)督機制”方面，只原則提到“要逐步建立評估考核機制，完善評估考核指標體系；建立健全激勵監(jiān)督機制?！蔽淳头ㄖ菩麄鹘逃ぷ鞯男Чu估專門提出具體明確的要求。這其中，既有客觀方面——“評估工作難度較大”的原因，也有主觀方面——一些地方和部門“主動研究探索不夠”的因素。建議在制定“六五”普法規(guī)劃時，不僅要考慮“所做的工作”，更要體現(xiàn)“所取得的成效”，通過定性和定量兩種方式的有機結合，逐步建立普法效果評估機制，不斷完善普法效果評估體系，通過全面評估、客觀衡量普法工作開展以來的成效，進一步檢驗和推動各地的普法工作。四是關于風險控制。目前容易被多數(shù)人所忽視的問題是，普法工作其實也有風險，包括顯性的和陰性的風險。及時、有效地評估、預防和控制涉及普法工作的各方面風險，應作為“六五”普法規(guī)劃調研和制定中一項重要的課題，以進一步引起有關方面特別是各級決策層的關注和重視。法制宣傳教育工作是一項利國利民的崇高事業(yè)，需要全社會付出長期不懈的努力。在“五五”普法檢查驗收和“六五”普法規(guī)劃制定這一承上啟下的特殊時期即將到來之機，及時抓住并充分利用“六五”普法規(guī)劃制定這一契機，盡早謀劃，科學決策，在認真組織調研，廣泛聽取意見的基礎上，將一些建設性的意見、建議吸納到“六五” 普法規(guī)劃之中，進一步增強“六五”普法規(guī)劃的針對性和可操作性，使“六五”普法規(guī)劃在出臺后得到全面正確的貫徹實施，為保增長、保民生、保穩(wěn)定，為服務經濟社會發(fā)展，推進依法治國進程營造良好的法治環(huán)境。