【正文】 以靈活使用的建設(shè)用地指標，為什么要動用征地權(quán)？問題二 ：農(nóng)民集中居住應(yīng)在什么范圍內(nèi)推行？農(nóng)民集中居住到底應(yīng)該在一個什么樣的范圍內(nèi)推行？大規(guī)模、運動式的整村拆遷復(fù)墾是否有必要？根 據(jù)我們的調(diào)查，農(nóng)民集中居住的范圍在各地差別很大。有的地方采取小范圍就近集中居住的做法，比如我們在成都雙流縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦凇安鹪翰⒃骸边^程中采取 就近安置的辦法，由于新的居住點交通便利、商業(yè)設(shè)施較為齊全，農(nóng)民的生活相對便利，同時新的居住點離農(nóng)民的承包地不算很遠，所以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響相對要 小；而在天津華明鎮(zhèn)，則采取農(nóng)民集中居住到城鎮(zhèn)的做法，在城鎮(zhèn)邊上建設(shè)大規(guī)模的高密度公寓式農(nóng)民居住小區(qū)，鎮(zhèn)內(nèi)幾個已經(jīng)被拆除的村莊的原居民統(tǒng)一被安置到 農(nóng)民居住小區(qū)，對農(nóng)民而言，盡管生活方便了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻受到很大的影響，養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)更是無法進行。此 外，急進的、大規(guī)模、運動式的整村拆遷復(fù)墾是否有必要？將宅基地復(fù)墾為耕地，由于耕作層已經(jīng)破壞，耕地的質(zhì)量較差，如果宅基地上的房屋很陳舊破敗并已空 置，且沒有非農(nóng)價值，復(fù)墾的成本就較低，作為補充耕地的來源尚可理解。但在目前很多地區(qū)推行的宅基地拆遷復(fù)墾行動由于是大規(guī)模、運動式整村拆遷，所涉及的 農(nóng)民住房，有相當(dāng)部分是質(zhì)量較好的磚瓦結(jié)構(gòu)房屋，并常年有人居住，拆除這樣的房子勢必要付出較大的經(jīng)濟代價，是一種社會資源的浪費，這樣的代價與獲得的質(zhì) 量較差的耕地相比，是否相稱？當(dāng)然，地方政府的主要目的在于獲取建設(shè)用地指標，在發(fā)達地區(qū)，一畝建設(shè)用地指標本身就值10萬元甚至20萬元，有指標就可以征收城郊農(nóng)地，其出讓金則可高達幾十萬元甚至幾百萬元。從這個角度看，即使拆除較新的農(nóng)村房屋，將宅基地予以復(fù)墾也是合算的。如果復(fù)墾宅基地不能折抵建設(shè)用地指標，地方政府顯然不會有那么高的積極性去推動大規(guī)模的運動式的整村拆遷復(fù)墾。問題三 ：集中居住的補償和安置問題在宅基地換房問題上，顯然不同博弈方對其中收益分配合理與否，有著非常不同的計算，也必然產(chǎn)生差別很大的看法。以天津為例，從政府角度來看，通過宅基地換房，對農(nóng)民意味著資產(chǎn)價值、服務(wù)設(shè)施、生活環(huán)境的巨大改善，顯然是對農(nóng)民福利的改進。但這種說法的有爭議之處，是對村民原有住房價值估算中是否應(yīng)該包括宅基地土地乃至村集體原有建設(shè)用地的價值。我們調(diào)查的不少天津村民認為，政府在其中獲得了絕大部分利益，而農(nóng)民則有很大損失。根據(jù)新華社2008年8月26日的一篇報道，曾經(jīng)給天津的宅基地換房算過一筆賬，并認為通過宅基地換房，華明鎮(zhèn)農(nóng)民的家庭財產(chǎn)大幅增加：原來農(nóng)民居住土坯房或磚混房，估價在2萬元到5萬元。到新的小城鎮(zhèn)置換一套80多平方米住宅，價值超過40萬元，農(nóng)民的房產(chǎn)價值增加了10倍左右。同時，政府還將土地增值收益用于還遷農(nóng)民的社會保險。還遷農(nóng)民達到規(guī)定年齡，就可以享受每月400~500元不等的社會保障金。據(jù)我們在華明鎮(zhèn)的調(diào)查，從市場估價來看，75平方米的樓房按每平方米4000元的均價，價值大概在30萬~40萬元之間。以華明鎮(zhèn)貫莊村為例，該村宅基地平均每戶165平方米，但加上村辦企業(yè)、道路、辦公樓等集體建設(shè)用地，貫莊村共有農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地2142畝，1910戶，平均每戶748平方米。如果按戶均一畝建設(shè)用地計算，考慮到貫莊周邊的土地掛牌出讓價格是每畝200萬~400萬元，是宅基地換房30萬元收益的7~13倍左右。當(dāng)然，華明鎮(zhèn)各村的戶均建設(shè)用地有所不同，但華明鎮(zhèn)共有集體建設(shè)用地12071畝。華明鎮(zhèn)部分農(nóng)民希望政府能夠按宅基地實際面積一比一換房。這樣的要求，顯然遠遠超過了政府目前愿意支付的水平。因此，部分農(nóng)民不愿意搬遷是必然的。這 里并不是說，去完全滿足所有農(nóng)民的補償要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆遷過程中，也可能會出現(xiàn)個別權(quán)利人漫天要價、導(dǎo)致城市更新或改造無法 完成的情況。但這種情況的出現(xiàn)，恰恰（雖不必然）是缺乏市場交易機制、沒有價格發(fā)現(xiàn)機制來顯示財產(chǎn)權(quán)利真實市場價值所帶來的結(jié)果。因 此，這里的關(guān)鍵問題，是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過程中仍然缺少市場定價要素，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移價格基本上被地方政府單方面地規(guī)定為小城鎮(zhèn)大小不同的一套住房的價格，而農(nóng)民在此過程中基本缺乏談判權(quán)。總之，在沒有找到合理的定價方式前，強勢地方政府忽略、傷害農(nóng)民的眼前或長遠利益的狀況幾乎是難以避免的。問題四 ：如何切實尊重農(nóng)民意愿？如何在集中居住過程中對農(nóng)民意愿實現(xiàn)切實尊重的問題，雖然各地出臺的宅基地換房政策中一再強調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿，但實際操作中卻往往難以實現(xiàn)。在政府為獲得土地指標來推動城市和工業(yè)發(fā)展的強烈激勵下，很難相信“搬、還是不搬”對拆遷復(fù)墾所涉及農(nóng)民能夠構(gòu)成一個真正的選擇，結(jié)果是缺乏足夠發(fā)言權(quán)的農(nóng)民“被”集中居住的性質(zhì)很強。以 天津為例，盡管當(dāng)?shù)馗鞣N政策文件中一再強調(diào)，宅基地換房以自愿為原則，要在保障農(nóng)民利益基礎(chǔ)上尊重農(nóng)民意愿，由農(nóng)民自愿提出申請，與村委會簽訂協(xié)議，同意 宅基地換房，才可以操作；同時村委會必須召開村民代表大會表決，簽字畫押，公證處公證。但根據(jù)我們的調(diào)查，在實際操作過程中，一些地方存在著強勢推進宅基 地換房的情況，尊重農(nóng)民意愿的措施有時很難落實。以華明鎮(zhèn)為例，由于宅基地換房涉及到的貫莊村出現(xiàn)拆遷困難，華明街道委員會2008年8月16日就發(fā)布了《關(guān)于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件。文件中要求：與貫莊未搬遷戶有親屬關(guān)系的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業(yè)聘用人員、貫莊村兩委會成員、黨分支書記、企業(yè)負責(zé)人等，從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發(fā)獎金及相應(yīng)福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。一些村民反映，在宅基地換房過程中，村委會搬遷到新社區(qū)，原有菜市場強行關(guān)閉和拆除；村內(nèi)道路也放棄維護；斷水?dāng)嚯?，村子周圍的學(xué)校也同時搬遷。村民往往面臨的局面是不得不換。雖然天津市政府要求必須90%以上的村民同意才能進行宅基地換房，但我們對貫莊的調(diào)查表明，村民意見并沒有得到充分尊重，結(jié)果導(dǎo)致占全村45%的866戶農(nóng)民聯(lián)名起訴。問題五 ：農(nóng)民集中居住的后續(xù)問題怎么解決？農(nóng)民集中居住的后續(xù)問題沒有得到充分考慮和妥善解決，這本質(zhì)是一個“外生推動”的城市化所固有的缺陷，即并非緣于生產(chǎn)生活方式自然調(diào)整而產(chǎn)生的集聚。首先是復(fù)墾后耕地的歸屬問題。以天津華明鎮(zhèn)為例，搬遷上“樓”的農(nóng)民如何參與類似復(fù)墾項目的收益分配仍不明朗。按照《中國新聞周刊》記者的調(diào)查，天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)宅基地復(fù)墾項目占地2000畝，華明街道為此專門成立了天津市濱海華明農(nóng)業(yè)有限公司。規(guī)劃建設(shè)581棟二代節(jié)能溫室和兩個各占15畝的智能溫室，將重點發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，該項目建成后預(yù)期年收入可達4765萬元，安置就業(yè)1500多人。從華明鎮(zhèn)的安排來看，華明街道辦事處農(nóng)辦主任李健生稱，“這個項目將來交由公司運作，收益也歸公司”。因此，被置換出宅基地的農(nóng)民應(yīng)該不能參與復(fù)墾后的耕地收益分配。其 次，有些地方的農(nóng)民集中居住小區(qū)完全按照城市居民公寓式的小區(qū)模式建設(shè)，不管當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民是否已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅未考慮農(nóng)作物曬場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助用房，甚至連放置農(nóng)機具的場所也沒有。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民集中居住小區(qū)里，道路被用于曬場、停放各種農(nóng)機具的現(xiàn)象非常普遍，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活和生產(chǎn)帶 來了極大的不便。最后，由于集中居住以后，農(nóng)民的生活成本，包括煤氣、自來水、物管費等均有不同程度的提高，在一些地區(qū)宅基地復(fù)墾后農(nóng)民失去了房前屋后的自留地，連蔬菜也要到菜市場購買，事實上降低了農(nóng)民的生活水平，對那些原本靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以實現(xiàn)生活基本自給自足的農(nóng)民，特別是對俗稱“4050”（四十多歲和五十多歲）農(nóng)民來說，原有自給自足的生活方式被打破，就業(yè)又有困難，也沒有達到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，生活更加艱辛。由 于存在著上述問題，目前在各地推行農(nóng)村宅基地復(fù)墾過程中存在著相當(dāng)大的阻力，也帶來了不同程度的社會不穩(wěn)定，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)較為嚴重的上訪和集體性事 件。我們的調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)，地方政府通過放棄對原有村莊基本設(shè)施維護，甚至在學(xué)?？荚囍巴蝗粚W(xué)校搬離，從而對剩余村民施加壓力，使得剩余村民 為了維系基本生活條件和確保孩子上學(xué)，“自愿”在搬遷協(xié)議書上簽字。通過這種方式實現(xiàn)的“自愿”集中居住，很難讓人滿意。四、關(guān)于推進農(nóng)民集中居住點建設(shè)的幾點建議農(nóng) 民集中居住點建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個重要課題，是當(dāng)前推進農(nóng)村改革發(fā)展需要重點關(guān)注和研究解決的突出問題。應(yīng)遵循積極、穩(wěn)妥、有序的原則，統(tǒng)一思 想、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新舉措、順勢推進，通過若干年持續(xù)努力，實現(xiàn)農(nóng)村居民點布局從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，從根本上改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì) 量。，積極穩(wěn)步推進農(nóng)民集中居住點建設(shè)。進 一步統(tǒng)一各級干部和農(nóng)民群眾的思想認識，從全局、長遠的高度審視農(nóng)民集居點建設(shè)重大意義，調(diào)動推進農(nóng)民集中居住點建設(shè)的積極性。應(yīng)充分認清推進農(nóng)民集中居 住點建設(shè)的決策，是符合社會進步潮流的科學(xué)選擇，是新農(nóng)村建設(shè)的必由之路，是惠及農(nóng)民的好事實事，必須不遺余力、持之以恒地予以推進。應(yīng)正確認識農(nóng)民集中 居住不是農(nóng)民居住自然點的簡單合并，不是人口簡單的空間集聚，而是牽動農(nóng)民切身利益，涉及農(nóng)民生活方式、生產(chǎn)方式以及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革。實施農(nóng)民集居是 一個漸進的、較長的歷史過程，必須隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、各級政府和村級財力的增強以及農(nóng)民富裕程度的提高而逐步實施，不能急于求成。必須從各地實際出發(fā)，防止盲目制定時間進度、追求建設(shè)速度和大拆大建、強行推進的現(xiàn)象。只有深刻領(lǐng)會此項工作的重要性、復(fù)雜性、艱巨性，才能順勢而為、合力攻堅。，引領(lǐng)農(nóng)民集中居住點建設(shè)的有序推進。規(guī)劃是農(nóng)村集中居住點建設(shè)的龍頭，事關(guān)長遠發(fā)展。一要細化完善。組織對農(nóng)民集中居住點規(guī)劃“回頭看”，做好修訂完善工作，提高規(guī)劃的前瞻性、可操作性，務(wù)求貫穿生態(tài)理念，體現(xiàn)文化內(nèi)涵，反映區(qū)域特色，防止千村一面。二要相互銜接。在制定農(nóng)民集中居住點總體布局規(guī)劃的同時，還要考慮畜禽養(yǎng)殖和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題，使之相匹配。同時要協(xié)調(diào)建設(shè)、國土等相關(guān)部門，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，搞好集中居住點布局規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接。三要公開透明。規(guī)劃要充分征求農(nóng)民意見，并通過法定程序確定下來，實施剛性管理。規(guī)劃一經(jīng)確定要對社會公開，嚴格執(zhí)行，接受群眾監(jiān)督。四要依法監(jiān)管。農(nóng)民集中居住點建設(shè)必須依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和各級政府的政策規(guī)定來開展，加強建設(shè)過程中的監(jiān)督管理，絕不允許借集中居住點建設(shè)變相開發(fā)商品房，違規(guī)操作，否則會損害農(nóng)民利益，留下隱患。、危房翻建等為重點，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向居住點集中。根據(jù)目前財力，農(nóng)民集中居住點建設(shè)不可能像城鎮(zhèn)改造一樣大拆大建，只能在規(guī)劃引領(lǐng)下，分步實施，先易后難，循序漸進。一是利用項目拆遷率先集聚。對于拓展工業(yè)園區(qū)、建設(shè)規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目以及有關(guān)重大工程需要拆遷的農(nóng)戶，應(yīng)率先安置到集中居住點，利用拆遷補償做優(yōu)環(huán)境、完善功能，增強對農(nóng)民集居的吸引力。二是利用新建翻建先行集聚。凡 需新建、翻建房屋的農(nóng)戶應(yīng)一律進入集中居住點。對集居點外的分散建房，除特殊情況外，應(yīng)停止審批。強化鎮(zhèn)村干部管理責(zé)任，建立專項巡查制度，堅決剎住不按 規(guī)劃辦事、不批私建、亂搭亂建等現(xiàn)象。對少數(shù)因房屋破舊、居住確有危險又無力新建住房的困難戶，可給予必要扶持，優(yōu)先進點集居，或利用村民“脫殼房”過渡性置換。，加強農(nóng)民集中居住點建設(shè)的政策引導(dǎo)。農(nóng)村現(xiàn)行政策的制約是目前農(nóng)村集居點建設(shè)推進的一大難題。一方面要積極反映、向上爭取政策；另一方面，相關(guān)部門要加強調(diào)研，積極探索，形成切實可行的對策措施。一是完善土地流轉(zhuǎn)政策。千 方百計做好農(nóng)民集中居住點建設(shè)用地的調(diào)劑工作。對于涉及農(nóng)戶承包地的，要在做好農(nóng)民思想工作的前提下，采取置換、互換、征收、租賃等多種方式，加以解決。盡快明確跨村組宅基地置換政策，探索建立農(nóng)村宅基地復(fù)墾獎勵政策。對集中居住點用地計劃實行單列，確保不擠占地方經(jīng)濟社會發(fā)展用地計劃。二是研究整合資金扶持政策。減 免集中居住點規(guī)劃審批等相關(guān)行政事業(yè)收費或進行補貼，減免或取消水、電增容費。集居點農(nóng)民辦理水、電、通信等開戶、過戶手續(xù)時，有關(guān)部門應(yīng)免收開戶費、過 戶費。同時，盡可能將省支農(nóng)資金向集中居住點建設(shè)傾斜，從每年的土地出讓金凈收益中提取一定比例用于集居點建設(shè)。在加大財政扶持力度的同時，引入多元化投 入機制，多方籌措建設(shè)資金，使供水、供電、通信、道路、綠化、垃圾及污水處理等配套設(shè)施建設(shè)到位。三是逐步完善社會保障制度。研 究農(nóng)民集中居住點建設(shè)中的新情況、新問題，完善與之相適應(yīng)、能夠可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障機制，逐步將失地農(nóng)民、進城農(nóng)民工納入社保范圍，使農(nóng)民 獲得更多實惠，解除農(nóng)村居民后顧之憂?？稍谡饔玫某擎?zhèn)建設(shè)用地中，劃出一定比例的土地給成片拆遷的村組開發(fā)經(jīng)營，其所得作為失地農(nóng)民的生活補助，以保證失 地農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入來源。，增強農(nóng)民集中居住點建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。城 鎮(zhèn)化推進離不開工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)民集居點建設(shè)也離不開農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、挖掘農(nóng)內(nèi)增收潛力、增加農(nóng)民收入的有效途徑，是農(nóng)民集居點建 設(shè)的有力支撐。應(yīng)繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大項目農(nóng)業(yè)發(fā)展力度，推進優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)副產(chǎn)品基地建設(shè)，發(fā)展高效、優(yōu)質(zhì)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力和附 加值。培育和引進農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，重點扶持一批競爭力強、外向度高、帶動能力強的龍頭企業(yè)，努力實現(xiàn)產(chǎn)加銷一條龍、貿(mào)工農(nóng)一體化，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。圍繞 農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，培養(yǎng)壯大農(nóng)民經(jīng)紀人隊伍，打造“一品一村”或“一品多村”，形成小規(guī)模與大群體相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)基地和生產(chǎn)體系，實現(xiàn)千家萬戶增收致富。著力抓好農(nóng)民教育培訓(xùn)，提高勞動力轉(zhuǎn)移質(zhì)量，增加農(nóng)民農(nóng)外就業(yè)和收入。同時，通過教育培訓(xùn)，改變農(nóng)民思想觀念、生活習(xí)慣、生產(chǎn)方式，實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)民向新型農(nóng)民的根本轉(zhuǎn)變。