【正文】 1877年，日本櫪木縣發(fā)生了足尾銅礦山公害事件。采礦廢水、廢氣、廢渣大量?jī)A入環(huán)境，使河流污染，山林荒禿，農(nóng)田毀壞。1968年日本又發(fā)生了由慢性Cd中毒引起的骨痛病事件，于是農(nóng)業(yè)用地的污染問(wèn)題就引起了社會(huì)各方的廣泛重視。為了防止因土地污染而影響居民的身體健康，1970年國(guó)會(huì)將“土壤污染”追加為《公害對(duì)策基本法》中的典型公害之一，并首次頒布了《農(nóng)用地土壤污染防止法律》，并于1993年進(jìn)行了最近的修訂。該法側(cè)重于農(nóng)業(yè)用地土壤污染的預(yù)防，管理對(duì)象僅限于表層土壤。根據(jù)該法，將鎘、銅、砷這三個(gè)元素指定為特定有害物質(zhì)。此法以農(nóng)用地為保護(hù)對(duì)象，對(duì)于依據(jù)此法指定為“農(nóng)用地土壤污染對(duì)策的地域”，國(guó)家制定農(nóng)用地土壤污染反應(yīng)對(duì)策計(jì)劃，在各個(gè)都道府縣運(yùn)用國(guó)家資金進(jìn)行“農(nóng)用地土壤污染防止對(duì)策細(xì)密調(diào)查”，并將調(diào)查結(jié)果公開發(fā)布。此后，日本又制定了一系列環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)，有效地遏制了農(nóng)用地的土壤污染。為了防止土壤污染擴(kuò)散到城市，1986年頒布了《市街地土壤污染暫定對(duì)策方針》。隨著日本工業(yè)化進(jìn)程的加快，以及1975年?yáng)|京都江東區(qū)六價(jià)鉻污染事件的發(fā)生，城市型土壤污染不斷涌現(xiàn)，城市用地的土壤重金屬等污染問(wèn)題變得突出起來(lái)。資料顯示，從1974年到2003年的29年間，累計(jì)查明的土壤污染物超出環(huán)境省《土壤污染相關(guān)的環(huán)境基準(zhǔn)》設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)的事例已經(jīng)達(dá)到了1458件，其中2003年已經(jīng)查明的污染物超標(biāo)事例達(dá)349件。開展土壤污染防治已經(jīng)成為全社會(huì)的迫切要求。為了彌補(bǔ)市區(qū)土壤污染防治的立法缺陷，日本于1989年修改的《水質(zhì)污濁法》增加了對(duì)特定地下滲透水的禁止性規(guī)定，防止地下水的污染。其后，日本受美國(guó)、德國(guó)等土壤污染防治法的影響，開始考慮制定專門的土壤保全法，并最終于2002年制定了主要用于城市用地土壤污染的《土壤污染對(duì)策法》，該法于2003年由日本國(guó)會(huì)正式發(fā)布，2004年2月15日在日本全國(guó)實(shí)施，對(duì)日本產(chǎn)業(yè)界帶來(lái)了顯著的影響。該法以保護(hù)國(guó)民健康為目的，涵蓋了土壤污染污染狀況的評(píng)估制度、防止土壤污染對(duì)人體健康造成損害的措施和土壤污染防治措施的整體規(guī)劃等內(nèi)容。首先土地所有者對(duì)土壤污染治理由以前的被動(dòng)轉(zhuǎn)為之后的主動(dòng)，而且形成了一條土壤污染評(píng)估、土壤污染保險(xiǎn)、土壤污染治理的巨大產(chǎn)業(yè)，大量企業(yè)也都開始自愿采納土壤污染防治措施。借鑒美國(guó)的《超級(jí)基金法》，日本的《土壤污染對(duì)策法》也采用了嚴(yán)格責(zé)任、連帶責(zé)任和追溯責(zé)任制度。(一)農(nóng)用地土壤污染《農(nóng)用地土壤污染防止法》是公害控制法，該法對(duì)農(nóng)用地土壤污染管理的目的是通過(guò)防止和消除特定有害物質(zhì)(在當(dāng)時(shí)主要是重金屬)對(duì)農(nóng)用地土壤的污染，并合理利用受污染的農(nóng)用地，防止農(nóng)畜產(chǎn)品損害人體健康以及防止土壤重金屬污染妨礙農(nóng)作物的生長(zhǎng)，從而保護(hù)國(guó)民健康和保護(hù)生活環(huán)境。其中法律所指的農(nóng)用地包括耕地、主要用于家畜放牧的土地或者為養(yǎng)殖家畜而用于采草的土地，法律所指的農(nóng)作物包括農(nóng)作物及其以外用作飼料的植物。而所謂的農(nóng)用地土壤污染主要是特定有害物質(zhì)包括重金屬造成的污染。這些有害物質(zhì)包括兩類：一類是可以籍由農(nóng)作物的傳遞，對(duì)人的健康產(chǎn)生影響的有害物質(zhì)，如鎘等。另一類是影響和阻礙農(nóng)作物生長(zhǎng)的有害物質(zhì)，如銅等。該法規(guī)定了立法的目的、污染農(nóng)業(yè)用地及特別地區(qū)的指定和變更、污染對(duì)策計(jì)劃、管制措施、土壤污染調(diào)查、行政機(jī)關(guān)的協(xié)助和援助以及罰則等內(nèi)容。對(duì)農(nóng)用地土壤污染防治的具體規(guī)定包括：(1)土壤污染區(qū)域的確定及變更該法第三、第四條規(guī)定了農(nóng)業(yè)用地土壤污染區(qū)域的確定和變更。都道府縣知事對(duì)于其轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地，當(dāng)確定土壤及農(nóng)作物中所含重金屬的種類和數(shù)量以及該土壤生產(chǎn)的農(nóng)作物可能會(huì)損害人體健康，或者該土壤所含有害重金屬會(huì)影響農(nóng)作物的生長(zhǎng)發(fā)育時(shí)，即可將該區(qū)域指定為污染區(qū)域，有必要采取相應(yīng)規(guī)制措施，稱之為“對(duì)策地域”。在指定“對(duì)策區(qū)域”時(shí)，必須根據(jù)《環(huán)境基本法》的規(guī)定聽取環(huán)境審議會(huì)以及相關(guān)的市鎮(zhèn)村長(zhǎng)的意見(jiàn)。確定劃定“對(duì)策區(qū)域”時(shí)，需要及時(shí)進(jìn)行公告，并向環(huán)境大臣報(bào)告，同時(shí)通知相關(guān)的市鎮(zhèn)村長(zhǎng)。市鎮(zhèn)村長(zhǎng)如發(fā)現(xiàn)其轄區(qū)內(nèi)存在需要指定“對(duì)策區(qū)域”的情況時(shí)，也可以向都道府縣提出指定申請(qǐng)。當(dāng)“對(duì)策區(qū)域”發(fā)生變化時(shí)，都道府縣知事可遵循程序做出變更或解除。(2)土壤污染對(duì)策計(jì)劃及變更該法第五、第六規(guī)定了對(duì)于劃定的“對(duì)策區(qū)域”，都道府縣知事必須制定土壤污染對(duì)策計(jì)劃及變更的內(nèi)容。根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省和環(huán)境省的規(guī)定，對(duì)策計(jì)劃應(yīng)包括如下內(nèi)容：第一、對(duì)“對(duì)策區(qū)域”內(nèi)農(nóng)用地土壤特定有害物質(zhì)的污染狀況進(jìn)行調(diào)查測(cè)定。第二、根據(jù)“對(duì)策區(qū)域”內(nèi)特定有害物質(zhì)的污染狀況劃分不同的利用地域，并制定利用方針。第三、防止土壤污染的灌溉排水和其他設(shè)施的設(shè)置、管理和變更，以及除去土壤中污染物的客土法和為合理利用污染農(nóng)田土壤而進(jìn)行的土地名目變更等。第四、其他必要事項(xiàng)。都道府縣制定對(duì)策計(jì)劃時(shí)，必須與農(nóng)林水產(chǎn)大臣和環(huán)境大臣進(jìn)行協(xié)商征得同意，同時(shí)還要聽取環(huán)境審議會(huì)以及相關(guān)市鎮(zhèn)村長(zhǎng)的意見(jiàn)。對(duì)策計(jì)劃一旦確定，必須及時(shí)公告。都道府縣知事可以根據(jù)對(duì)策區(qū)域的變更情況以及土壤中重金屬的變化情況，適當(dāng)變更對(duì)策計(jì)劃。(3)設(shè)置更為嚴(yán)格的重金屬排放標(biāo)準(zhǔn)第七條規(guī)定了都道府縣知事可以根據(jù)對(duì)策地域內(nèi)農(nóng)用地土壤污染情況，依據(jù)《水污染防治法》和《大氣污染防治法》中的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于流入農(nóng)用地的公共水域以及對(duì)策地域內(nèi)的全部或部分煙氣排放設(shè)施設(shè)定更為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。(4)特別區(qū)域的指定和變更第八到第九條對(duì)特別區(qū)域的指定和變更做了規(guī)定。如果對(duì)策區(qū)域內(nèi)的農(nóng)用地生產(chǎn)的農(nóng)畜產(chǎn)品可能危害人體健康，都道府縣知事可以劃定不適于種植農(nóng)作物及飼料植物的地區(qū)范圍為“特別區(qū)域”，并可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行變更和解除。(5)污染農(nóng)用土壤的管制措施第十、第十一條規(guī)定了污染農(nóng)田的管制措施。都道府縣知事可根據(jù)區(qū)域內(nèi)污染特征發(fā)出不宜種植指定農(nóng)作物或?qū)⒃撏恋厣仙L(zhǎng)的植物作為家畜飼料的行政勸告。環(huán)境廳長(zhǎng)官可以要求行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官按照《礦山保安法》(1949年70號(hào)法律)采取必要措施或者向有關(guān)地方公共團(tuán)體長(zhǎng)官提出勸告。(6)農(nóng)用土壤污染調(diào)查與監(jiān)測(cè)第十二、十三條規(guī)定了對(duì)農(nóng)用地土壤污染調(diào)查監(jiān)測(cè)的內(nèi)容。都道府縣知事負(fù)有對(duì)其行政轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用地土壤污染調(diào)查測(cè)定并上報(bào)、公布監(jiān)測(cè)結(jié)果的義務(wù)，同時(shí)規(guī)定了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查應(yīng)采取的措施。(7)行政輔助措施第十四、十五、十六條規(guī)定了在貫徹和執(zhí)行上述規(guī)定時(shí)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官或者有關(guān)地方公共團(tuán)體的長(zhǎng)官，必須提供所需的資料、情報(bào)或者陳述意見(jiàn)以及其他協(xié)助，而國(guó)家和都、道、府、縣應(yīng)為完成對(duì)策計(jì)劃而努力實(shí)施必要的資助，指導(dǎo)和其他援助。同時(shí)規(guī)定應(yīng)努力推進(jìn)防治土壤污染的技術(shù)和成果。(8)罰則第十七條規(guī)定了對(duì)于違反本法的行為行使處罰措施。即拒絕、妨礙或回避調(diào)查、測(cè)定或采集樣品者，處3萬(wàn)日元以下的罰金。除處罰行為人外，對(duì)其法人或自然人也要處以同樣的罰金。(二)城市用地土壤污染防治《土壤污染對(duì)策法》立法的目的是：“是通過(guò)制定措施確定特定有毒物質(zhì)給土壤造成的污染的范圍來(lái)保護(hù)公眾健康，以及預(yù)防土壤污染給健康造成的損害”。與農(nóng)用地的土壤污染規(guī)制目標(biāo)不同的是，城市用地土壤特定污染物污染的管理限于對(duì)國(guó)民健康受損的情況。該法主要包含一般條款、土壤污染狀況調(diào)查、劃定污染區(qū)、土壤污染損害預(yù)防、委派調(diào)查機(jī)構(gòu)、委派促進(jìn)法律實(shí)體、責(zé)任條款等共八章四十二條。具體規(guī)定包括：(1)立法目的和有害物質(zhì)的定義在第一章中對(duì)立法目的和特定有害物質(zhì)的定義作出明確規(guī)定。第1條闡述了立法目的，第2條將特定有害物質(zhì)定義為：《土壤污染對(duì)策法施行令》規(guī)定的，因其存在于土壤中可能會(huì)給人類健康造成危害的鉛、砷、三氯乙烯和其他物質(zhì)(放射性物質(zhì)排除在外)。(2)土壤污染調(diào)查及報(bào)告第二章規(guī)定要求土壤污染調(diào)查的條件。當(dāng)發(fā)生某些用來(lái)生產(chǎn)、使用或者處理有害物質(zhì)的設(shè)施停用或者轉(zhuǎn)用時(shí)?；蚴前l(fā)布了行政令，都道縣府知事可以簽發(fā)行政令要求對(duì)土壤污染進(jìn)行調(diào)查并公布調(diào)查結(jié)果。(3)污染區(qū)域的指定第三章對(duì)污染區(qū)的指定作出規(guī)定。如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)該土地上集中的某重金屬物質(zhì)超過(guò)限量或者說(shuō)不符合土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，則就應(yīng)該把該土地指定為污染區(qū)，并登記在指定污染區(qū)登記簿中。該指定污染區(qū)登記簿公眾可以自由查閱。只有成功實(shí)施了整治措施將土壤污染降至達(dá)標(biāo)的程度，該區(qū)域才可以從登記簿中刪除。登記簿的自由查閱制度，在促進(jìn)土地所有人積極采取措施消除污染方面發(fā)揮了重要作用。(4)對(duì)指定污染區(qū)的管制第四章是對(duì)防止土壤污染健康損害措施的規(guī)定。一旦地塊被認(rèn)定為污染區(qū)域并被載入污染地區(qū)登記薄中，該土地的使用便受到限制，旨在防止污染危險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)散。該法規(guī)定了縣級(jí)行政長(zhǎng)官對(duì)污染土地所有人簽發(fā)整治行政令的要求，措施主要包括防止污染擴(kuò)大和對(duì)已經(jīng)形成的污染的修復(fù)如挖掘外運(yùn)等。該法還規(guī)定了土地所有者、實(shí)施污染整治措施行為者、實(shí)施改變?cè)摰貕K形式或質(zhì)量者需要報(bào)告并說(shuō)明該地塊、污染整治措施或土地改變情況等，以及政府職員進(jìn)入場(chǎng)地進(jìn)行檢查的要求。(5)調(diào)查機(jī)構(gòu)和法人的指定 第五章和第六章是關(guān)于調(diào)查機(jī)構(gòu)和支持法人的指定。對(duì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的指定和委派的相關(guān)程序、法人的資格、管理方式、營(yíng)業(yè)范圍、基金來(lái)源等以及財(cái)政支持方案等作了規(guī)定。(6)雜項(xiàng)第七章的雜項(xiàng)規(guī)定包括報(bào)告與檢查、咨詢及提交材料的要求、環(huán)境省的指令、國(guó)家援助等。(7)懲罰規(guī)定第八章是對(duì)于懲罰形式的規(guī)定，包括罰金和判刑。對(duì)單位實(shí)行雙罰制，既對(duì)違反相關(guān)法定義務(wù)的單位實(shí)施處罰，又對(duì)單位的負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人等給予處罰。(三)日本土壤污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)日本土壤污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)早在1967年制定的《公害對(duì)策基本法》中即已提出，但實(shí)際上直到1991年有關(guān)土壤染的環(huán)境基準(zhǔn)才被制定出來(lái)，規(guī)定了25種有害物質(zhì)的限值?！锻寥牢廴緦?duì)策法》根據(jù)土壤中含有量以及土壤溶出量?jī)蓚€(gè)因素來(lái)控制土壤重金屬污染，前者主要通過(guò)直接攝取污染土壤的方式攝入重金屬帶來(lái)影響，后者主要通過(guò)人類的污染地下水暴露風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)影響。對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物和農(nóng)藥只限定了溶出量基準(zhǔn)?！掇r(nóng)用地土壤污染防止法》指定了Cd、As和Cu是有害物質(zhì)。Cd的最大允許限值根據(jù)Cd在米粒里面的濃度設(shè)定，而不是土壤中Cd的濃度。這是考慮到土壤中影響生物有效的Cd的因素很多(例如稻株栽培的水管理措施)，設(shè)定土壤Cd含量不符合實(shí)際情況。土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)適用于各種類型的土地，但是由于自然原因?qū)е挛廴镜耐恋匾约霸牧系亩逊e場(chǎng)、廢棄物的填埋場(chǎng)和其他以利用或處置為目的場(chǎng)地不適用該環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。三、日本土壤污染防治管理的特點(diǎn)與啟示日本在土壤污染防治管理方面開展工作比較早，通過(guò)多年的實(shí)踐，形成了一些先進(jìn)的制度和措施，這些制度和措施在我國(guó)土壤污染防治是方面值得借鑒和采納的。(1)形成了政府企業(yè)民眾高效靈活的環(huán)境污染防治體系日本土壤污染防治工作得益于其高效靈活的環(huán)境污染防治體系。在中央政府的法律、行政指導(dǎo)下，地方政府在其實(shí)施中發(fā)揮了靈活的、突出的作用，企業(yè)、財(cái)團(tuán)和民眾都發(fā)揮了積極的作用。(2)公害賠償制度獨(dú)具特色日本的環(huán)境污染防治法律法規(guī)(包括土壤)是在遭受到污染之痛后，在污染健康損害賠償推動(dòng)下逐步建立起來(lái)的。其公害補(bǔ)償制度獨(dú)具特色。(3)對(duì)不同的污染土壤類型采用分別立法的方式日本將土壤污染區(qū)分為農(nóng)用地土壤污染和工業(yè)跡地土壤污染兩種分別進(jìn)行立法，這既是日本首先遭受農(nóng)田重金屬污染的原因，也是農(nóng)用地土壤污染和工業(yè)跡地土壤污染具有不同所致。鑒于農(nóng)用地安全的重要性，日本對(duì)農(nóng)用地土壤污染采取了由政府直接實(shí)施的模式，即由政府監(jiān)視農(nóng)用地的土壤污染狀況、劃定污染對(duì)策區(qū)域、制定對(duì)策計(jì)劃及組織實(shí)施等，實(shí)施費(fèi)用由污染者負(fù)擔(dān)。對(duì)城市工業(yè)跡地，以污染者負(fù)擔(dān)原則為指導(dǎo)，采取了由土地所有者，包括土地的管理者、占有者和污染者具體實(shí)施的方式。兩部法律及其配套法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中相互結(jié)合，相互促進(jìn)，共同構(gòu)成了日本的土壤污染防止法律體系。(4)在土壤污染防治上注重事前預(yù)防和事后整治結(jié)合原則日子在土壤污防治方面比較注重“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的原則，如為彌補(bǔ)市區(qū)土壤污染防治的立法缺陷，日本于1989年修改的《水質(zhì)污濁法》增加了對(duì)特定地下滲透水的禁止性規(guī)定，以防止地下水污染。(5)法律責(zé)任嚴(yán)格明確日本土壤法的責(zé)任主體范圍廣泛。一般情況下土壤的所有人或使用人都是土壤污染的責(zé)任主體，在歸責(zé)原則上也多采嚴(yán)格責(zé)任制，在追究責(zé)任上具有追溯性，在有多個(gè)責(zé)任人時(shí)責(zé)任具有連帶性，即任何一個(gè)責(zé)任人都應(yīng)先承擔(dān)和履行責(zé)任，然后向其他責(zé)任人追償。最后，責(zé)任的代位性，即環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)可以先為責(zé)任人履行責(zé)任，然后向具體責(zé)任人追討。(6)制度較為先進(jìn)且可操作性強(qiáng) 日本土壤污染防治的某些制度較為先進(jìn)，中如土壤污染區(qū)域指定及管制制度。此外，日本土壤污染管理制度相關(guān)條目還包含了大量程序性規(guī)范。便于具體管理措施的實(shí)施，具有很強(qiáng)的可操作性。(7)注重信息公開和公眾參與日本土壤污染法規(guī)中明確規(guī)定了污染信息的公開和匯報(bào)制度，對(duì)策法中規(guī)定了公眾有權(quán)查閱污染土壤登記薄，對(duì)于推進(jìn)土壤污染防治具有重要作用。(8)日本土壤重金屬污染管理體系的局限性日本土壤污染管理體系總體上比較先進(jìn)，但是也存在著一定的局限性和不足。其一是分別立法的方式對(duì)土壤污染防治的整體性和一般性規(guī)定有所欠缺，應(yīng)注意兩部法律的銜接性。其二是《土壤污染對(duì)策法》將城市用地土壤污染管理的目標(biāo)限于對(duì)健康的影響情況，而未包括對(duì)生活環(huán)境的影響，防治目標(biāo)單一，忽視了污染土壤的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，使得防治法的作用受到了限制。