【正文】 史背景下提出來的。十六大明確提出，我國(guó)改革開放和社會(huì)主義建設(shè)中存在的一個(gè)突出問題是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還沒有改變，這是我國(guó)在化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)提供積累的結(jié)果；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，是帶有普遍性的傾向。我國(guó)在總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)軌時(shí)期，統(tǒng)籌發(fā)展就是我國(guó)在這樣的特定歷史條件下的戰(zhàn)略抉擇。在社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐中，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”具有豐富的內(nèi)涵，它可以是一種發(fā)展理念，是一種工作思路和方法，是合理的政策導(dǎo)向過程，也可以是一種理想狀態(tài)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指堅(jiān)持把城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為一個(gè)整體來看待的理念，按照城市與農(nóng)村進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一制度的工作思路和方法，制定科學(xué)合理的政策，打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的理想。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的根本方法之一。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“城鄉(xiāng)一體化”既有聯(lián)系又有區(qū)別。它們都把城市與農(nóng)村的發(fā)展作為一個(gè)整體而不是割裂地加以考慮，但是城鄉(xiāng)一體化更多的可被作為一種長(zhǎng)遠(yuǎn)奮斗的目標(biāo)，它強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)融合的結(jié)果，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要盡力消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是走向一體化的過程。區(qū)別“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，與“城鄉(xiāng)一體化”就是要克服城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的急于求成的誤區(qū)，樹立循序漸進(jìn)的觀念。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的條件下，從城鄉(xiāng)開通、聯(lián)合、再發(fā)展到城鄉(xiāng)融合，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是長(zhǎng)期奮斗的過程?！吧鐣?huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要組成部分。作為城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度主要部分的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鄉(xiāng)之間有著顯著的差別。城鎮(zhèn)職工有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的依靠，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人帳戶模式從根本上不能解決占中國(guó)人口70％的農(nóng)民養(yǎng)老保障問題?！梆B(yǎng)兒防老”依然是農(nóng)民養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)選擇。城鄉(xiāng)二元化的養(yǎng)老保障制度是我國(guó)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。社會(huì)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然要求?！吧鐣?huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是指在構(gòu)建我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系中堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念和要求，把城市和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)的整體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一制度，逐漸打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度分割的二元結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)一體化。社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是長(zhǎng)期的過程，根據(jù)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，可分為初級(jí)階段和高級(jí)階段：初級(jí)階段是從現(xiàn)在到2020年，主要任務(wù)和目標(biāo)是基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，這與黨的十六屆六中全會(huì)提出的2020年要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的目標(biāo)是一致的。它強(qiáng)調(diào)的是覆蓋而不是統(tǒng)一，在承認(rèn)城鄉(xiāng)二元社會(huì)養(yǎng)老保障體系將繼續(xù)存在這樣一個(gè)事實(shí)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌的內(nèi)容、方式和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)可以不完全城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而應(yīng)該統(tǒng)分結(jié)合，并在漸進(jìn)發(fā)展中以統(tǒng)融分，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，分階段、有步驟地逐步化異趨同。高級(jí)階段是從2020年到2050年，主要任務(wù)和目標(biāo)是形成城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。按照我們國(guó)家“三步走”的戰(zhàn)略，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā) 展到本世紀(jì)中葉要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。到那時(shí)，我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度不論是在社會(huì)保障項(xiàng)目上，還是在區(qū)域、群體上，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)全面的、多層次的綜合銜接，最后，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。二、社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的措施社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是綜合性的系統(tǒng)工程，不僅涉及社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、文化各個(gè)方面，而且需要政府、社會(huì)和個(gè)人多方面的共同努力；不僅要兼顧過去，立足于現(xiàn)實(shí)，而且要著眼于未來，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。第一，建立和完善真正意義上的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是突破口。由于目前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以個(gè)人繳費(fèi)為主，這項(xiàng)制度所產(chǎn)生的養(yǎng)老金僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，而不是國(guó)家再分配的結(jié)果，而社會(huì)保障的基本特征是國(guó)家對(duì)國(guó)民收入再分配，從這個(gè)意義上說，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不是真正意義上的社會(huì)養(yǎng)老保障，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的缺位是制約社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“瓶頸”。解決農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保障缺位問題，必須采取措施解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌基金問題，將現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺失的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)充上去。籌集農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金，政府應(yīng)該出資支持。從農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的順利運(yùn)行和上世紀(jì)90年代中期開始實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的困難，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府的支持性投入和政府對(duì)制度運(yùn)行的關(guān)注程度是農(nóng)村社會(huì)保障制度成敗的關(guān)鍵。我國(guó)農(nóng)民對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化做出了歷史性貢獻(xiàn)，國(guó)家應(yīng)該拿出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“社會(huì)統(tǒng)籌基金”，建立起真正意義上的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，然后，整合現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，設(shè)計(jì)與城鎮(zhèn)企業(yè)相同的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。應(yīng)統(tǒng)一管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與“做實(shí)的”城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金。這樣才能完成養(yǎng)老社會(huì)保障的從“無”到“有”、從“有”到“統(tǒng)”的過程。第二，探索能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障的新制度是首要任務(wù)。能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度起碼應(yīng)該具備兩個(gè)條件：一方面，從現(xiàn)實(shí)來看，可覆蓋城鄉(xiāng)居民，適應(yīng)不同地區(qū)、群體、單位和個(gè)人的特點(diǎn)與需求，有效調(diào)節(jié)不同年齡、不同收入、不同地區(qū)之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋；另一方面，從發(fā)展來看，建立可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)，逐步提高繳費(fèi)和保障水平。個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的模式符合這兩個(gè)條件，中國(guó)城鎮(zhèn)與農(nóng)村整合的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的終極模式是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的模式。個(gè)人賬戶是建立城鄉(xiāng)整合的社會(huì)養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)，應(yīng)逐步提高單位繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶的比例，加快做實(shí)個(gè)人賬戶的進(jìn)程，同時(shí)逐步縮小統(tǒng)賬賬戶比例。個(gè)人賬戶待制度運(yùn)行一段時(shí)期后再逐步做實(shí)做大。以個(gè)人帳戶為目標(biāo)，建立機(jī)制統(tǒng)一、有差別、可銜接的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度。這種具有廣泛適應(yīng)性和可推廣的彈性養(yǎng)老保障制度模式，符合社會(huì)養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度的條件。第三，社會(huì)養(yǎng)老保障資金的籌集和管理是必須破解的難題。首先，加大政府財(cái)政支持。一要建立參保補(bǔ)貼制度，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。政府可通過實(shí)行繳費(fèi)補(bǔ)貼、基金貼息、待遇調(diào)整、老人直補(bǔ)等多種參保補(bǔ)貼方式，通過政府補(bǔ)貼，引導(dǎo)和扶持城鄉(xiāng)居民普遍參加社會(huì)養(yǎng)老保障制度。要研究將僅僅用于城鎮(zhèn)居民社會(huì)統(tǒng)籌的資金轉(zhuǎn)為用于城鄉(xiāng)居民均等的參保補(bǔ)貼資金的辦法，逐步建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公平普惠的參保補(bǔ)貼制度，實(shí)行基本養(yǎng)老金的全國(guó)均等。其次，加大政策支持。將潛在的社會(huì)保障資源變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的社會(huì)保障資源，彌補(bǔ)社會(huì)保障資金 的不足和缺口。如通過國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)、外匯儲(chǔ)備投資、城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄投入、土地?fù)Q保障等多種方式籌集社會(huì)保障資金，研究建立中央財(cái)政對(duì)計(jì)劃生育家庭等重點(diǎn)社會(huì)群體、中西部地區(qū)、貧困群體的參保補(bǔ)貼進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的辦法和機(jī)制。最后，建立多元化籌資機(jī)制。應(yīng)建立個(gè)人繳費(fèi)、單位或集體補(bǔ)助、國(guó)家投入相結(jié)合的籌資機(jī)制。第四，建立一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障管理體系是基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障內(nèi)容、管理、服務(wù)的社會(huì)化和一體化，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)來看，應(yīng)建立統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保障管理機(jī)構(gòu)，包括統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的基金運(yùn)作機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的監(jiān)督管理和工作績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)。業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)在對(duì)人口總量、人口結(jié)構(gòu)、期望壽命、宏觀經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、財(cái)政投入和基金收益等敏感性因素進(jìn)行預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，通過，對(duì)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保障制度和政策及時(shí)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，確保決策的化監(jiān)督管理和工作績(jī)效；基金運(yùn)作機(jī)構(gòu)確保資金的保值增值；評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)決策、經(jīng)辦和基金安全增值進(jìn)行全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。管理的主體是社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和社區(qū)組織，建立以社會(huì)化管理為主、社區(qū)為主要依托、單位管理為輔的管理服務(wù)體系。第五，完善是社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的保障。城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵是依法調(diào)整資源配置，把全體公民共同享受社會(huì)發(fā)展文明成果的思想上升為國(guó)家意志，體現(xiàn)在相應(yīng)的法律條文中。從歷史上看，在世界各國(guó)的發(fā)展史上，幾乎都經(jīng)歷過城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的歷史階段。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，從城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的過程是整個(gè)國(guó)家資源，尤其是經(jīng)濟(jì)資源調(diào)整的過程，是資源向農(nóng)業(yè)傾斜的過程，而這一過程要依法進(jìn)行。一種政府行為，應(yīng)當(dāng)有其相應(yīng)的法律依據(jù)，否則就很難實(shí)施。