【正文】 。為此，可能需要更為廣泛地實行立法聽證制度，并且完善這一制度，使得立法者能夠直接地了解民意。嚴(yán)格地控制錢袋子現(xiàn)代議會之母英國議會本來源起于財政問題，各國議會的主要職能無不以審查預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行為其天職，為其制約行政權(quán)力的主要手段，我國憲法也明確規(guī)定由各級人大及其常委會審查和批準(zhǔn)相應(yīng)級別政府的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告。但人大一直沒有很好地運(yùn)用這種權(quán)力。問題主要在于，從程序安排上看，人大根本沒有充裕的時間審查預(yù)算?！额A(yù)算法》規(guī)定預(yù)算年度從1月1日起到12月31日止。從11月10日國務(wù)院向省級政府和中央各個部門下達(dá)編制下年度預(yù)算草案指示，提出編制預(yù)算草案的原則和要求，到下年度1月10日前省級財政部門匯總預(yù)算草案并報財政部門，之間僅兩個月，然后是財政部們匯總編制預(yù)算草案。全國人大及其常委會用于審議預(yù)算的的時間也很短。根據(jù)《全國人民代表大會議事規(guī)則》第三十一條規(guī)定，全國人大會議舉行的一個月前，財政部應(yīng)就國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，向全國人大財經(jīng)委和有關(guān)的專門委員會匯報，由財經(jīng)委進(jìn)行初步審查。至于普通代表審議預(yù)算報告的時間，也許只有幾天。全國人大舉行會議時，人大代表才能拿到關(guān)于國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報告及國家預(yù)算收支表（草案）和國家預(yù)算執(zhí)行情況表（草案）。即使是財經(jīng)委，也是這時候才看到比較正式的預(yù)算報告。而到了人大閉幕那天，代表們必須就預(yù)算報告進(jìn)行表決。不過，也有一些疑問：代表是否有足夠能力真正審核預(yù)算報表？一些政府官員對于代表審核預(yù)算報表的能力存在疑問。很多代表承認(rèn)，審計草案還是存在一定專業(yè)障礙，而時間又過于倉促。不少代表在會后提出，要求廣東省人大常委會設(shè)立相關(guān)部門，從社會上聘請專家在大會前先行審查；或者在大會期間成立相關(guān)委員會專門從事對預(yù)算案的審查。財政部門目前正在進(jìn)行預(yù)算編制制度改革，改變以往大而化之的缺陷，強(qiáng)化部門預(yù)算。財政預(yù)算科目將越來越細(xì)密，從類級科目細(xì)化到款、項、目。在這種情況下，《預(yù)算法》所規(guī)定的預(yù)算編制時間顯然不敷使用。政府部門顯然需要將編制預(yù)算的時間大大提前，至少應(yīng)當(dāng)提前六個月就開始編制下年度的預(yù)算。否則，時間緊張，難免粗枝大葉，留下太多余地由行政部門（尤其是部門長官）隨意支配，違法違規(guī)使用財政資金的現(xiàn)象隨處可見。待到審計風(fēng)暴刮起之時，損失已然造成。由于預(yù)算內(nèi)容越來越細(xì)致豐富，人大常委會也需要更充裕的時間才能履行審議職責(zé)。目前人大常委會僅有一個月的審議時間，而且，所審議的僅僅是預(yù)算的主要內(nèi)容，而不是正式的預(yù)算報告草案。其實，只要政府將編制時間提前，完全可以向人大常委會提交較為正式的預(yù)算報告草案，并可給人大常委會留出至少兩個月審議時間。普通代表用于審議預(yù)算報告草案的時間也應(yīng)延長。目前只有人大的預(yù)算委員會或財經(jīng)工作委員會審查預(yù)算，導(dǎo)致人手不足，審查不細(xì)，而且缺乏對具體行業(yè)的了解，難免受預(yù)算建議部門左右。對策是，由全國人大常委會的各專門委員會分別審查相關(guān)部門的預(yù)算，并借此構(gòu)成監(jiān)督各相關(guān)行政部門的權(quán)力基礎(chǔ)。而財經(jīng)委主要負(fù)責(zé)各部門預(yù)算之間的平衡。大量公共資金屬于預(yù)算外資金，而這些并未列入人大審查范圍。解決的辦法是將所有公共資金列入預(yù)算審查范圍，讓人大有權(quán)控制每一分公共資金的去處。還有一個細(xì)節(jié)也不容忽視：根據(jù)我國預(yù)算法的規(guī)定，預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。然而，各級通常是在二、三月份召開，也就是說，當(dāng)年預(yù)算還沒有經(jīng)過人大審查批準(zhǔn)，就已經(jīng)開始執(zhí)行了。一年內(nèi)有三四個月時間的預(yù)算，其實只是事后追認(rèn)而已。這將預(yù)算審查的效果大打折扣。解決這一問題的辦法很簡單：調(diào)整財政年度起迄時間，財政年度從當(dāng)年4月份起計算。更有效地行使監(jiān)督權(quán)人大監(jiān)督制度的核心目標(biāo)，是建立公民權(quán)利制約政府權(quán)力的制度化渠道。根據(jù)現(xiàn)有法律，人大及其常委會擁有廣泛的監(jiān)督權(quán)，包括聽取工作報告和專題報告、執(zhí)法檢查、代表視察、述職評議、工作評議、質(zhì)詢和詢問、特定問題調(diào)查、罷免和撤職等。但是，這些監(jiān)督活動普遍缺乏明確的法律約束力，其程序也比較含糊，從而損害了監(jiān)督的權(quán)威性。在現(xiàn)實中，還會發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象：真正具有權(quán)力含量的監(jiān)督形式，人大及其常委會很少使用。比如，特別調(diào)查委員制度基本上被虛置了。1982年憲法第七十一條規(guī)定，全國人大及其常委會認(rèn)為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料?，F(xiàn)行地方組織法第三十一條也規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。然而，人大特定問題調(diào)查權(quán)在實踐中的運(yùn)用還是極少的，只是個別地方的人大及其常委會小心謹(jǐn)慎地動用。然而，組織特定問題調(diào)查委員會是人大擁有的一種非常有力的監(jiān)督手段，對于轉(zhuǎn)型過程中涉及眾多、引起廣泛關(guān)注的問題，通過組成特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行廣泛的調(diào)查性聽證，可以厘清問題，尋找恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案，對于立法及政策制定，都具有重大意義，因此，各級人大實有必要激活此一法定監(jiān)督程序。在人大行使監(jiān)督權(quán)中存在的另一個現(xiàn)象是，地方人大常委會對同級人民法院、人民檢察院行使監(jiān)督權(quán)多，但對同級人民政府行使監(jiān)督權(quán)少。而這恰恰是有悖于法治精神。人大對檢察院和法院進(jìn)行個案監(jiān)督，損害了司法獨(dú)立，并不利于中國的法治建設(shè)。相反，真正需要監(jiān)督的行政部門，人大卻很少進(jìn)行有效的監(jiān)督。（四）人大的結(jié)構(gòu)和程序問題今后完善人民代表大會制度的重點(diǎn)，仍然是加強(qiáng)常委會。但需要注意防止某些偏差。目前全國及地方人大常委會的專職化嘗試，盡管可能提高常委會的立法、預(yù)算控制與監(jiān)督能力，但其產(chǎn)生程序卻與人大性質(zhì)略有不符。這些專職常委的產(chǎn)生帶有濃厚的行政化人事調(diào)動性質(zhì)，從而在一定程度上混淆了人大工作人員與人大代表間的本質(zhì)差別。人大常委會確實需要專職化的、具有議政能力的成員，但是，這些成員首先應(yīng)當(dāng)是真正通過選舉程序被一層一層地選舉上來的。他們首先是民意代表，然后才是具有專業(yè)才能的民意代表。他們最值得重視的才能，也不是法律、經(jīng)濟(jì)或別的方面的專業(yè)才能，而是作為一個政治家所特有的才能。而目前所產(chǎn)生的專職常委，就其履行監(jiān)督權(quán)的心態(tài)來看，甚至不如一般的兼職常委，因而他們的產(chǎn)生方式?jīng)Q定了，他們?nèi)狈γ褚獯淼淖杂X意識，也缺乏監(jiān)督行政部門的意志。因此，人大常委會的專職化應(yīng)當(dāng)另辟蹊徑，在一般人大代表專職化的基礎(chǔ)上，通過制度設(shè)計，鼓勵在這些普通代表中成長出一批具有政治家技能的專職常委。強(qiáng)化人大權(quán)力，就必須進(jìn)一步發(fā)揮專門委員會的作用。一個可取的方向是，由專門委員會審查相應(yīng)政府部門的預(yù)算，并全程監(jiān)督其預(yù)算執(zhí)行情況。相關(guān)專門委員會也可以充分利用法律所規(guī)定的監(jiān)督形式，尤其是質(zhì)詢、述職和特定問題調(diào)查委員會，以強(qiáng)化對行政部門的控制和監(jiān)督。關(guān)于人大會議的程序安排，也有改進(jìn)必要。目前各級人大會議的審議活動大體上是按照行政區(qū)域分組進(jìn)行的。這樣的審議形式，可能會局限人大代表們的視野，且使得整個審議程序被同樣作為人大代表的地方黨政首長所控制。比較可取的辦法是按照代表們關(guān)心的議題分組審議，按照議題來組織審議。 四、結(jié) 語實現(xiàn)憲政轉(zhuǎn)型乃是當(dāng)下中國所面臨的根本問題。憲政制度的核心是恰當(dāng)?shù)胤峙錂?quán)力，并使權(quán)力之間互相制約、平衡，從而使國家的權(quán)力既能滿足社會對公共品和公共服務(wù)的需要，但又不至于肆意膨脹，侵害個人的自由和權(quán)利。而人大作為人民選舉產(chǎn)生的民意機(jī)構(gòu)，作為憲法所規(guī)定的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，乃是權(quán)力制衡體系中的支柱。強(qiáng)化人大制度，乃是中國憲政轉(zhuǎn)型的根本所在。而近些年來，全國人大或者地方人大，都在探索一些新的制度，形成了一些新慣例，而其方向也是相當(dāng)清楚的，那就是：從原則上，確立憲法至上的地位，保障人權(quán)；從具體制度上說，則在細(xì)節(jié)上約束權(quán)力，比如，強(qiáng)化預(yù)算審議、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，監(jiān)督官員及重大行政活動。跟過去二十多年的市場體制建設(shè)一樣，每一項令人耳目一新的人大制度創(chuàng)新，都首先是從一、兩個地方開始，在獲得廣泛關(guān)注后，被別的地方效仿，逐漸擴(kuò)展，并被法律所認(rèn)可?？梢哉f，人大制度創(chuàng)新的動力來自于人民，來自于人民參政議政的意愿，來自于基層人大代表的熱情、智慧和技巧。顯然，欲推動人大制度創(chuàng)新，就應(yīng)當(dāng)塑造一種較為寬松的政治氣氛，允許地方進(jìn)行人大制度的改進(jìn)試驗。在此基礎(chǔ)上，形成地區(qū)間的制度競爭，乃是在震動較小的前提下推動制度轉(zhuǎn)型的可取路徑。目前最需要者，是形成自上而下變革與自下而上推動的良性互動，從而使人大制度富有活力而又有序地走上憲政之道。載于中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所編：《中國法治發(fā)展報告2005年卷，社科文獻(xiàn)出版社2006年版》