【正文】 職能體現(xiàn)了公共行政的本質(zhì)要求，是公共行政的核心內(nèi)容，也是公共行政的本質(zhì)體現(xiàn)，直接體現(xiàn)公共行政的性質(zhì)和方向；政府職能是政府機構設置的根本依據(jù)；政府職能的轉(zhuǎn)變是行政管制體制和機構改革的關鍵；政府職能的實施情況是衡量行政效率的重要標準。政府職能的實施手段主要是依法行政。政府的基本職能（1）政治職能，政治職能亦稱統(tǒng)治職能，主要包括：軍事保衛(wèi)職能；外交職能；治安職能；民主政治建設職能。其中，以通過政府活動，推進國家政權完善和民主政治發(fā)展為目的的民主政治建設職能是我國社會主義制度的根本要求，也是社會主義國家行政管理的基本原則。（2）經(jīng)濟職能，主要包括：宏觀調(diào)控；提供公共產(chǎn)品和服務；市場監(jiān)管。市場必須在一定的規(guī)則下才能夠有效運行，正是在這個意義上，市場經(jīng)濟也稱為“法制經(jīng)濟”。（3）文化職能，主要包括：發(fā)展科學技術；發(fā)展教育；發(fā)展文化事業(yè)；發(fā)展衛(wèi)生體育事業(yè)。（4）社會職能，主要包括：調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障；保護生態(tài)環(huán)境和自然資源；促進社會化服務體系建立；提高人口素質(zhì)，實行計劃生育。影響與制約政府職能轉(zhuǎn)變的因素（1）社會環(huán)境的變遷。社會環(huán)境變遷是決定政府職能轉(zhuǎn)變的外在動因。（2）公共行政的科學化。公共行政的科學化是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在動力。要按照統(tǒng)一、精簡、高效的原則大力精簡機構和人員；要按照權責統(tǒng)一的原則，合理劃分和界定各級各部門的事權和職能分工。（3）技術手段的創(chuàng)新。技術手段的創(chuàng)新是政府職能轉(zhuǎn)變的根本保障。舉例：政府運用財政政策、貨幣政策等工具可以間接、宏觀地對市場進行調(diào)控；政治科學和管理科學的發(fā)展使政府的機構設置和組織運作更加合理有效。（4）傳統(tǒng)行政文化的影響。傳統(tǒng)行政文化是影響政府行政職能轉(zhuǎn)變的因素。如何吸收精華、剔除糟粕，克服傳統(tǒng)行政文化不良因素所帶來的惰性和慣性，是政府職能能否發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)變的重要因素。政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容政府職能轉(zhuǎn)變，不僅包括政府職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，還包括政府行政職能方式的轉(zhuǎn)變、政府職能的重新配置以及相應政府機構的調(diào)整和改革。主要包括以下三個方面：（1）政府職能的外部轉(zhuǎn)移。指政府將不屬于自己的職能還給企業(yè)以及社會中介組織，防止政府職能的“越位”，將屬于政府自己的職能收回，防止政府職能的“缺位”。（2）政府職能的系統(tǒng)轉(zhuǎn)移。在縱向?qū)蛹壷g要按照必要的集中與適當?shù)姆稚⑾嘟Y合的原則，合理劃分各級政府的職能范圍，明確各自的權力和責任；在橫向部門之間要按照相同或相近的職能由一個部門承擔的原則，合理配置和劃分政府部門之間的職責分工。要在管理運行上按封閉原則進行分類。（3）行政管理方式的轉(zhuǎn)變。行政管理方式，即政府行使能的方式，包括工作方式、工作作風、運行程序等，管理手段的轉(zhuǎn)變，就是將傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的單一行政手段，轉(zhuǎn)向綜合運用經(jīng)濟手段、法律手段為主，輔之以必要的行政手段。政府職能轉(zhuǎn)變的關鍵－－政企分開（1）政企分開的主要內(nèi)容：政府與企業(yè)社會職能的分開；企業(yè)所有權與經(jīng)營權的分開；政府國有資產(chǎn)所有者職能與行政職能的分開。政府不應直接管理企業(yè)，直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得隨意截留企業(yè)的權利，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體。（2）政企分開的主要措施：解除政府主管部門與所辦經(jīng)濟實體和直屬企業(yè)的行政隸屬關系；大量裁減專業(yè)經(jīng)濟部門和各種行政性公司，發(fā)展社會中介組織；加強和改善國有企業(yè)的監(jiān)管方式。作為過渡性措施，要保留部分專業(yè)部門，主要職能為制定行業(yè)規(guī)劃和引導行業(yè)產(chǎn)品結構的調(diào)整。國家機構的組成國家機構由國家權力機關、國家行政機關、國家審判機關、國家檢察機關、國家軍事機關組成。政府機關為國家機構的重要組成部分。行政機構的行政權力與國家權力機關的立法權力、國家審判機關和國家檢察機關享有的司法權力，分工不同，相互合作，共同構成國家權力系統(tǒng)。群眾組織群眾組織亦稱人民團體、群眾團體，包括各種依法定程序成立的群眾團體、專業(yè)團體、群眾自治組織等，如工會、共青團、婦聯(lián)等三大群眾團體；文聯(lián)、紅十字會、慈善會等專業(yè)團體；村民委員會、城市居民委員會等群眾自治組織。機構編制管理機構編制管理是行政管理的基礎工作之一，是根據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、政治體制狀況以及行政管理科學化程度，通過運用技術手段綜合分析，以確定國家各類法定組織的職能范圍、職責權限、機構設置和人員配備，并進行調(diào)控和監(jiān)督，以實現(xiàn)國家管理系統(tǒng)的精簡、統(tǒng)一、高效。我國的機構編制工作采取“統(tǒng)一領導，分級管理”的領導體制；其在編制管理方面的主要任務是：職能管理；機構管理；人員管理。政府機構的名稱一般包括域名（地理位置或管理范圍）、矢名（管理內(nèi)容）、格名（表明規(guī)格級別）。三定：定職能、定機構、定人員編制。政府機構設置原則（1）職能優(yōu)先原則，即：職能是機構存在的前提；科學界定政府總體職能；科學配置和劃分政府職能；以政府職能是否順利實現(xiàn)來檢驗政府機構設置的合理性。（2）完整統(tǒng)一原則，即：政府職能是完整統(tǒng)一的；行政權力是完整統(tǒng)一的；政府機構設置是完整統(tǒng)一的。（3）管理幅度與管理層次相適應的原則，在實際應用中，應遵循以下幾條規(guī)律：在管理對象和內(nèi)容不變的情況下，管理幅度與管理層次成反比；管理幅度事務的難易程度成反比；管理幅度同管理者的能力以及管理手段的先進程度成正比；管理幅度與下屬人員的能力成正比關系；管理層次與組織效率成反比。（4）權責一致原則，指在機構設置中，要使機構的職權與職責相稱、平衡，它包含三層意思：設計合理的職位體系；權責相稱的制約機制；獎懲分明的激勵機制。（5）精簡與效能原則，即做到機構設置要精簡；人員編制要精干；辦事程序要簡化。（6）依法設置原則1政府機構改革政府機構改革的動因：經(jīng)濟體制改革的需要；政治體制改革的需要；精簡機構和人員的需要；減輕財政負擔的需要；提高行政效率的需要。1982年機構改革。一是提出干部的“四化”，即革命化、知識化、專業(yè)化、年輕化，特別在解決干部隊伍老化和領導職數(shù)過多方面取得突破性進展；二是實行行政首長負責制，并將其寫入憲法。1988年機構改革。一是提出轉(zhuǎn)變政府職能的概念，并把轉(zhuǎn)變政府職能作為政府機構改革的關鍵；二是提出政企分開、黨政分開原則，初步理順黨政關系、政府與企事業(yè)單位和人民團體的關系、政府各部門之間的關系以及中央政府同地方政府的關系。1993年機構改革。一是在提出建立社會主義市場經(jīng)濟的背景下，把適應社會主義市場經(jīng)濟體制作為機構改革的目標；二是強調(diào)了轉(zhuǎn)變職能的根本途徑是政企分開；三是提出了行政管理體制改革的概念，擴大了機構改革的內(nèi)涵。11998年機構改革目標與原則改革目標：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。改革原則：一是按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權力真正交給企業(yè)；二是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織機構，實行精兵簡政，加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門，適當調(diào)整社會服務部門，加強執(zhí)法監(jiān)管部門，發(fā)展社會中介組織；三是按照權責一致的原則，調(diào)整政府部門的職責和權限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端；四是按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設，實現(xiàn)政府機構、職能、編制、工作程序的法定化。1垂直管理部門垂直管理部門的工作業(yè)務、人事任免、經(jīng)費撥付，均由上級業(yè)務主管部門決定，其職能具有專屬性、執(zhí)法性、監(jiān)控性特點，目前，實行中央業(yè)務主管部門垂直管理的機構有中國人民銀行、海關、國家稅務等系統(tǒng)，實行省級垂直管理的機構有地方稅務、工商管理、質(zhì)量技術監(jiān)督管理等系統(tǒng)。1我國公務員制度建立的過程（1）第一階段1984－1193年，國家公務員制度的創(chuàng)立。這一階段主要以研究、草擬、修改公務員法規(guī)為重點，以克服傳統(tǒng)人事行政弊端為背景，以實現(xiàn)國家公務員管理制度化、規(guī)范化為落腳點。第一階段可分為如下三個小階段：1982－1986年，制定《國家行政槎　作人員條例》；1986－1988年，將上述條例更名，并在黨的十三大和七屆全國人大會議上，分別將建立國家公務員制度作為政治體制及干部人事制度改革的重點，形成了公務員制度的三大要件：人事部、國家行政學院、公務員法規(guī)；1989－1993年，根據(jù)邊實踐、邊探索、邊修改的精神，先后在審計署、海關總署、環(huán)保局、稅務局、統(tǒng)計局、建材局6個部門和深圳、哈爾濱兩個市進行試點，并于1993年8月14日正式頒布布《國家公務員暫行條例》。（2）第二階段以全面施行、分步推進、不斷完善各項配套的法規(guī)為重點，以適應社會主義市場經(jīng)濟體制建立和干部人事制度改革深化為背景，以建設高素質(zhì)的專業(yè)化國家公務員隊伍為落腳點。1993－1996年，根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、從上而下、由易到難的原則，積極而穩(wěn)妥地在全國范圍內(nèi)推行公務員制度。1我國公務員制度的特色（1）同西方文官制度比較：堅持黨的基本路線，不搞“政治中立”；堅持為人民服務的宗旨，國家公務員不是獨立的利益集團；堅持黨管干部的原則，國家公務員不搞“兩官分途”；堅持德才兼?zhèn)涞挠萌藰藴?。?）同傳統(tǒng)人事制度比較：具有比較完善的法規(guī)體系；具有比較科學的競爭激勵機制；具有正常的新陳代謝機制；具有廉政勤政的保障機制。1國家公務員建設高素質(zhì)、專業(yè)化“完善公務員制度，建設高素質(zhì)的專業(yè)化”國家公務員，已在黨的十五大和九屆人大一次會議上確定為我國政治體制改革的目標之一。國家公務員的核心競爭力在于對知識的綜合運用能力和創(chuàng)新能力。公務員隊伍學風：刻苦鉆研，積極探索，民主研討，求真務實。當前在業(yè)務精通方面普遍缺乏敬業(yè)樂業(yè)和精益求精的精神。高素質(zhì)的內(nèi)涵主要包括：思想政治上的高標準與道德品質(zhì)上的高境界；理論素養(yǎng)與知識運用上的高水平；廉政勤政建設上的高風尚、高效率；業(yè)務上的精通；身心上的健康。專業(yè)化指公務員隊伍建設的專業(yè)化，主要體現(xiàn)為身份職業(yè)化、職業(yè)專門化、知識與能力專業(yè)化，其內(nèi)涵主要包括：科學決策與有效執(zhí)行能力；溝通協(xié)調(diào)能力；學習創(chuàng)新能力；收集、處理信息的能力；表達能力。1公務員制度的發(fā)展目標我國公務員制度的發(fā)展目標：適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，深化干部人事制度改革，逐步創(chuàng)造一個公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境，建立一套能上能下、能進能出、充滿活力的管理機制，形成一套法制完備、紀律嚴明的監(jiān)督體系。1國家公務員錄用制度錄用原則：公開、平等、競爭、擇優(yōu)、德才兼?zhèn)?、因事?lián)袢恕Ｉ鲜鰩讉€原則是以競爭為核心的有機整體一，公開是競爭的前提，平等是競爭的保證，擇優(yōu)是競爭的目的，考度是國家公務員錄用的基本競爭方式。新錄用的國家公務員，要進行為期一年的試用，在試用期內(nèi)應接受培訓；省以上政府工作部門按照特殊規(guī)定錄用無兩年以上基層工作經(jīng)歷的人員，應當安排在基層工作一至二年；試用期滿合格的正式任職，不合格的，可以原崗位上延長試用期，最多不超過半年，也可調(diào)換崗位延長試用期，最多不超過9個月，期滿仍不合格的，取消錄用資格。1受紀律處分的公務員考核辦法受警告處分的公務員，對其進行考核，但在受處分的當年不得定為優(yōu)秀等次；受記過、記大過、降級、撤職處分的公務員，對其進行考核，但在受處分期間只寫評語，不定等次，在解除處分的當年及以后，按正常情況對待。受黨內(nèi)警告處分的公務員，處分當年參加考核，但不得定為優(yōu)秀等次；受黨內(nèi)嚴重警告的公務員，處分當年參加考核，因與職務行為有關的錯誤而受嚴重警告處分的，確定為不稱職等次，因其他錯誤而受嚴重警告處分的，只定評語不定等次。受留黨察看處分的公務員，處分當年參加考核，確定為不稱職；留黨察看一年處分的第二年，參加年度考核，只寫評語不確定等次；受留黨察看二年處分的，第二年和第三年參加考核，只寫評語不確定等次。受開除黨籍處分的公務員，處分當年參加考核，確定為不稱職；第二年和第三年參加考核，只寫評語不定等次；涉嫌違犯黨紀被立案檢查的公務員，可以參加考核，但在其檢查期間不確定等次，結案后，相應按上述辦法處理。公務員獎勵的種類及權限公務員獎勵的種類有嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號五種形式。其具體的權限為：嘉獎、記三等功，由縣（地）級以上人民政府或設市（地）級以上人民政府工作部門批準。記二等功，由市（地）以上人民政府或省級以上人民政府工作部門批準。記一等功，由省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府或國務院工作部門批準。國務院授予榮譽稱號，經(jīng)國務院人事部門審核后，由國務院批準。省、自治區(qū)、直轄市人民政府授予榮譽稱號，經(jīng)本級政府人事部門審核后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。國務院工作部門授予榮譽稱號，經(jīng)國務院人事部門審核后，由國務院工作部門批準。2公務員行政處分的原則及種類公務員行政處分的原則：依法定事由，經(jīng)法定程序；適用行政紀律一律平等；行政處分的輕重與國家公務員違紀行為應承擔的紀律責任相適應；懲前斃后，治病救人，懲戒與教育相結合。行政處分的種類有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除共六種。根據(jù)違紀行為的錯誤性質(zhì)、情節(jié)輕重、危害程度、責任大小，參照本人的一貫表現(xiàn)和認錯態(tài)度，區(qū)別對待：對于違反行政紀律情節(jié)較輕，造成一定不良后果的，給予警告或記過處分；對違反紀律，給國家和人民利益造成嚴重損失的，給予記大過、降級；對嚴重違紀，不適合繼續(xù)任現(xiàn)職的，給予撤職；對嚴重違紀，不適合繼續(xù)在政府任國家公務員的，給予開除。2公務員處分的權限（1）給予國務院任命的國家公務員行政處分和給予省、自治區(qū)、直轄市人大選舉產(chǎn)生的國家公務員警告、記過、記大過、降級處分，須報國務院批準。（2）給予省、自治區(qū)、直轄市人大選舉的公務員撤職、開除處分，須先由本級人大罷免或人大常委會免職，再由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，報國務院批準后執(zhí)行。在罷免和免職前，國務院認為必要時可以停止或撤銷其職務。（3）給予國務院各組成部門任命的正副司局長包括相當職務的國家公務員行政處分，由本部門決定后執(zhí)行，報國務院備案。（4）給予省、自治區(qū)、直轄市人大常委會任命的國家公務員警告、記過、記大過、降級處分