【正文】 沒有規(guī)定誰來監(jiān)督各級(jí)政府的行為；初始委托人監(jiān)督活動(dòng)具有外部性，即監(jiān)督成本與收益具有非對(duì)稱性，使得初始委托人缺乏監(jiān)督動(dòng)機(jī)；地方各級(jí)政府代表行使國家所有權(quán)，不是來源于委托人的直接授權(quán)，而是依據(jù)政權(quán)的力量，委托人不能選擇代理人合約的內(nèi)容，不可能或很難實(shí)際行使“一人一票”的直接監(jiān)督方式。同時(shí)，現(xiàn)行政府管理體制中，地方政府也是經(jīng)濟(jì)人，因此國家代理人在層層下達(dá)完成所有者權(quán)益任務(wù)的時(shí)候，不斷遭到各行政部門和地方政府對(duì)國家利益的侵蝕，將其轉(zhuǎn)移到各級(jí)行政管理部門和地方政府手中。在傳統(tǒng)的經(jīng)營管理模式中，所有者代表又可能自己做了經(jīng)營者，一身二任。一方面所有者代表代理所有者行使所有權(quán)；另一方面憑借手中權(quán)利擁有了公共旅游資源經(jīng)營權(quán)，使公共旅游資源的收益成為自己的收益，或者在各方面為自己的經(jīng)營大開綠燈。因此，在所有者對(duì)所有者代表失去約束、所有者代表又不完善的情況下，所有者代表就無法對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行有效的選擇與監(jiān)督，結(jié)果使得經(jīng)營者這個(gè)利益主體有可能背離所有者利益，甚至損害所有者利益。㈣公共旅游資源“三權(quán)”分離的可行性筆者認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)旅游資源資產(chǎn)所有權(quán)與旅游資源行政管理權(quán)、旅游資源所有權(quán)與旅游資源經(jīng)營權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格分割、相互制約，建立“旅游資源資產(chǎn)所有權(quán)與旅游資源行政管理權(quán)主體分離、旅游資源所有權(quán)與旅游資源經(jīng)營權(quán)主體分離”的現(xiàn)代公共旅游資源產(chǎn)權(quán)新制度。企業(yè)應(yīng)是旅游景區(qū)建設(shè)管理的主體，依據(jù)合同履行特許經(jīng)營職責(zé)；公共旅游資源資產(chǎn)管理部門應(yīng)是公共旅游資源國家資產(chǎn)所有權(quán)的主體，依據(jù)旅游資源產(chǎn)權(quán)缺失的特殊性履行資產(chǎn)保值增值的職責(zé)；國家自然資源、文物資源管理部門、旅游產(chǎn)業(yè)管理部門、公共環(huán)境管理部門等應(yīng)是旅游景區(qū)建設(shè)管理行業(yè)的行政管理主體，依法履行政府行政管理職責(zé)。這種制度可以防止政府對(duì)旅游資源所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的壟斷。改進(jìn)后的公共旅游資源產(chǎn)權(quán)制度的特點(diǎn)是：(1)中央、省、市(縣)級(jí)政府現(xiàn)有的各個(gè)公共旅游資源行政管理部門，應(yīng)當(dāng)作為所有權(quán)的社會(huì)管理部門，依法對(duì)公共旅游資源進(jìn)行行政管理。(2)中央、省、市(縣)級(jí)政府下設(shè)公共旅游資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，依法對(duì)公共旅游資源資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)管理。(3)中央的公共旅游資源行政管理部門依法對(duì)地方各級(jí)公共旅游資源行政管理部門進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；中央的公共旅游資源資產(chǎn)管理部門依法授權(quán)地方各級(jí)公共旅游資源資產(chǎn)管理部門管理公共旅游資源資產(chǎn)。(4)按照旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)公共旅游景區(qū)建設(shè)管理的要求，對(duì)地方政府轄域內(nèi)的公共旅游資源進(jìn)行綜合，在公共旅游資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)相應(yīng)的旅游資源所有權(quán)經(jīng)營公司(可稱為“公共旅游資源經(jīng)營公司”)，授權(quán)進(jìn)行旅游資源所有權(quán)的經(jīng)營。公共旅游資源經(jīng)營公司只能進(jìn)行資本經(jīng)營，不得參與具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。如下圖所示: 公　共　旅　游　景　區(qū)資產(chǎn)經(jīng)營公司國家（全體國民）行政管理機(jī)構(gòu)行政管理機(jī)構(gòu)國務(wù)院資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)地方政府資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理委托－代理資產(chǎn)管理資產(chǎn)經(jīng)營圖21　公共旅游資源產(chǎn)權(quán)制度三、公共旅游資源民營化的實(shí)證分析：浙江省公共旅游資源民營化的實(shí)踐浙江省是經(jīng)濟(jì)大省，2004年浙江省生產(chǎn)總值11243億元，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值816億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值6045億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值4382億元。：：39。在全省生產(chǎn)總值中，公有制經(jīng)濟(jì)增加值為4160億元，占37%；非公有制增加值為7083億元，占63%，其中個(gè)私經(jīng)濟(jì)增加值6195億元，%；全省人均生產(chǎn)總值23942元。 資料來源：浙江省人民政府門戶網(wǎng)站。浙江省也是旅游資源大省和旅游經(jīng)濟(jì)大省。到2004年底，全省共有省級(jí)以上旅游度假區(qū)15個(gè)，風(fēng)景名勝區(qū)53個(gè)，歷史文化名城17座，歷史文化保護(hù)區(qū)43處；歷史文化名鎮(zhèn)4個(gè)，歷史文化名村2個(gè)，愛國主義教育基地113處；工農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)17家，中國優(yōu)秀旅游城市16座；A級(jí)以上標(biāo)準(zhǔn)的旅游區(qū)（點(diǎn)）23個(gè)，其中4A級(jí)旅游區(qū)（點(diǎn)）38個(gè)，3A級(jí)旅游區(qū)（點(diǎn)）23個(gè)。在多年的發(fā)展過程中，浙江省旅游業(yè)已形成了相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)規(guī)模，具備了多元化、多層次的綜合接待能力，構(gòu)成了較為完善的旅游生產(chǎn)力體系。全省共有旅行社995家，與“九五”期末相比新增485家，其中國際旅行社增6家，國內(nèi)旅行社增479家，開展出境游的旅行社發(fā)展到29家，23家旅行社入選“全國雙百強(qiáng)旅行社”，位于全國第三，國際旅行社自主外聯(lián)境外旅客名列全國第三。全省現(xiàn)有旅游星級(jí)飯店908家，總數(shù)位居全國第二，與“九五”期末相比新增旅游星級(jí)飯店411家。 2004年，相當(dāng)于全省國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）%，2001年～%，高于全國平均水平（%）10個(gè)百分點(diǎn)，旅游綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名穩(wěn)居全國第五位。旅游業(yè)已經(jīng)成為浙江省國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)和重要的支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了從旅游資源大省向旅游經(jīng)濟(jì)大省的跨越。 資料來源：《浙江省旅游業(yè)“十一五”規(guī)劃與至2020年旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》（討論稿），第1－5頁。浙江省旅游業(yè)快速發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)在于推行“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、多元投入、市場運(yùn)作”的旅游業(yè)發(fā)展模式，而這一模式的核心是作為旅游業(yè)發(fā)展龍頭的公共旅游景區(qū)的開發(fā)引入民營化機(jī)制。“十五”期間，全省旅游項(xiàng)目總投資超過300億元，其中私營部門投資超過全部投資總額的60%，涌現(xiàn)了開元旅業(yè)集團(tuán)、宋城集團(tuán)、橫店集團(tuán)等著名的民營旅游集團(tuán) 資料來源：《浙江省旅游業(yè)“十一五”規(guī)劃與至2020年旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》（討論稿），第2頁。從這一數(shù)據(jù)可以看出，作出富省的浙江，各級(jí)財(cái)政相對(duì)寬裕，然而，公共旅游景區(qū)并非以政府供給為主而是以私營部門為主，這說明把公共旅游資源作為純公共產(chǎn)品而必須由政府供給的觀點(diǎn)已經(jīng)遭到實(shí)踐的反駁。同樣，更表明了對(duì)于財(cái)政相對(duì)緊縮的中西部地區(qū)來說，推行公共旅游資源民營化，吸引私營部門參與公共旅游景區(qū)供給的必要性。因此，深入分析和研究浙江省公共旅游資源民營化的實(shí)踐，對(duì)公共旅游資源管理的理論研究和實(shí)踐指導(dǎo)具有重要意義。㈠浙江省公共旅游資源民營化的發(fā)展歷程浙江省私營部門的快速發(fā)展、豐富的旅游資源、強(qiáng)烈的改革開放意識(shí)和務(wù)實(shí)靈活的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，自然地使浙江省較早地進(jìn)行了公共旅游資源民營化的實(shí)踐，于20世紀(jì)90年代末形成較大規(guī)模并極大地推動(dòng)了旅游業(yè)的快速發(fā)展。臺(tái)州市開發(fā)的旅游景區(qū)有41處，其中30處是私營部門投資開發(fā)，累計(jì)投資額已達(dá)到42112萬元。紹興市下轄的紹興、嵊州、新昌和上虞四縣（市）私營部門投資景區(qū)10處，累計(jì)投資額已達(dá)到27831萬元。寧波市目前在建旅游項(xiàng)目45個(gè)，總投資額144億元，%。杭州市私營部門參與的實(shí)際或規(guī)劃投資超過1億元的旅游建設(shè)項(xiàng)目有世界休閑博覽園、閑林文化公園、良渚文化村、桐洲島綜合開發(fā)、黃公望森林公園、西溪濕地和千島湖航空俱樂部等。宋城集團(tuán)投資35億元興建“杭州世界休閑博覽園”，并成功地申辦了2006年世界休閑博覽會(huì)，與政府一道極力打造杭州國際型的休閑城市；還投資5億元在象山縣建設(shè)“中國漁村”。東陽市的橫店集團(tuán)投資33億元建設(shè)亞洲規(guī)模最大的影視拍攝基地，發(fā)展影視旅游業(yè)。杭州市蕭山區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是民營經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)非?；钴S，私營部門積極投入旅游行業(yè)。如浙江登峰集團(tuán)1999年斥巨資投資開發(fā)杭州生態(tài)園，目前已在園內(nèi)的楊靜塢公園成功舉辦了兩屆杜家楊梅節(jié)。2003年3月，生態(tài)園又成功舉辦了首屆蘭花節(jié)，吸引了不少游客，生態(tài)園的旅游休閑功能已初見成效。在生態(tài)園一期工程順利進(jìn)展的同時(shí)，登峰集團(tuán)還投資3億元在浦陽開發(fā)“杭州蕭山東湖休閑度假區(qū)”項(xiàng)目。與此同時(shí)，由浙江萬達(dá)集團(tuán)公司投資建設(shè)的“蕭山世外桃源風(fēng)景度假區(qū)”于2002年動(dòng)工。萬向集團(tuán)投資8億元開發(fā)“千島湖旅游景區(qū)”。開元集團(tuán)投資3億元開發(fā)淳安縣城附近的半島景區(qū)。臨安市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，從一開始就走出了一條市場化發(fā)展旅游業(yè)的路子。從1997 年至今，全市吸引社會(huì)資金，按市場化運(yùn)作模式，開發(fā)了瑞晶洞、青山湖、太湖源、浙西大峽谷、白水澗、天目石谷等景點(diǎn),累計(jì)投資3億多元 金德良：《浙江省公共旅游資源民營化調(diào)查報(bào)告》，第3頁。下面是浙江省部分私營部門投資公共旅游資源開發(fā)項(xiàng)目一覽表：表31　浙江省部分私營部門投資公共旅游資源項(xiàng)目一覽表投　資(轉(zhuǎn)讓)日　期項(xiàng)　目　名　稱私營部門名稱資源轉(zhuǎn)讓價(jià)格(萬元)出讓年限已完成投資額(萬元)2001年%的旅游經(jīng)營股權(quán)浙江金都實(shí)業(yè)有限責(zé)任公司900050500002001年浙江龍泉市龍泉山國家級(jí)原始森林保護(hù)區(qū)宋城集團(tuán)租賃70100002001年仙居縣景星巖景區(qū)景星巖風(fēng)景旅游有限公司25005010002001年仙居縣響石山景區(qū)九州旅游有限公司不詳505002001年浙江千島湖景區(qū)萬向集團(tuán)不詳50100002001年象山縣中國漁村宋城集團(tuán)不詳50合約投資50000，已完成150002001年舟山桃花島桃花寨景區(qū)南苑旅游發(fā)展有限公司300309002001年舟山桃花島桃射雕城景區(qū)寧波華東物資城開發(fā)公司不詳3025002001年安吉中南百草園安吉中南大酒店租賃50150001998年仙居縣神仙居景區(qū)摩天峽谷景點(diǎn)仙居大唐旅行社500405002001年杭州世界休閑博覽園宋城集團(tuán)不詳50斥資3500001995年至今東陽橫店影視城橫店集團(tuán)租賃3300002002年平湖市九龍山風(fēng)景旅游區(qū)茉織華實(shí)業(yè)(集團(tuán))有限公司500005060000資料來源：金德良：《浙江省公共旅游資源民營化調(diào)查報(bào)告》，第3頁。浙江省投資旅游業(yè)的私營部門大致可以分為三類: 一是以個(gè)體、私營經(jīng)濟(jì)為主要成份的股份制公司或股份合作制，集社會(huì)閑散資共同投資開發(fā)旅游資源，如溫嶺市、臨安市等。二是原來從事旅游業(yè)并在其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上積累了實(shí)力的旅游企業(yè)集團(tuán)，如宋城集團(tuán)、開元旅業(yè)集團(tuán)，企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大使其有實(shí)力進(jìn)行擴(kuò)張投資，尋找旅游產(chǎn)業(yè)中新的高效投資項(xiàng)目；三是原先從事其他產(chǎn)業(yè)的大型企業(yè)集團(tuán)，如萬向集團(tuán)、橫店集團(tuán)，在企業(yè)的發(fā)展中尋找新的投資方向，謀求跨行業(yè)發(fā)展。回顧浙江省公共旅游資源民營化的歷程，大致可以分為三個(gè)階段：⒈起步期自20世紀(jì)90年代初至1998年為起步期。這期間民營資本開始涉足酒店業(yè)和旅行社業(yè)，介入旅游景區(qū)開發(fā)則相對(duì)較晚。主要原因在于：一方面，在傳統(tǒng)體制下，自然旅游資源的開發(fā)管理一直由國家統(tǒng)一實(shí)施。改革開放以來，自然資源管理體制發(fā)生變化，尤其在國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整以后，逐步放寬對(duì)私營部門進(jìn)入自然旅游資源開發(fā)領(lǐng)域的限制。另一方面，開發(fā)自然景區(qū)需要的投資量較大，而且投資回收期較長。在改革開放初期，由于市場發(fā)育不成熟，私營部門力量有限，一般不會(huì)對(duì)此進(jìn)行投資。90年代中后期，隨著我國綜合國力的不斷增強(qiáng)，人們對(duì)旅游產(chǎn)生較大需求，與此同時(shí)，浙江省私營部門經(jīng)過20多年的發(fā)展，完成了原始積累，開始有能力投資開發(fā)自然景區(qū)。⒉成長期從1999年至2001年為成長期。1998年中共浙江省委、省政府在金華市召開了第一次全省旅游工作會(huì)議，會(huì)后，省委、省政府下發(fā)了省委[1998]23號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展若干意見的通知》，明確提出了“切實(shí)把旅游業(yè)作為我省國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)來發(fā)展”的總要求，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持‘誰投資、誰受益’的原則，采取優(yōu)惠政策，吸引多種經(jīng)濟(jì)成份參與旅游業(yè)的開發(fā)和建設(shè)。鼓勵(lì)外商投資符合國家產(chǎn)業(yè)政策的旅游項(xiàng)目”，并出臺(tái)了一些優(yōu)惠政策。《通知》的出臺(tái)，為私營部門投資開發(fā)旅游資源提供了政策上的支持和保障，消除了在旅游資源開發(fā)主體認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，極大地激發(fā)了私營部門的投資熱情。2000年實(shí)施“黃金周”以后，旅游業(yè)異?；鸨?，景點(diǎn)、酒店到處都是人滿為患，為私營部門投資旅游資源開發(fā)提供了很大的商機(jī)，推動(dòng)了民營資本向旅游業(yè)的轉(zhuǎn)移。⒊成熟期2002年至今為成熟期。2001年，中共浙江省委、省政府第二次召開全省旅游發(fā)展工作會(huì)議，會(huì)后，省政府下發(fā)了浙政發(fā)［2001］52號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步明確提出：“積極引導(dǎo)社會(huì)投資。在符合國家有關(guān)法律、法規(guī)的前提下，允許對(duì)旅游景區(qū)、景點(diǎn)實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，通過租賃、承包、拍賣經(jīng)營權(quán)等形式，吸引各類社會(huì)資金投入旅游產(chǎn)業(yè)。要重點(diǎn)引導(dǎo)社會(huì)資金投向重點(diǎn)項(xiàng)目和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。各級(jí)政府要研究制定和完善扶持政策，按照‘誰投資，誰受益’的原則，鼓勵(lì)社會(huì)民間資金通過各種形式參與旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和建設(shè)?！边@一措施的出臺(tái)體現(xiàn)了浙江省委、省政府在公共旅游資源民營化問題上的務(wù)實(shí)作風(fēng)和創(chuàng)新精神，為私營部門投資公共旅游資源開發(fā)掃清了政策上的障礙。2004年，中共浙江省委、省政府召開第三次全省旅游發(fā)展工作會(huì)議，會(huì)后又下發(fā)了《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于建設(shè)旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的若干意見》?！兑庖姟吩诳偨Y(jié)了前幾年私營部門投資旅游業(yè)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了私營部門投資旅游業(yè)的政策主張，提出要“擴(kuò)大開放，大力吸引外商投資。加大旅游資源開發(fā)和景區(qū)經(jīng)營性項(xiàng)目向國內(nèi)外投資者開放力度，重點(diǎn)策劃、推出一批優(yōu)勢旅游項(xiàng)目，以項(xiàng)目為載體，引進(jìn)國內(nèi)外知名的大企業(yè)、大財(cái)團(tuán)參與我省旅游資源的綜合開發(fā)。”在公共政策制定和不斷完善的過程中，浙江省公共旅游資源民營化蓬勃興起，私營部門投資公共旅游資源開發(fā)如火如荼。面對(duì)房地產(chǎn)市場日益升溫，固定資產(chǎn)投資居高不下，以及開發(fā)區(qū)泛濫等現(xiàn)象，國務(wù)院和有關(guān)部委相繼出臺(tái)了一系列政策，將國有土地使用權(quán)尤其是大型土地審批權(quán)限上收，逐步嚴(yán)格控制和規(guī)范土地供應(yīng)。由于受到國家土地宏觀調(diào)控政策影響，公共旅游資源開發(fā)建設(shè)用地受到不同程度制約，從而在一定程度上使私營部門對(duì)公共旅游資源開發(fā)作了一些戰(zhàn)略調(diào)整。㈡浙江省公共旅游資源民營化主要模式⒈政府主導(dǎo)、企業(yè)參股模式在這種景區(qū)開發(fā)模式中，政府處于絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，在景區(qū)開發(fā)的初期完全由政府出資，發(fā)展到一定階段后，景區(qū)品牌凸現(xiàn)，前景逐漸看好，引起了私營部門的高度關(guān)注。與此同時(shí)，景區(qū)要進(jìn)一步深化發(fā)展、做大做強(qiáng)，而政府卻無力持續(xù)注入大筆資金，景區(qū)發(fā)展中的資金瓶頸制約越來越明顯，需要引入民營資本參與，但是政府始終在景區(qū)的開發(fā)和管理中居于主導(dǎo)地位。景區(qū)管委會(huì)形同一級(jí)政府部門，與旅游局合而為一，兩塊牌子一套班子，董事長由政府任命，總經(jīng)理由景區(qū)委派，景區(qū)管委會(huì)和旅游局集規(guī)劃、建設(shè)、管理于一體。浙江省紹興縣柯巖景區(qū)是這一模式的典型。