【導(dǎo)讀】隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程...

　　

【正文】 市城鎮(zhèn)及獨(dú)立工礦用地規(guī)模分別為 公頃和 公頃。 農(nóng)村居民點(diǎn)用地需求預(yù)測(cè) 根據(jù) 專題 《新沂市土地后備資源開發(fā)利用研究》 的 成果，規(guī)劃近期全縣農(nóng)村建設(shè)用地整理目標(biāo)為 公頃，規(guī)劃遠(yuǎn)期全縣農(nóng)村建設(shè)用地整理總面積 公頃。即農(nóng)村居民點(diǎn)在 2020 年和 2020 年的用地總規(guī)模為 公頃和 公頃。 3 1996－ 2020 年城鎮(zhèn)及獨(dú)立工礦用地采用修正后數(shù)值。 新沂市城鄉(xiāng)用地 結(jié)構(gòu)和 布局 優(yōu)化研究 24 第五章 城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化 一、城鄉(xiāng)用地分區(qū) 在前言部分已經(jīng)指出，本專題研究的城鄉(xiāng)用地是指城市用地、建制鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)和獨(dú)立工礦用地。在前面的研究中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)用地的結(jié)構(gòu)與布局受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)諸多因素及交通用地等其他建設(shè)用直接或間接的影響。這里通過選取各種相關(guān)的影響因子，建立指標(biāo)體系，對(duì)城鄉(xiāng)用地進(jìn)行聚類分區(qū)，有針對(duì)的研究?jī)?yōu)化方案。 （一）分區(qū)原則 體現(xiàn)各區(qū)域城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)差異 以鎮(zhèn)為基本單元，根據(jù)各鎮(zhèn)城鄉(xiāng)用地及其影響因子，將它們進(jìn)行分類匯總，分類結(jié)果既要簡(jiǎn)練又要最 大程度的反映各區(qū)域差異。 突出社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口對(duì)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的影響 城鄉(xiāng)用地差異不僅僅是用地本身問題，更多的體現(xiàn)了各分區(qū)單元社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口等相關(guān)因素的差異以及它們對(duì)城鄉(xiāng)用地影響。在分區(qū)中必須把這些因素反映出來。 保持行政區(qū)劃的完整性 分區(qū)以鎮(zhèn)為單元進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集和整理，保持各鎮(zhèn)行政區(qū)劃完整性，不再對(duì)鎮(zhèn)進(jìn)行區(qū)域分割。 （二）分區(qū)指標(biāo)體系 分區(qū)指標(biāo)體系的建立基于對(duì)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)各種影響因素研究。研究發(fā)現(xiàn)建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)比重、城市化水平等因素有著顯著的相關(guān)性，指標(biāo)體系的建立必須包括這些因素；同時(shí)，城鄉(xiāng) 用地中一個(gè)相當(dāng)主要問題就是它所包含的各類用地的結(jié)新沂市城鄉(xiāng)用地 結(jié)構(gòu)和 布局 優(yōu)化研究 25 構(gòu)，用以表征城鄉(xiāng)用地自身結(jié)構(gòu)是否合理?；谶@樣一些認(rèn)識(shí)，以鎮(zhèn)為基本單元，選取如下因子作為城鄉(xiāng)用地分區(qū)指標(biāo)： GDP、人口、二三產(chǎn)比重、人均城鎮(zhèn)用地、人均農(nóng)村建設(shè)用地、某鎮(zhèn)獨(dú)立工礦用地規(guī)模 /該鎮(zhèn)城鄉(xiāng)用地規(guī)模、城市化水平。其中GDP、人口、 和城市化水平是反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的指標(biāo)，人均城鎮(zhèn)用地、人均農(nóng)村建設(shè)用地、獨(dú)立工礦用地在城鄉(xiāng)用地中比重是反映城鄉(xiāng)用地特征的指標(biāo)。 表 51 各鎮(zhèn)城鄉(xiāng)用地分區(qū)指標(biāo)值 單位：萬元，平方米 /人 鄉(xiāng)鎮(zhèn)名 GDP 人口 人均城鎮(zhèn)建 設(shè)用地 人均農(nóng)村建 設(shè)用地 城市化水平 獨(dú)立工礦用地在城鄉(xiāng)用地中比重 % 新安鎮(zhèn) 5 226885 草橋鎮(zhèn) 9 33644 港頭鎮(zhèn) 4 41851 合溝鎮(zhèn) 9 34893 窯灣鎮(zhèn) 8 63550 棋盤鎮(zhèn) 0 51654 王莊鎮(zhèn) 8 61945 邵店鎮(zhèn) 3 76566 高流鎮(zhèn) 2 52378 阿湖鎮(zhèn) 9 47260 北溝鎮(zhèn) 37127 時(shí)集鎮(zhèn) 1 56984 瓦窯鎮(zhèn) 9 40874 雙塘鎮(zhèn) 0 43204 唐店鎮(zhèn) 3 55536 新店鎮(zhèn) 30587 （三）城鄉(xiāng)用地分區(qū) 利用 SPSS 軟件，利用表 51 的指標(biāo)，對(duì)各鎮(zhèn)的情況進(jìn)行聚類分析，將 新沂市各鎮(zhèn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)分成三個(gè)區(qū)： I 區(qū)、 II 區(qū)和 III 區(qū)。見圖 51： 新沂市城鄉(xiāng)用地 結(jié)構(gòu)和 布局 優(yōu)化研究 26 圖 51 新沂市 各鎮(zhèn)城鄉(xiāng)用地情況聚類結(jié)果 圖 52 新沂市 城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)分區(qū) I 區(qū) 包括新安 一個(gè)鎮(zhèn)，是 新沂市 經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)，城市化水平最高，人口最集中地區(qū)，區(qū)域內(nèi)二三產(chǎn)比重在全 市 處于領(lǐng)先位置。 II 區(qū)包括 窯灣 、 王莊 、 邵店三 個(gè)鎮(zhèn)， 三鎮(zhèn) 擔(dān)負(fù)著各區(qū)域經(jīng)濟(jì)核心作用，是 新沂未來發(fā)展的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)。 新沂市城鄉(xiāng)用地 結(jié)構(gòu)和 布局 優(yōu)化研究 27 III 區(qū)是一般建制鎮(zhèn)。包括 草橋、北溝、合溝、港頭 等十 一 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。是 新沂市 的一般建制鎮(zhèn)。 二、城鎮(zhèn) 用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化 根據(jù)“十一五”發(fā)展規(guī)劃，未來 新沂市 將優(yōu)先發(fā)展 市 城，擇優(yōu)發(fā)展重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，合理引導(dǎo)一般建制鎮(zhèn)。 城市 以生態(tài)型工貿(mào)城市為目標(biāo)，建成全 市 的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心；其他各建制鎮(zhèn)依托 市 城和中心鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展工貿(mào)型城鎮(zhèn)。根據(jù)《 新沂市 土地節(jié)約與集約利用研究》專題 比較新沂市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 以人均建設(shè)用地面積測(cè)度的城鎮(zhèn)建設(shè)用地理論潛力，新沂市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用空間較大，而且 城區(qū) 及各個(gè) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)集約潛力差異尤為明顯。從理論上講，如果依照《城市標(biāo)準(zhǔn)》中人均建設(shè)用地 Ⅱ 級(jí)標(biāo)準(zhǔn)值下限 90 平方米計(jì)算， 2020年新沂市城鎮(zhèn)人口需占用城市建設(shè) 用地約 公頃，可以節(jié)約用地約 公頃；如果按照 Ⅱ 級(jí)標(biāo)準(zhǔn)下限 90 平方米，則需要建設(shè)用地 公頃，可以節(jié)約用地約 公頃。 就全 市 城鎮(zhèn)用地而言，結(jié)構(gòu)優(yōu)化應(yīng)遵循如下原則： 重點(diǎn)發(fā)展新安 鎮(zhèn)，優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，適當(dāng)發(fā)展一般建制鎮(zhèn) 新安 鎮(zhèn)是 市 城所在地，未來要發(fā)展成為 新沂 政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。隨著城市化率提高，二三產(chǎn)業(yè)比重進(jìn)一步加大，對(duì)于城鎮(zhèn)用地需求也進(jìn)一步擴(kuò)大，為了保障城市發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)， 新安鎮(zhèn) 城鎮(zhèn)建設(shè)用地保障是重點(diǎn)。 窯灣、王莊、邵店 三鎮(zhèn)作為不同區(qū)域的中心城鎮(zhèn)，擔(dān)負(fù)著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增 長(zhǎng)極的作用，二三產(chǎn)業(yè)、人口、經(jīng)濟(jì)的聚集效應(yīng)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于區(qū)域內(nèi)其它城鎮(zhèn)，因此在各自區(qū)域內(nèi)以保障重點(diǎn)中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)用地為主，適當(dāng)發(fā)展一般建制鎮(zhèn)。 提高城鎮(zhèn)用地集約利用效率 新安鎮(zhèn) 是 新沂市 中心， GDP 總量居 新沂市 首位 ，但地均 GDP 很低，說明集約利用力度不夠 。其他各鎮(zhèn) GDP 總量差距不大，但是各鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)用地面積不同，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)間單位面積的 GDP 差距很大。 窯灣和邵店兩鎮(zhèn) 單位面積的 GDP 產(chǎn)出能力 較高，說明兩鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)用地集約程度相對(duì)較高。 高流、阿湖兩鎮(zhèn) 雖然 GDP 總量較高，但是創(chuàng)造 GDP 的城鄉(xiāng)用地面積也相應(yīng)較大，地均 GDP 排名分 別在 10 位。 現(xiàn)狀分析新沂市城鄉(xiāng)用地 結(jié)構(gòu)和 布局 優(yōu)化研究 28 說明這兩 鎮(zhèn)城鄉(xiāng)用地的集約利用潛力很大，未來發(fā)展中應(yīng)以深挖自身潛力為主。根據(jù)《 新沂市 土地節(jié)約與集約利用研究》專題成果發(fā)現(xiàn)， 結(jié)合考慮新沂市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及土地節(jié)約與集約利用現(xiàn)狀，本研究測(cè)算的新沂市土地集約利用可實(shí)現(xiàn)的潛力主要來源于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)有的閑置、空閑和批而未供土地和城鎮(zhèn)建設(shè)低效利用土地。到 2020 年，全 縣 可以實(shí)現(xiàn)集約利用潛力約為 公頃；到 2020 年，全 縣城鎮(zhèn)用地可以實(shí)現(xiàn)集約利用潛力約為 公頃 ；加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的審批管理，堅(jiān)持推行土地拍賣制當(dāng)提高城鎮(zhèn)土地容積率 ，充分利用城鎮(zhèn)立體空間；運(yùn)用稅費(fèi)政策調(diào)節(jié)用地關(guān)系、引導(dǎo)用地行為。 表 52 2020 年各鎮(zhèn) GDP 及城鄉(xiāng)用地地均 GDP 單位：萬元，萬元 /公頃 鄉(xiāng)鎮(zhèn)名 GDP 城鄉(xiāng)用地地均 GDP 排名 新安鎮(zhèn) 12 草橋鎮(zhèn) 13 港頭鎮(zhèn) 5 合溝鎮(zhèn) 11 窯灣鎮(zhèn) 3 棋盤鎮(zhèn) 15 王莊鎮(zhèn) 7 邵店 鎮(zhèn) 1 高流鎮(zhèn) 6 阿湖鎮(zhèn) 10 北溝鎮(zhèn) 14 時(shí)集鎮(zhèn) 8 瓦窯鎮(zhèn) 9 雙塘鎮(zhèn) 2 唐店鎮(zhèn) 4 三、農(nóng)村居民點(diǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化 根據(jù) 2020 年 新沂市 土地利用結(jié)構(gòu)變更表的數(shù)據(jù)， 新沂市 農(nóng)村居民點(diǎn)用地為 公頃，建設(shè)用地面積為 公頃，農(nóng)村居民 點(diǎn)占全 市 建設(shè)用地面積的%，農(nóng)村人均建設(shè)用地達(dá)到 平方米 /人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家政策規(guī)定人均村鎮(zhèn)建設(shè)用地最高上限 150 平方米的標(biāo)準(zhǔn)，可見 新沂市 農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約程度不高。新沂市城鄉(xiāng)用地 結(jié)構(gòu)和 布局 優(yōu)化研究 29 造成目前農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用問題的原因很多，歸納起來主要有：農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，布局不合理；農(nóng)村居民點(diǎn)拆遷難，重構(gòu)所需資金不足；農(nóng)村土地整理受到制度限制；農(nóng)民傳統(tǒng)觀念一時(shí)難以改變。農(nóng)村居民點(diǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化是一個(gè)難點(diǎn)，目前應(yīng)在參照發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以“三集中一調(diào)整”為指導(dǎo)思想，對(duì)鎮(zhèn)村布局進(jìn)行調(diào)整，建立中心村，以提高農(nóng)村 居民點(diǎn)的土地集約利用水平。 根據(jù)《 新沂市 土地節(jié)約與集約利用研究》的成果，理論上 新沂市 各鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)都具有一定水平的集約利用潛力；但考慮到現(xiàn)實(shí)操作中資金數(shù)量、村民配合程度等，農(nóng)村居民點(diǎn)在修編期內(nèi)的集約利用實(shí)際潛力要小于理論潛力，根據(jù)資金投入量不同，實(shí)際潛力也有差 別 。 農(nóng)村居民點(diǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要是建設(shè)中心村，提高土地集約利用能力。實(shí)現(xiàn)主要通過運(yùn)用工程技術(shù)和調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)等土地整理手段，進(jìn)行村莊改造、歸并和再利用，使農(nóng)村居民點(diǎn)逐步集中，提高農(nóng)村居民點(diǎn)用地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，并改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活 條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、土地資源稟賦的差異， 新沂市 各鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約潛力實(shí)現(xiàn)的途徑也不相同。 新沂市 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，人均用地相對(duì)較為寬松，農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約潛力的實(shí)現(xiàn)可以采用空心村整理、合村并點(diǎn)、撤村進(jìn)鎮(zhèn)等模式，可結(jié)合全省范圍內(nèi)已有工作經(jīng)驗(yàn)和探索出的先進(jìn)模式。在進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理時(shí)，應(yīng)注重農(nóng)村居民生活習(xí)慣的引導(dǎo)和處理，盡可能減少整理過程中的阻力。同時(shí)，抓住江蘇省進(jìn)行的農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地增加掛鉤試點(diǎn)的契機(jī)，積極開展農(nóng)村建設(shè)用地尤其是農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作，不斷提高農(nóng)村建設(shè)用地的集 約水平，優(yōu)化建設(shè)用地布局和改善農(nóng)村居住環(huán)境。 四、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化 （一）空間布局優(yōu)化 按照本章第一部分分析， 新沂市 城鄉(xiāng)用地可以分成三大區(qū)域。 I 區(qū)包括新安一個(gè)鎮(zhèn)，是新沂市經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)，城市化水平最高，人口最集中地區(qū)，區(qū)域內(nèi)二三產(chǎn)比重在全市處于領(lǐng)先位置。 II 區(qū)包括窯灣、王莊、邵店三個(gè)鎮(zhèn)，三鎮(zhèn)擔(dān)負(fù)著各區(qū)域經(jīng)新沂市城鄉(xiāng)用地 結(jié)構(gòu)和 布局 優(yōu)化研究 30 濟(jì)核心作用，是新沂未來發(fā)展的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)。 I 區(qū) 新安鎮(zhèn) 是未來發(fā)展的重點(diǎn)，城市化水平高，城鎮(zhèn)用地的需求量 最大。因此，該區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)用地布局必須最大限度滿足該區(qū)域發(fā)展需求 ； II 區(qū)是重點(diǎn)中心鎮(zhèn)區(qū)，工業(yè)發(fā)展是今后的重點(diǎn)，隨著城市 化水平提高，農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量的下降正好彌補(bǔ)了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求。同時(shí)考慮到農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)整的難度，僅同鎮(zhèn)域范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，數(shù)量滿足不了重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)需求，建議和周邊其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)用地調(diào)整掛鉤，最大限度的提高城鄉(xiāng)用地集約利用效率； III 區(qū)是一般建制鎮(zhèn)，為了滿足工貿(mào)發(fā)展，在提高城鄉(xiāng)用地集約利用水平，農(nóng)村居民點(diǎn)減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加同時(shí)，適當(dāng)擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，以滿足工商業(yè)發(fā)展需求。 （二）農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤 國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā) [2020]28 號(hào)）中指出： “鼓勵(lì)農(nóng)村 建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，“在符合規(guī)劃的條件下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有制建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！?城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤既是貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格土地管理決定的要求，又是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期有效的利用現(xiàn)有土地資源，促進(jìn)土地集約高效利用，妥善解決用地供需矛盾的有效途徑。因此，國(guó)土資源部于 2020年 10 月印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)土資發(fā) [2020]207 號(hào)），進(jìn)一步明確了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè) 用地減少相掛鉤工作的任務(wù)和要求。 “掛鉤”是指 在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)基礎(chǔ)上，按照土地集約利用的要求，采取科學(xué)的工程技術(shù)手段，通過對(duì)一定規(guī)劃用途分區(qū)內(nèi)（主要為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或一般農(nóng)田區(qū)）的農(nóng)村居民點(diǎn)用地和農(nóng)村工礦廢棄地進(jìn)行復(fù)墾整理，增加一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地，并通過合理的、動(dòng)態(tài)的規(guī)劃布局，使得在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，耕地總量不減少的同時(shí)相應(yīng)增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少、用地布局更加合理的土地整理工作。未來 新沂市 將進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，各個(gè)地方尤其是城市化和工 業(yè)化發(fā)展較快的地區(qū)對(duì)建新沂市城鄉(xiāng)用地 結(jié)構(gòu)和 布局 優(yōu)化研究 31 設(shè)用地的需求也越來越大。就當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式而言，土地資源特別是耕地資源的消耗是不可避免的，關(guān)鍵在一個(gè) “度” 。因此，在土地利用的過程中，一要抓住經(jīng)濟(jì)規(guī)律，引入市場(chǎng)機(jī)制；二要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府的主導(dǎo)性作用。 “掛鉤”就是依靠政府部門發(fā)起，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整理，在改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的同時(shí)，既適度地減少農(nóng)村建設(shè)用地，同時(shí)通過復(fù)墾整理增加耕地，又為地方爭(zhēng)取到更多的建設(shè)用地指標(biāo)，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的用地需求，有效提高土地供給水平。 （三）探索進(jìn)城 、進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民宅基地與城鎮(zhèn)區(qū)安居置換房政策 目前很多農(nóng)村居民已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在城鎮(zhèn)工作居住，但在農(nóng)村也擁有住宅，造成農(nóng)民離土不