【正文】 在四 川 災(zāi)區(qū)，在 全國 各地，到處都有抗震救災(zāi)志愿者的身影，到處都有志愿組織在行動(dòng)。奔赴災(zāi)區(qū)各種形式的志愿者服務(wù)隊(duì)，廣泛開展傷員轉(zhuǎn)移和物資搬運(yùn)、心理危機(jī)干預(yù)、災(zāi)區(qū)避難知識(shí)及衛(wèi)生防疫普及、震災(zāi)致殘人十輔導(dǎo)與幫助、災(zāi)區(qū)支教志愿接力計(jì)劃、災(zāi)區(qū)重建一對(duì)一計(jì)劃等項(xiàng)目，提 供多種技術(shù)支持和人力幫助，協(xié)助政府部門做好搶險(xiǎn)救災(zāi)的互助自救 T作。盡管無法統(tǒng)計(jì)，但這次公眾參與的人數(shù)規(guī)模、所承擔(dān)的事務(wù)總量，都是新 中 國以來前所未有的。事實(shí)證明，廣泛的社會(huì)參與，不僅大大降低了政府應(yīng)急管理的成本，而且 訓(xùn)練 了民間社會(huì)與政府良性互動(dòng)協(xié)調(diào)配合的能力。 4．境外救援力量和物資援助 汶川特大地震災(zāi)害的發(fā)生，引起了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。國務(wù)院在第一 時(shí)間 做 出 了接受國際社會(huì)援助的決定， 開 創(chuàng)了新 中國 歷史 上 第一次大規(guī)模接受國際援助的先例。據(jù)有關(guān)方面的情況通報(bào)和民政部的不完 全 統(tǒng)計(jì)，截至 2021年 6月 4日 12時(shí)，有 94個(gè)國家政府、 16個(gè)國際組織、外 國 民 間 組織、個(gè)人及華僑，共向 中國 災(zāi)區(qū)提供現(xiàn)金援助約 億元人民幣 （ 含意向性未到賬捐贈(zèng) ） ，到賬捐款 ；捐贈(zèng)物資價(jià)值約 億元人民幣 （ 含意向性未運(yùn)達(dá)的物資 ） ，已運(yùn)抵四 川 和 甘 肅地震災(zāi)區(qū)物資 258 批次，價(jià)值約 億元。共有來自英國、 日 本、俄羅斯、意大利、法國、古 巴 、印度尼西亞、 巴 基斯坦政府和德國紅十字會(huì)派 出 的 9 支醫(yī)療隊(duì)、 223名醫(yī)療技術(shù)人員 （ 另加我 國 港澳臺(tái)地區(qū)共 12 支醫(yī)療隊(duì)， 600 余人 ） 參與了四 川 和 甘 肅兩省地震災(zāi)區(qū)的傷員救治 工 作。共接治各類地 震傷員 6400 多人，執(zhí)行各類手術(shù) 386 次 （ 不含港澳臺(tái)地區(qū) ） 。同時(shí)，各醫(yī)療隊(duì)還將攜帶的大量醫(yī)療器械、物資和藥品捐贈(zèng)給了地震災(zāi)區(qū)。共有來自 日 本、俄羅斯、韓國和新加坡的 4支緊急救援隊(duì)、 212名救援隊(duì)員 （ 另加港臺(tái)地區(qū)共7 支救援隊(duì)， 300 余人 ） 參與了災(zāi)區(qū)緊急救援 工 作。共搶救 出 1 名幸存者，挖 出 52具尸體 （ 不含港臺(tái)地區(qū) ） 。 經(jīng)過四 川 省外事辦和成都雙流周際機(jī)場口岸聯(lián)檢等部門的共同努力，形成了嚴(yán)格、迅速、高效清關(guān)的無縫連接機(jī)制，確保了在最 短時(shí) 間 完成救援人員和援助物資的通關(guān)、交接、送往災(zāi)區(qū)。很多 國 家駐華大使在物資交接時(shí) ，除了表示對(duì)災(zāi)區(qū)的慰問，同時(shí)還對(duì)我方高效的工 作機(jī)制表示贊賞。 （ 八 ） 嚴(yán)格遵守并適時(shí)制定專門法規(guī)和相關(guān)政策，為規(guī)范應(yīng)急行為提供法律保障 1．《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及相關(guān)制度規(guī)范的實(shí)施成效 根據(jù)中國《憲法》精神和 立 法者的安排，把社會(huì)生活分為常態(tài)、應(yīng)急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)，予以分別立法。 2021年 8月 30日制定的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 （ 2021年 11 月 1 日 實(shí)施 ） ，是社會(huì)進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)的基本法，它標(biāo)志著我 國 的應(yīng)急管理進(jìn)入了法治軌道。與此同時(shí)，以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》 （ 2021年 1月 8日 實(shí)施 ）為龍頭， 25件專項(xiàng)預(yù)案、 80件部委預(yù)案、 31個(gè)省市的總體預(yù)案，形成了 全 國性的應(yīng)急預(yù)案體系。 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》把導(dǎo)致應(yīng)急狀態(tài)的突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安 全 事件四類，按事件生成機(jī)理、可預(yù)見性、危害性等 因 素分為四個(gè)等級(jí)。該法對(duì)預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等不同應(yīng)對(duì)階段的主要任務(wù)進(jìn)行了原則規(guī)定，對(duì)相關(guān)主體規(guī)定了法定職責(zé)義務(wù)及責(zé)任。 作為應(yīng)對(duì)單災(zāi)種的《防震減災(zāi)法》 （ 1998年 3月 1日 施行 ） 、《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》 （ 2021） 、《破壞性地震應(yīng)急條例》 （ 1995）等法律法規(guī)，結(jié)合震災(zāi)特點(diǎn)，對(duì)政府應(yīng)對(duì)行為做了更具體的規(guī)定。 應(yīng)急性法律法規(guī)和各類預(yù)案，是人類應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)，對(duì)于指導(dǎo)這次汶 川 抗震救災(zāi) 工 作，發(fā)揮了積極作用。從總體 上 看，政府在應(yīng)急處置與救援安置階段的各項(xiàng)重大決策和具體措施，都符合法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案的原則及規(guī)定，行政管理權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)得到充分行使，人民生命得到及時(shí)救助，財(cái)產(chǎn)損失大大減少，災(zāi)區(qū)社會(huì)保持了基本穩(wěn)定。許多專家指 出 ：法律所釋放的力量很 多時(shí)候雖然是無形的，但我們能感受到法律法規(guī)與人們協(xié)同作戰(zhàn)的場面。 2．最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)最高行政 機(jī)關(guān)救災(zāi)工作的審議和授權(quán) 特大地震發(fā)生后， 全國 人大常委會(huì)緊急行動(dòng)，從人大 工 作自身特點(diǎn) 出 發(fā)，加強(qiáng)監(jiān)督和 立 法 工 作， 全 力支持抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建。 5 月 22 日 ，專門召開委員長會(huì)議聽取國務(wù)院專題匯報(bào)。為支持國務(wù)院 集 中 精力抓好抗震救災(zāi) 工 作，決定推遲一些議程的審議，將聽取審議國務(wù)院關(guān)于抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建 工 作報(bào)告，以及 2021 年中 央預(yù)算調(diào)整方案列入 6月份常委會(huì)會(huì)議議程。為有充分 時(shí)間 把這次抗震救災(zāi)、過渡性安置和災(zāi)后恢復(fù)重建積累的有益經(jīng)驗(yàn)吸收到相關(guān)法律 中 ，決定將原計(jì)劃 6月份會(huì)議審議的《防震減災(zāi)法》修訂草案調(diào)整到年底。 為確保抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建資金需要， 6月份的常委會(huì)會(huì)議，審查批準(zhǔn)了中央預(yù)算調(diào)整方案，同意建 立 災(zāi)后恢復(fù)重建基金；批準(zhǔn)了國務(wù)院為抗震救災(zāi)所采取的各項(xiàng)應(yīng)急政策；授權(quán)國務(wù)院及時(shí)總結(jié)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《防震減災(zāi)法》做準(zhǔn)備；授權(quán)國務(wù)院盡快制定災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃和具體實(shí)施方案，多方位支持災(zāi)后重建和生產(chǎn)自救。 3．《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》的制度創(chuàng)新 法律和最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，使國務(wù)院為首的行政系統(tǒng)的行政行為，既有了合法性依據(jù)， 又 有了有效性保障。為保障汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的總體質(zhì)量，國務(wù)院于 2021 年 6 月 8日 制定了《汶川地震 災(zāi)后恢復(fù)重建條例》。這是建國以來中央政府首次就發(fā)生在特定區(qū)域的特定災(zāi)害專門 出 臺(tái)的行政法規(guī)，它不僅彰 顯 了政府推動(dòng)應(yīng)急狀態(tài) 向 正常狀態(tài)轉(zhuǎn)變的制度化能力，而且表明了政府在特殊時(shí)期對(duì)依法行政理念的堅(jiān)守，意義十分重大。 《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》不僅規(guī)定了科學(xué)重建的若干原則，而且對(duì)過渡性安置、調(diào)查評(píng)估、恢復(fù)重建規(guī)劃、恢復(fù)重建的實(shí)施、資金籌集與政策扶持、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等，分別做了專章規(guī)定。與《防震減災(zāi)法》相比，其中有相當(dāng)多的規(guī)定帶有首創(chuàng)性，其針對(duì)性和可操作性大大增強(qiáng)。事后證明， 2021 年 12 月 27 日 修訂的《防震減災(zāi)法》，其條文從 48 條增加到 93 條，絕大部分來源于汶川抗震救災(zāi)的成功經(jīng)騎，來源于《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》。 4．應(yīng)急處置、過渡安置、社會(huì)重建等方面的政策創(chuàng)新 應(yīng)對(duì)汶川特大地震，需要人們依據(jù)已有法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際依法創(chuàng)新具體政策，這同樣是對(duì)政府應(yīng)急創(chuàng)新能力的考驗(yàn)。在這次抗震救災(zāi) 中 ，國務(wù)院及其部門、四川省政府及其部門以及 6個(gè)重災(zāi)市政府 （ 均含抗震救災(zāi)指揮部 ） ，根據(jù)本地實(shí)際，圍繞應(yīng)急指揮 中 的部門協(xié)調(diào)、救災(zāi)款物的公正發(fā)放、特閑人員及家庭的具體幫扶、城鎮(zhèn)危房的排險(xiǎn)管理、過渡性住所的用地安排、集 中 安置區(qū)的公共管理與服務(wù)、地震災(zāi)害的現(xiàn)場管理、災(zāi)后市場供應(yīng)的組織與物價(jià)控制、城鄉(xiāng)居民的住房規(guī)劃重建等階段性、地域性明顯的事項(xiàng)，在反復(fù)調(diào)研論證基礎(chǔ) 上 制定了 1800余份政策性文件，其 中 四川省約 1600件。同時(shí)，四川省政府法制辦依據(jù)實(shí)踐，集 中 分析了現(xiàn)有涉災(zāi)法律法規(guī)，建議對(duì) 27 部法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行修改。這表明了政府在依法行政 中 尊重民意、尊重科學(xué)的能力正口趨提高。 對(duì)于我國各級(jí)政府和民眾而言， 汶川 特大地震是 一 場前所未有的巨災(zāi)，全面檢驗(yàn)了我國防災(zāi)減災(zāi)的制度和體系構(gòu)建，以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo) 干 部和民眾的應(yīng)對(duì)能力。我們既 看到了我國救災(zāi)體制已經(jīng)建立以及突 出 的組織動(dòng)員能力，看到了廣大 干 部和民眾煥發(fā) 出 的偉大的抗震救災(zāi)精神，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了存在的不足和問題。對(duì)這些不足和問題進(jìn)行梳理和分析，總結(jié)并吸取應(yīng)有的教訓(xùn)，可以使我們更好地建立和完善災(zāi)害應(yīng)急管理體系，制定實(shí)施有效的應(yīng)對(duì)之策。 主要教訓(xùn) （ 一 ） 地方政府和民眾的巨災(zāi)防范意識(shí)普遍較為淡薄 1．地方政府重防范社會(huì)型突發(fā)事件，輕防御巨災(zāi)型自然災(zāi)害 近年來隨著改革開放帶來的利益多元化，社會(huì)矛盾糾紛所引發(fā)的突發(fā)社會(huì)群體性事件和社會(huì)安 全 事件呈 上 升態(tài)勢。對(duì)此，各級(jí)地方政府均較重視，采取了各種措施 進(jìn)行防范。而對(duì)于自然災(zāi)害，雖然四 川地處災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，但絕大部分有感地震、洪水、泥石流等都發(fā)生于偏遠(yuǎn)山區(qū)其至無人區(qū)，導(dǎo)致人們對(duì)發(fā)生自然災(zāi)害尤其是巨災(zāi)普遍心存僥幸。從實(shí)際 工 作看，地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)于防范應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安 全 事件明確規(guī)定了嚴(yán)格的行政問責(zé)，明 顯 重于對(duì)自然災(zāi)害的防范。各種制度措施和力量配置集 中 于應(yīng)對(duì)社會(huì)型突發(fā)事件，而對(duì)于巨災(zāi)型自然災(zāi)害的防御比較麻木和懈怠。 2．管理者滿足于應(yīng)急預(yù)案的制定，疏忽于預(yù)案要點(diǎn)的掌握 據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2021 年底，我國制定各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案多達(dá) 130萬件。但據(jù)本項(xiàng)目組對(duì)四 川 部分重 災(zāi)區(qū)市、縣級(jí)政府及其部門官員的訪談表明，當(dāng)被問及本人對(duì)預(yù)案的了解程度時(shí)，大多數(shù)官員僅了解本地、本部門制定了有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，也知道突發(fā)事件來臨要“啟動(dòng)預(yù)案”、要“成 立 指揮部 。但是，對(duì)應(yīng)急預(yù)案的詳細(xì)規(guī)范和處置要點(diǎn)大多生疏和茫然。事實(shí) 上 ，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及各類預(yù)案所要求的“預(yù)防為主方針”及相應(yīng)預(yù)防預(yù)警措施，在許多官員頭腦 中 相當(dāng)缺失。 3．注重于抓地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，疏忽于各類安全防范準(zhǔn)備 由 于正確的政績觀和考核指標(biāo)還沒有完 全 建 立 和形成，地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的主要力量幾乎都集 中 于抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種狀況越往基層越明品。而對(duì)于 公共安 全 乃至應(yīng)急管理建設(shè)這些需要長期投入的政府職能，內(nèi)于其投入大、運(yùn)作 時(shí)間 長、不易管理，如無災(zāi)變則效果難尿，故而一般都較少投入、疏于過問，個(gè)男 0地方其至放任自流。如四川2021— 2021年 3年 中 僅投入 8000萬元用于應(yīng)急救援基地建 設(shè) 和應(yīng)急裝備的更新，這對(duì)于一個(gè)應(yīng)急管理任務(wù)繁重的大省來說不可 謂正常。而就在汶川地震發(fā)生不到一年的 時(shí)間 里，個(gè)別地方官員 甚至 認(rèn)為：既然專家都說特大地震幾百年才遇到一次，震都震過了，何必再去花錢呢 ！ 4．城鄉(xiāng)民眾對(duì)預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救等應(yīng)急知識(shí)和技能的了解掌握普遍匱乏 一方面，內(nèi)于國家 沒有法律和制度性的規(guī)范，我國城鄉(xiāng)民眾普遍沒有接受到系統(tǒng)性、經(jīng)常性的應(yīng)急知識(shí)教育和技能訓(xùn)練。另一方面，地方政府對(duì)防災(zāi)減災(zāi)投人的宣傳力度嚴(yán)重不足，在各類學(xué)校、城鄉(xiāng)社區(qū)、企事業(yè)單位缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)計(jì)劃和訓(xùn)練，導(dǎo)致普通民眾了解的應(yīng)急知識(shí)十分匱乏，掌握的自救、互救能力普遍缺乏或低下。比如，按《四川省防震減災(zāi)條例》 （ 1996） 有關(guān)規(guī)定實(shí)施的防震減災(zāi)科普教育基地和示范學(xué)校建設(shè)，推行艱難。直到 2021 年，四川 6 個(gè)重災(zāi)市州才有防震減災(zāi)科普示范學(xué)校 91所，師生總數(shù) ，約占 6 個(gè)市州學(xué)校及師生數(shù)的 ％和 ％。 6 個(gè) 市州的農(nóng)房安 全 示范鄉(xiāng)鎮(zhèn) 66個(gè)，村 60 個(gè)。 全 省 全 年開展的防震減災(zāi)科普宣傳才 90 次，受眾才12 萬余人。這次地震 中 ，有倉促跳樓 自 傷的，有學(xué)生避險(xiǎn)擁擠互傷的，有被救出不知如何處置的??這些都表明相關(guān)知識(shí)和技能的缺乏只會(huì)加重災(zāi)難。 5．全社會(huì)抗御巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和物資儲(chǔ)備十分欠缺 2021 年初的冰凍雨雪災(zāi)害，已暴露出 中 國應(yīng)對(duì)巨災(zāi)、分?jǐn)倿?zāi)損的制度機(jī)制十分薄弱。汶川特大地震帶來的巨額損失，更給政府與社會(huì)雪 上 加霜。在應(yīng)急物資儲(chǔ)備方面，由于政府及其有關(guān)部門沒有依法對(duì)本地危險(xiǎn)源登記排查評(píng)估，特別是分布于地震斷裂帶的地方政府 缺乏防 范意識(shí)，必然導(dǎo)致相應(yīng)的準(zhǔn)備嚴(yán)重不足。例如，物資儲(chǔ)備主要按照過去發(fā)生過的自然災(zāi)害 （ 四 川 主要是水、旱災(zāi)害 ） 進(jìn)行儲(chǔ)備，有些地方的儲(chǔ)備物質(zhì)主要是用于防洪的沙袋。當(dāng)然，水災(zāi)比震災(zāi)更為頻繁，這可以理解，但這至少說明“單打一”式的儲(chǔ)備與多方面應(yīng)急需要不相適應(yīng)。據(jù)反映，成都市民政部門儲(chǔ)備的帳篷不足 2021 頂。專門應(yīng)對(duì)震災(zāi)所需的救援 工 具、器材，有關(guān)部門的儲(chǔ)備則更是缺乏。 6．城鎮(zhèn)普遍缺乏應(yīng)急避難場所，規(guī)劃、建設(shè)嚴(yán)重滯后，宣傳告知工作不到位 2021年 2 月 27日 四 川甘 孜州曾發(fā)生 ，州府康定 全 城基本無任何應(yīng)急避難場所， 居民躲避無序，局面十分緊張。而這次汶川 地震，普遍 再 現(xiàn)了這種狀況，而且事態(tài)更加嚴(yán)重，暴露 出 我國城鎮(zhèn)存在嚴(yán)重缺乏應(yīng)急避難場所，規(guī)劃、建沒和完善滯后的問題。雖然成都市 2021年 3月已經(jīng)規(guī)劃和問社會(huì)公布了首批 24個(gè)應(yīng)急避難場所，但由于廣泛宣傳告知 工 作力度不夠，地震發(fā)生時(shí)，僅有少數(shù)居民記得并前往避難，大多數(shù)居民都是就近自行尋找和建 立 躲災(zāi)避難場所。而各災(zāi)區(qū)緊急開放體育館、體育場、公同等地方作為避難場所，由于屬于臨時(shí) 開 辟，配套設(shè)施不完善，加 上 認(rèn)識(shí)、時(shí)間、規(guī)劃和物資保障能力等方面的原因，使得使用效率和進(jìn)行管理 上 存在的具體問 題比較多。 （ 二 ） 各級(jí)政府及其職能部門的應(yīng)急預(yù)案存在較大缺陷 1．各級(jí)預(yù)案雷同，缺乏特色和演練，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)由于對(duì)巨災(zāi)應(yīng)急處置缺乏應(yīng)有的重視，缺乏對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi) 危險(xiǎn)源或?yàn)?zāi)害源的分析和評(píng)估，從 上 到下的各級(jí)政府雖然制定了各類預(yù)案，但大多是層層照抄，內(nèi)容相差無幾，模式化、雷同性、無地方或行業(yè)特色的狀況突出， 甚至 不同縣市 （ 不淪是地處地震重點(diǎn)監(jiān)測區(qū)還是非重點(diǎn)地區(qū) ） 的地震應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容也基本相同。從收集的資料看，四 川6個(gè)受災(zāi)市州