【正文】 在四 川 災區(qū)，在 全國 各地，到處都有抗震救災志愿者的身影，到處都有志愿組織在行動。奔赴災區(qū)各種形式的志愿者服務隊，廣泛開展傷員轉移和物資搬運、心理危機干預、災區(qū)避難知識及衛(wèi)生防疫普及、震災致殘人十輔導與幫助、災區(qū)支教志愿接力計劃、災區(qū)重建一對一計劃等項目，提 供多種技術支持和人力幫助，協(xié)助政府部門做好搶險救災的互助自救 T作。盡管無法統(tǒng)計，但這次公眾參與的人數規(guī)模、所承擔的事務總量，都是新 中 國以來前所未有的。事實證明，廣泛的社會參與，不僅大大降低了政府應急管理的成本，而且 訓練 了民間社會與政府良性互動協(xié)調配合的能力。 4．境外救援力量和物資援助 汶川特大地震災害的發(fā)生，引起了國際社會的廣泛關注。國務院在第一 時間 做 出 了接受國際社會援助的決定， 開 創(chuàng)了新 中國 歷史 上 第一次大規(guī)模接受國際援助的先例。據有關方面的情況通報和民政部的不完 全 統(tǒng)計，截至 2021年 6月 4日 12時，有 94個國家政府、 16個國際組織、外 國 民 間 組織、個人及華僑，共向 中國 災區(qū)提供現金援助約 億元人民幣 （ 含意向性未到賬捐贈 ） ，到賬捐款 ；捐贈物資價值約 億元人民幣 （ 含意向性未運達的物資 ） ，已運抵四 川 和 甘 肅地震災區(qū)物資 258 批次，價值約 億元。共有來自英國、 日 本、俄羅斯、意大利、法國、古 巴 、印度尼西亞、 巴 基斯坦政府和德國紅十字會派 出 的 9 支醫(yī)療隊、 223名醫(yī)療技術人員 （ 另加我 國 港澳臺地區(qū)共 12 支醫(yī)療隊， 600 余人 ） 參與了四 川 和 甘 肅兩省地震災區(qū)的傷員救治 工 作。共接治各類地 震傷員 6400 多人，執(zhí)行各類手術 386 次 （ 不含港澳臺地區(qū) ） 。同時，各醫(yī)療隊還將攜帶的大量醫(yī)療器械、物資和藥品捐贈給了地震災區(qū)。共有來自 日 本、俄羅斯、韓國和新加坡的 4支緊急救援隊、 212名救援隊員 （ 另加港臺地區(qū)共7 支救援隊， 300 余人 ） 參與了災區(qū)緊急救援 工 作。共搶救 出 1 名幸存者，挖 出 52具尸體 （ 不含港臺地區(qū) ） 。 經過四 川 省外事辦和成都雙流周際機場口岸聯檢等部門的共同努力，形成了嚴格、迅速、高效清關的無縫連接機制，確保了在最 短時 間 完成救援人員和援助物資的通關、交接、送往災區(qū)。很多 國 家駐華大使在物資交接時 ，除了表示對災區(qū)的慰問，同時還對我方高效的工 作機制表示贊賞。 （ 八 ） 嚴格遵守并適時制定專門法規(guī)和相關政策，為規(guī)范應急行為提供法律保障 1．《突發(fā)事件應對法》及相關制度規(guī)范的實施成效 根據中國《憲法》精神和 立 法者的安排，把社會生活分為常態(tài)、應急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)，予以分別立法。 2021年 8月 30日制定的《突發(fā)事件應對法》 （ 2021年 11 月 1 日 實施 ） ，是社會進入應急狀態(tài)的基本法，它標志著我 國 的應急管理進入了法治軌道。與此同時，以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》 （ 2021年 1月 8日 實施 ）為龍頭， 25件專項預案、 80件部委預案、 31個省市的總體預案，形成了 全 國性的應急預案體系。 《突發(fā)事件應對法》把導致應急狀態(tài)的突發(fā)事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安 全 事件四類，按事件生成機理、可預見性、危害性等 因 素分為四個等級。該法對預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等不同應對階段的主要任務進行了原則規(guī)定，對相關主體規(guī)定了法定職責義務及責任。 作為應對單災種的《防震減災法》 （ 1998年 3月 1日 施行 ） 、《國家自然災害救助應急預案》 （ 2021） 、《破壞性地震應急條例》 （ 1995）等法律法規(guī)，結合震災特點，對政府應對行為做了更具體的規(guī)定。 應急性法律法規(guī)和各類預案，是人類應對各類突發(fā)事件經驗教訓的深刻總結，對于指導這次汶 川 抗震救災 工 作，發(fā)揮了積極作用。從總體 上 看，政府在應急處置與救援安置階段的各項重大決策和具體措施，都符合法律法規(guī)和應急預案的原則及規(guī)定，行政管理權和應急處置權得到充分行使，人民生命得到及時救助，財產損失大大減少，災區(qū)社會保持了基本穩(wěn)定。許多專家指 出 ：法律所釋放的力量很 多時候雖然是無形的，但我們能感受到法律法規(guī)與人們協(xié)同作戰(zhàn)的場面。 2．最高權力機關對最高行政 機關救災工作的審議和授權 特大地震發(fā)生后， 全國 人大常委會緊急行動，從人大 工 作自身特點 出 發(fā)，加強監(jiān)督和 立 法 工 作， 全 力支持抗震救災和災后恢復重建。 5 月 22 日 ，專門召開委員長會議聽取國務院專題匯報。為支持國務院 集 中 精力抓好抗震救災 工 作，決定推遲一些議程的審議，將聽取審議國務院關于抗震救災和災后恢復重建 工 作報告，以及 2021 年中 央預算調整方案列入 6月份常委會會議議程。為有充分 時間 把這次抗震救災、過渡性安置和災后恢復重建積累的有益經驗吸收到相關法律 中 ，決定將原計劃 6月份會議審議的《防震減災法》修訂草案調整到年底。 為確?？拐鹁葹暮蜑暮蠡謴椭亟ㄙY金需要， 6月份的常委會會議，審查批準了中央預算調整方案，同意建 立 災后恢復重建基金；批準了國務院為抗震救災所采取的各項應急政策；授權國務院及時總結有關經驗，為修改《突發(fā)事件應對法》、《防震減災法》做準備；授權國務院盡快制定災后恢復重建規(guī)劃和具體實施方案，多方位支持災后重建和生產自救。 3．《汶川地震災后恢復重建條例》的制度創(chuàng)新 法律和最高權力機關的授權，使國務院為首的行政系統(tǒng)的行政行為，既有了合法性依據， 又 有了有效性保障。為保障汶川地震災后恢復重建的總體質量，國務院于 2021 年 6 月 8日 制定了《汶川地震 災后恢復重建條例》。這是建國以來中央政府首次就發(fā)生在特定區(qū)域的特定災害專門 出 臺的行政法規(guī)，它不僅彰 顯 了政府推動應急狀態(tài) 向 正常狀態(tài)轉變的制度化能力，而且表明了政府在特殊時期對依法行政理念的堅守，意義十分重大。 《汶川地震災后恢復重建條例》不僅規(guī)定了科學重建的若干原則，而且對過渡性安置、調查評估、恢復重建規(guī)劃、恢復重建的實施、資金籌集與政策扶持、監(jiān)督管理、法律責任等，分別做了專章規(guī)定。與《防震減災法》相比，其中有相當多的規(guī)定帶有首創(chuàng)性，其針對性和可操作性大大增強。事后證明， 2021 年 12 月 27 日 修訂的《防震減災法》，其條文從 48 條增加到 93 條，絕大部分來源于汶川抗震救災的成功經騎，來源于《汶川地震災后恢復重建條例》。 4．應急處置、過渡安置、社會重建等方面的政策創(chuàng)新 應對汶川特大地震，需要人們依據已有法律法規(guī)，結合實際依法創(chuàng)新具體政策，這同樣是對政府應急創(chuàng)新能力的考驗。在這次抗震救災 中 ，國務院及其部門、四川省政府及其部門以及 6個重災市政府 （ 均含抗震救災指揮部 ） ，根據本地實際，圍繞應急指揮 中 的部門協(xié)調、救災款物的公正發(fā)放、特閑人員及家庭的具體幫扶、城鎮(zhèn)危房的排險管理、過渡性住所的用地安排、集 中 安置區(qū)的公共管理與服務、地震災害的現場管理、災后市場供應的組織與物價控制、城鄉(xiāng)居民的住房規(guī)劃重建等階段性、地域性明顯的事項，在反復調研論證基礎 上 制定了 1800余份政策性文件，其 中 四川省約 1600件。同時，四川省政府法制辦依據實踐，集 中 分析了現有涉災法律法規(guī)，建議對 27 部法律、法規(guī)、規(guī)章進行修改。這表明了政府在依法行政 中 尊重民意、尊重科學的能力正口趨提高。 對于我國各級政府和民眾而言， 汶川 特大地震是 一 場前所未有的巨災，全面檢驗了我國防災減災的制度和體系構建，以及各級領導 干 部和民眾的應對能力。我們既 看到了我國救災體制已經建立以及突 出 的組織動員能力，看到了廣大 干 部和民眾煥發(fā) 出 的偉大的抗震救災精神，同時也發(fā)現了存在的不足和問題。對這些不足和問題進行梳理和分析，總結并吸取應有的教訓，可以使我們更好地建立和完善災害應急管理體系，制定實施有效的應對之策。 主要教訓 （ 一 ） 地方政府和民眾的巨災防范意識普遍較為淡薄 1．地方政府重防范社會型突發(fā)事件，輕防御巨災型自然災害 近年來隨著改革開放帶來的利益多元化，社會矛盾糾紛所引發(fā)的突發(fā)社會群體性事件和社會安 全 事件呈 上 升態(tài)勢。對此，各級地方政府均較重視，采取了各種措施 進行防范。而對于自然災害，雖然四 川地處災害頻發(fā)地區(qū)，但絕大部分有感地震、洪水、泥石流等都發(fā)生于偏遠山區(qū)其至無人區(qū)，導致人們對發(fā)生自然災害尤其是巨災普遍心存僥幸。從實際 工 作看，地方黨政機關對于防范應對公共衛(wèi)生事件和社會安 全 事件明確規(guī)定了嚴格的行政問責，明 顯 重于對自然災害的防范。各種制度措施和力量配置集 中 于應對社會型突發(fā)事件，而對于巨災型自然災害的防御比較麻木和懈怠。 2．管理者滿足于應急預案的制定，疏忽于預案要點的掌握 據統(tǒng)計，截至 2021 年底，我國制定各級各類應急預案多達 130萬件。但據本項目組對四 川 部分重 災區(qū)市、縣級政府及其部門官員的訪談表明，當被問及本人對預案的了解程度時，大多數官員僅了解本地、本部門制定了有關應急預案，也知道突發(fā)事件來臨要“啟動預案”、要“成 立 指揮部 。但是，對應急預案的詳細規(guī)范和處置要點大多生疏和茫然。事實 上 ，《突發(fā)事件應對法》及各類預案所要求的“預防為主方針”及相應預防預警措施，在許多官員頭腦 中 相當缺失。 3．注重于抓地方經濟發(fā)展，疏忽于各類安全防范準備 由 于正確的政績觀和考核指標還沒有完 全 建 立 和形成，地方政府和領導干部的主要力量幾乎都集 中 于抓經濟發(fā)展，這種狀況越往基層越明品。而對于 公共安 全 乃至應急管理建設這些需要長期投入的政府職能，內于其投入大、運作 時間 長、不易管理，如無災變則效果難尿，故而一般都較少投入、疏于過問，個男 0地方其至放任自流。如四川2021— 2021年 3年 中 僅投入 8000萬元用于應急救援基地建 設 和應急裝備的更新，這對于一個應急管理任務繁重的大省來說不可 謂正常。而就在汶川地震發(fā)生不到一年的 時間 里，個別地方官員 甚至 認為：既然專家都說特大地震幾百年才遇到一次，震都震過了，何必再去花錢呢 ！ 4．城鄉(xiāng)民眾對預防、避險、自救、互救等應急知識和技能的了解掌握普遍匱乏 一方面，內于國家 沒有法律和制度性的規(guī)范，我國城鄉(xiāng)民眾普遍沒有接受到系統(tǒng)性、經常性的應急知識教育和技能訓練。另一方面，地方政府對防災減災投人的宣傳力度嚴重不足，在各類學校、城鄉(xiāng)社區(qū)、企事業(yè)單位缺乏相應的培訓計劃和訓練，導致普通民眾了解的應急知識十分匱乏，掌握的自救、互救能力普遍缺乏或低下。比如，按《四川省防震減災條例》 （ 1996） 有關規(guī)定實施的防震減災科普教育基地和示范學校建設，推行艱難。直到 2021 年，四川 6 個重災市州才有防震減災科普示范學校 91所，師生總數 ，約占 6 個市州學校及師生數的 ％和 ％。 6 個 市州的農房安 全 示范鄉(xiāng)鎮(zhèn) 66個，村 60 個。 全 省 全 年開展的防震減災科普宣傳才 90 次，受眾才12 萬余人。這次地震 中 ，有倉促跳樓 自 傷的，有學生避險擁擠互傷的，有被救出不知如何處置的??這些都表明相關知識和技能的缺乏只會加重災難。 5．全社會抗御巨災的風險機制和物資儲備十分欠缺 2021 年初的冰凍雨雪災害，已暴露出 中 國應對巨災、分攤災損的制度機制十分薄弱。汶川特大地震帶來的巨額損失，更給政府與社會雪 上 加霜。在應急物資儲備方面，由于政府及其有關部門沒有依法對本地危險源登記排查評估，特別是分布于地震斷裂帶的地方政府 缺乏防 范意識，必然導致相應的準備嚴重不足。例如，物資儲備主要按照過去發(fā)生過的自然災害 （ 四 川 主要是水、旱災害 ） 進行儲備，有些地方的儲備物質主要是用于防洪的沙袋。當然，水災比震災更為頻繁，這可以理解，但這至少說明“單打一”式的儲備與多方面應急需要不相適應。據反映，成都市民政部門儲備的帳篷不足 2021 頂。專門應對震災所需的救援 工 具、器材，有關部門的儲備則更是缺乏。 6．城鎮(zhèn)普遍缺乏應急避難場所，規(guī)劃、建設嚴重滯后，宣傳告知工作不到位 2021年 2 月 27日 四 川甘 孜州曾發(fā)生 ，州府康定 全 城基本無任何應急避難場所， 居民躲避無序，局面十分緊張。而這次汶川 地震，普遍 再 現了這種狀況，而且事態(tài)更加嚴重，暴露 出 我國城鎮(zhèn)存在嚴重缺乏應急避難場所，規(guī)劃、建沒和完善滯后的問題。雖然成都市 2021年 3月已經規(guī)劃和問社會公布了首批 24個應急避難場所，但由于廣泛宣傳告知 工 作力度不夠，地震發(fā)生時，僅有少數居民記得并前往避難，大多數居民都是就近自行尋找和建 立 躲災避難場所。而各災區(qū)緊急開放體育館、體育場、公同等地方作為避難場所，由于屬于臨時 開 辟，配套設施不完善，加 上 認識、時間、規(guī)劃和物資保障能力等方面的原因，使得使用效率和進行管理 上 存在的具體問 題比較多。 （ 二 ） 各級政府及其職能部門的應急預案存在較大缺陷 1．各級預案雷同，缺乏特色和演練，針對性和可操作性不強由于對巨災應急處置缺乏應有的重視，缺乏對于本行政區(qū)域內 危險源或災害源的分析和評估，從 上 到下的各級政府雖然制定了各類預案，但大多是層層照抄，內容相差無幾，模式化、雷同性、無地方或行業(yè)特色的狀況突出， 甚至 不同縣市 （ 不淪是地處地震重點監(jiān)測區(qū)還是非重點地區(qū) ） 的地震應急預案的內容也基本相同。從收集的資料看，四 川6個受災市州