【正文】 發(fā)行制度改革是建設(shè)大國政府債券市場的內(nèi)在要求。我國是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，還在快速向前發(fā)展，我國金融市場與國際金融市場的聯(lián)系日益緊密，對國際金融市場的影響也日益增大。政府債券市場是金融市場的基石，在現(xiàn)代金融體系中發(fā)揮重要作用，需要建設(shè)與我國大國經(jīng)濟(jì)體地位相適應(yīng)的政府債券市場。目前，地方債券發(fā)行量超過國債、政策性金融債，已成為我國債券市場第一大品種，這就要求進(jìn)一步深化地方債券制度改革，加強(qiáng)地方債券市場建設(shè)，豐富地方債券品種，健全地方債券市場運(yùn)行機(jī)制，建立功能完備、運(yùn)行高效、安全可靠的地方債券市場，充分發(fā)揮地方債券管理在金融體系建設(shè)中的作用。二、近年地方債券發(fā)行制度改革取得重要進(jìn)展和明顯成效按照《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》有關(guān)規(guī)定， 2015年起，地方債券全部由各省份自發(fā)自還。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院部署，財政部借鑒國債發(fā)行管理經(jīng)驗做法，結(jié)合地方債券特點，建立健全制度框架，積極指導(dǎo)地方開展發(fā)債工作，著力加強(qiáng)地方債券市場建設(shè)。在地方財政部門的不懈努力下，地方債券發(fā)行工作平穩(wěn)有序開展。20152017年， ，占比近90%，以政府債券為主體的規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制基本建立。目前，地方債券余額、年度發(fā)行量占整個債券市場的比重均超過20%，成為我國債券市場第一大品種，地方債券市場已成為多層次資本市場的重要組成部分。（一）制度體系逐步健全。針對地方政府一般債券、專項債券不同特點，分別制定相應(yīng)發(fā)行管理辦法，對承銷團(tuán)組建、信息披露、信用評級、債券發(fā)行組織等做出總體規(guī)定，形成地方債券發(fā)行管理總體制度基礎(chǔ)。為滿足地方債券定向承銷、發(fā)行現(xiàn)場管理以及續(xù)發(fā)行業(yè)務(wù)試點等專項工作需要，制定操作性專項管理辦法，指導(dǎo)各地規(guī)范開展相關(guān)工作。為做好地方債券年度發(fā)行工作，結(jié)合當(dāng)年的實際情況，對地方債券發(fā)行各環(huán)節(jié)工作提出具體指導(dǎo)意見。地方債券發(fā)行管理制度逐步健全，為地方債券工作順利開展提供了堅實的制度保障。（二）發(fā)行機(jī)制不斷完善。參照記賬式國債發(fā)行做法，地方債券發(fā)行主要采用了市場化程度較高的公開發(fā)行方式；為提高置換債券發(fā)行效率，減少大規(guī)模地方債券公開發(fā)行對債券市場可能造成的沖擊，財政部會同人民銀行、銀監(jiān)會研究在置換債券發(fā)行中引入了定向承銷方式。不斷加強(qiáng)信用評級工作，要求地方財政部門按照公開、公平、公正的市場化原則，依法競爭擇優(yōu)選擇信用評級機(jī)構(gòu)，合理設(shè)定評級費用標(biāo)準(zhǔn)，避免信用評級機(jī)構(gòu)采用壓低評級費用等方式進(jìn)行惡性競爭，嚴(yán)格履行信用評級協(xié)議約定，防止以任何形式干預(yù)評級機(jī)構(gòu)的公正評級；優(yōu)化地方債券信用評級等級設(shè)定，引導(dǎo)信用評級機(jī)構(gòu)適當(dāng)增加評級結(jié)果區(qū)分度。完善信息披露管理，不斷細(xì)化地方債券發(fā)行前、發(fā)行后、存續(xù)期及重大事項、還本付息等方面的信息披露要求，統(tǒng)一相關(guān)信息披露格式，包括經(jīng)濟(jì)、財政、債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)和債券發(fā)行結(jié)果、還本付息公告等，提高信息披露質(zhì)量，滿足地方債券投資者需求。（三）發(fā)行管理市場化程度穩(wěn)步提高。加強(qiáng)地方債券發(fā)行計劃管理，積極指導(dǎo)各地密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)金融形勢，根據(jù)資金需求、市場狀況、庫款情況等因素，按照均衡原則科學(xué)安排債券發(fā)行，指導(dǎo)地方積極應(yīng)對月末、季末等時點可能出現(xiàn)的流動性趨緊、發(fā)行利率偏高等情況，避開上述時點發(fā)債，防范未足額發(fā)行風(fēng)險。督促各地強(qiáng)化市場化意識，遵循市場化原則，認(rèn)真做好承銷團(tuán)組建、信用評級、信息披露、債券發(fā)行組織等工作，防止以非市場化方式干擾地方債券發(fā)行。目前，地方債券發(fā)行利率總體已步入合理區(qū)間，2017年地方債券公開發(fā)行利率比同期限國債收益率平均高35個基點，同比擴(kuò)大20個基點，2018年一季度地方債券公開發(fā)行利率與國債利差進(jìn)一步提高到39個基點，地區(qū)間差異也逐步顯現(xiàn)，不同地區(qū)地方債券與國債的利差進(jìn)一步分化，基本符合債券市場實際供求關(guān)系，市場化定價機(jī)制對地方債券發(fā)行利率走勢的作用不斷增強(qiáng)。（四）地方債券市場得到較快發(fā)展。一是地方債券投資主體多元化程度逐步提高。在繼續(xù)發(fā)揮銀行間市場發(fā)行主渠道作用基礎(chǔ)上，推進(jìn)在交易所發(fā)行地方債券，指導(dǎo)交易所做好向個人投資者的分銷工作，較好發(fā)揮了交易所對證券公司類金融機(jī)構(gòu)的動員作用和對個人投資者的輻射作用。在地方債券余額中，商業(yè)銀行持有比例持續(xù)下降，政策性銀行、證券公司、基金、保險公司持有比例均有不同程度的增長。推進(jìn)自貿(mào)區(qū)發(fā)行地方債券工作，2016年指導(dǎo)上海市財政局首次在上海自貿(mào)區(qū)成功發(fā)行30億元地方債，匯豐銀行（中國）、渣打銀行（中國）、星展銀行（中國），首次實現(xiàn)外資銀行參與我國地方債券承銷。二是地方債券質(zhì)押功能不斷拓寬。推進(jìn)地方債券在交易場所開展回購交易工作，會同有關(guān)部門將地方債券納入國庫現(xiàn)金管理、人民銀行部分貨幣政策操作、商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的質(zhì)押品范圍，并積極推動地方財政部門在地方國庫現(xiàn)金管理中更多接受地方債券作為質(zhì)押品。三是地方債券“碎片化”程度有所改善。建立地方債券續(xù)發(fā)行制度框架，從續(xù)發(fā)行時點和券種選擇、技術(shù)參數(shù)設(shè)置、賬務(wù)處理等重點環(huán)節(jié)著手，指導(dǎo)云南、廣東、四川、廣西、河南5個省份開展地方債券續(xù)發(fā)行業(yè)務(wù)試點，一定程度上減少了地方債券只數(shù)，降低了地方債券“碎片化”程度，改善了地方債券流動性。四是地方債券品種進(jìn)一步豐富。為滿足投資者對地方債的多樣化需求，財政部積極研究豐富地方政府專項債券品種，2017年推出了土地儲備等項目收益自求平衡專項債券，，深圳市試點發(fā)行了軌道交通專項債券20億元。三、下一步地方債券發(fā)行管理重點工作從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和地方財政經(jīng)濟(jì)實際情況看，發(fā)債籌資已成為地方財政運(yùn)行的重要內(nèi)容，地方債券發(fā)行管理也將成為地方財政部門的一項長期工作。近年地方債券發(fā)行工作取得的成效有目共睹，但同時，我們也看到，在發(fā)行定價、信用評級、品種設(shè)計、發(fā)行兌付機(jī)制、人員隊伍建設(shè)等方面還存在一些問題，應(yīng)當(dāng)更加系統(tǒng)地采取措施，不斷完善制度機(jī)制，提高地方債券發(fā)行的科學(xué)性、規(guī)范性，為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險發(fā)揮應(yīng)有的作用。（一）進(jìn)一步完善發(fā)行定價機(jī)制。隨著地方債券發(fā)行工作的持續(xù)深入開展，地方財政部門的市場化意識逐步增強(qiáng)，地方債券平均發(fā)行利率逐步反映市場供求關(guān)系。但是，少數(shù)地區(qū)在發(fā)債中仍存在行政干預(yù)，個別省份甚至提前指導(dǎo)主要承銷機(jī)構(gòu)確定投標(biāo)利率，受此影響，部分地區(qū)債券發(fā)行利率仍然與市場預(yù)期有一定差距。這種狀況對地方債券發(fā)行產(chǎn)生不利影響：一是導(dǎo)致應(yīng)債需求減少，證券公司、基金、個人等投資者參與投資的積極性不高；二是影響交易需求，地方債券發(fā)行利率低于市場估值對應(yīng)的收益率，一旦賣出就會虧損，導(dǎo)致承銷機(jī)構(gòu)傾向于持有地方債券至到期，降低了流動性。下一步，財政部將進(jìn)一步完善制度機(jī)制，提高地方債券發(fā)行定價市場化程度，促進(jìn)市場發(fā)揮定價決定性作用。一是研究建立監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)與承銷機(jī)構(gòu)的信息交換，防范各地在發(fā)行中出現(xiàn)“指導(dǎo)投標(biāo)”、“商定利率”等行政干預(yù)行為；研究建立對地方財政部門地方債券發(fā)行管理工作的評價機(jī)制，對其發(fā)債市場化程度等方面進(jìn)行量化考評，強(qiáng)化地方財政部門市場化意識。二是研究試編中國地方債券收益率曲線，探索逐步將地方債券收益率曲線作為地方債券發(fā)行、交易定價參考基準(zhǔn)。（二）進(jìn)一步豐富地方債券期限品種。從發(fā)行實踐和市場機(jī)構(gòu)反映的情況看，目前地方債券期限結(jié)構(gòu)總體較為合理，與商業(yè)銀行類金融機(jī)構(gòu)的投資需求大體相符，但仍有部分機(jī)構(gòu)的期限偏好尚未得到充分滿足。股份性商業(yè)銀行、基金公司等機(jī)構(gòu)出于流動性管理需要，對短期限地方債券有一定需求。目前地方債券期限范圍為110年，但在實際執(zhí)行中，各地偏好發(fā)行10年期債券，1年期發(fā)行量很少，2年期至今尚未發(fā)行。此外，保險公司對超長期限債券也有一定需求，但目前地方債券缺乏超長期限品種。上述狀況不利于充分挖掘地方債券投資需求，也不利于地方債券市場的長遠(yuǎn)發(fā)展。下一步，財政部將研究適當(dāng)增加地方債券期限品種，完善地方債券期限安排。一是豐富期限品種。在繼續(xù)保持310年中期債券為主力品種的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加超長期限（15年、20年期）品種，吸引保險公司等偏好超長期債券品種的機(jī)構(gòu)參與地方債券投資。二是優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。鼓勵各地增加2年期以下地方債券發(fā)行規(guī)模，探索研究建立各地一般債券超長期限與短期限平衡機(jī)制，保持地方債券平均期限基本穩(wěn)定。（三）進(jìn)一步完善信用評級機(jī)制。目前，地方債券信用評級結(jié)果全部為aaa，難以準(zhǔn)確反映各地經(jīng)濟(jì)、財政、債務(wù)等方面的差異，也未充分發(fā)揮信用評級在債券定價參考等方面的應(yīng)有作用。在這種情況下，大型金融機(jī)構(gòu)只能依靠自身實力進(jìn)行內(nèi)部評級，而中小型金融機(jī)構(gòu)由于實力相對較弱，未建立內(nèi)部信用評估體系，難以識別地方債券風(fēng)險，導(dǎo)致其投資意愿大大降低。下一步，財政部將系統(tǒng)性地深入研究，逐步建立科學(xué)有效的信用評級制度。重點是研究制定地方債券信用評級自律規(guī)范，強(qiáng)化信用評級行業(yè)自律管理；積極配合人民銀行等部門制定信用評級行業(yè)管理辦法，促進(jìn)信用評級行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展；研究建立地方債券信用評級業(yè)務(wù)評價體系，通過市場約束促進(jìn)評級機(jī)構(gòu)提高信用評級質(zhì)量。（四）進(jìn)一步提高單只地方債券規(guī)模。目前，地方債券發(fā)行只數(shù)多、單只債券發(fā)行規(guī)模小，特別是部分期次項目收益專項債單只債券發(fā)行規(guī)模甚至不足2000萬，相對于債券市場上交易活躍的債券，“碎片化”程度較高，降低了地方債券流動性，也增加了承銷機(jī)構(gòu)投標(biāo)工作量和操作風(fēng)險，影響了其認(rèn)購積極性。從地方債券屬性特征來看，“碎片化”現(xiàn)象在一定程度上具有合理性和必然性，但對地方債券工作確有不利影響。下一步，財政部將繼續(xù)完善相關(guān)制度機(jī)制，適當(dāng)減少地方債券只數(shù)。一是繼續(xù)推進(jìn)一般債券續(xù)發(fā)行工作。一般債券納入一般公共預(yù)算管理，與國債有相近之處，各地要更多采用續(xù)發(fā)行方式發(fā)行一般債券，減少債券只數(shù)，增加單只債券規(guī)模。二是適度集合發(fā)行專項債券。針對專項債券嚴(yán)格對應(yīng)項目的特征，進(jìn)一步明晰部門職責(zé)，嚴(yán)格落實項目管理責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，各地財政部門要加強(qiáng)與項目主管部門的溝通協(xié)調(diào)，適當(dāng)加大項目收益專項債券集合發(fā)行力度，減少專項債券只數(shù)，提升地方債券二級市場流動性。（五）進(jìn)一步完善地方債券發(fā)行兌付機(jī)制。經(jīng)過多年的實踐，地方債券發(fā)行兌付安排逐步完善，保障了地方債券發(fā)行工作的順利開展。但隨著地方債券發(fā)行規(guī)模的逐步增加和地方債券市場的逐步發(fā)展，也出了一些新情況：一是現(xiàn)行公開招標(biāo)方式主要適用于大規(guī)模發(fā)債情況，隨著專項債券改革推進(jìn)，部分專項債券單期發(fā)行規(guī)模較小，需要研究新的發(fā)行方式；二是當(dāng)前債券市場波動較大，地方財政部門難以準(zhǔn)確掌握市場需求，現(xiàn)行固定發(fā)行額的管理模式，存在未足額發(fā)行風(fēng)險；三是目前地方債券都是到期還本，實際工作中，部分地方債券項目資金回收情況好于預(yù)期，償債資金提前繳入國庫閑置，造成庫款余額短期高企，影響資金效益，等等。下一步，財政部將進(jìn)一步完善地方債券發(fā)行兌付機(jī)制。一是豐富公開發(fā)行方式。對于單只債券募集額不足5億元的債券，地方財政部門可以積極研究采用公開承銷方式發(fā)行，提高發(fā)行效率。二是完善招標(biāo)安排。允許地方財政部門結(jié)合市場情況和自身需要，采用彈性招標(biāo)方式發(fā)行地方債券，合理設(shè)置發(fā)行規(guī)模區(qū)間，保障地方債券穩(wěn)定發(fā)行。三是完善兌付安排。指導(dǎo)地方財政部門合理設(shè)計發(fā)行與兌付的安排，并做好債券到期償還、提前償還等與庫款銜接管理。（六）進(jìn)一步完善項目收益專項債券管理。2017年項目收益專項債券發(fā)行順利啟動，為深化完善專項債券管理改革做出了積極探索。但在工作中也存在一些問題，例如，部分地區(qū)制定的項目收益與融資自求平衡方案不夠科學(xué)精細(xì)，影響了投資者對項目風(fēng)險的準(zhǔn)確判斷，降低了其投資意愿。下一步，財政部將進(jìn)一步完善專項債券管理機(jī)制。一是科學(xué)制定專項債券發(fā)行實施方案。各地要合理確定專項債券對應(yīng)的項目概況、項目預(yù)期收益和融資平衡方案、分年度融資計劃等事項；加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，地方財政部門、行業(yè)主管部門要切實履行在專項債券發(fā)行中的職責(zé)，明確市縣管理責(zé)任。二是加強(qiáng)專項債券風(fēng)險防控。各地要研究專項債券風(fēng)險評估、發(fā)債空間等問題，保障專項債券合理適度增長。四、幾點要求地方債券發(fā)行管理已成為地方政府的一項常態(tài)化工作。在財政支出漸成剛性、財政收入增幅趨緩的情況下，財政收支缺口將更多地依賴政府債券籌資，地方債券發(fā)行規(guī)模將長期維持高位，同時，隨著以前年度發(fā)行的地方債券陸續(xù)到期，地方債券借新還舊任務(wù)也將加重。為保障地方債券發(fā)行工作順利開展，各地要著眼于全局和長遠(yuǎn)，在提高地方債券發(fā)行管理水平、加強(qiáng)地方債券市場建設(shè)上多下功夫，實現(xiàn)地方政府長期以合理成本完成籌資任務(wù)。（一）科學(xué)制定發(fā)債安排。據(jù)了解，在今年債券市場流動性維持緊平衡狀態(tài)、金融監(jiān)管趨嚴(yán)的情況下，地方債券主要承銷機(jī)構(gòu)的債券承銷總規(guī)模將有所下降，其中，地方債券承銷預(yù)期明顯下降。為應(yīng)對復(fù)雜嚴(yán)峻的發(fā)債形勢，各地務(wù)必要密切跟蹤、認(rèn)真分析債券市場運(yùn)行狀況，加強(qiáng)與承銷機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，及時掌握市場需求的變化情況，科學(xué)合理安排債券規(guī)模、品種、期限、節(jié)奏等，并研究制定應(yīng)急處置預(yù)案，保障發(fā)債工作順利開展。今年是置換債券工作的收官之年，各地在置換債券發(fā)行中要嚴(yán)格按照各項規(guī)定加強(qiáng)與存量債權(quán)人的溝通協(xié)商，規(guī)范開展置換工作，力爭圓滿完成置換債券發(fā)行工作。（二）進(jìn)一步提高地方債券發(fā)行市場化意識。市場化是保障地方債券發(fā)行工作長期可持續(xù)開展的關(guān)鍵所在。多年來，財政部在各種場合反復(fù)向大家強(qiáng)調(diào)市場化的重要性，從實際執(zhí)行看，地方財政部門的市場化意識總體逐步增強(qiáng)，對債券市場規(guī)律的認(rèn)識逐步加深，但個別地區(qū)仍存在“指導(dǎo)投標(biāo)”、“商定利率”等行政干預(yù)行為。大家要記住，發(fā)行利率高低不是衡量地方債券發(fā)行成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，利率是否市場化、是否滿足籌資需求才是最需要考慮的因素。各地一定要轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立長期可持續(xù)意識，強(qiáng)化市場理念，堅決杜絕地方債券發(fā)行工作中的行政干預(yù)行為，不斷提高發(fā)行市場化水平。（三）加強(qiáng)債券發(fā)行內(nèi)部控制。地方債券代表地方政府信譽(yù)，相關(guān)工作是否規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)直接體現(xiàn)政府形象。近年地方債券工作總體比較規(guī)范，但也存在一些問題。地方債券發(fā)行工作業(yè)務(wù)流程長、環(huán)節(jié)多，操作較為復(fù)雜，要確保規(guī)范、準(zhǔn)確無誤，建立健全內(nèi)部控制制度至關(guān)重要。各地要加強(qiáng)財政內(nèi)部各處室工作協(xié)調(diào)配合，高度重視地方債券發(fā)行工作的內(nèi)控制度建設(shè)，全面梳理業(yè)務(wù)流程，查找風(fēng)險點，制定防控措施，明確崗位職責(zé)，實行專人專崗，責(zé)任落實到人，嚴(yán)控操作風(fēng)險，保障地方債券發(fā)行工作順利開展。（四）加強(qiáng)地方債券發(fā)行管理人員隊伍建設(shè)。加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)是做好地方債券工作的重要保障。經(jīng)過多年的鍛煉，目前地方發(fā)債人員隊伍的專業(yè)化水平已有了明顯提高，但個別地方還相對較弱。近年金融領(lǐng)域改革進(jìn)程