【導(dǎo)讀】營、地方政府運作的發(fā)展模式。政企不分、政資不分問題比一般競爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟更為典。目前，我國的城市公用事業(yè)正在進行一場深刻的變革，主要包括公用事業(yè)企業(yè)公司制改。革、政府規(guī)制體制改革、國有資產(chǎn)管理體制改革三個方面。三者相互影響、相互制約。而公用事業(yè)企業(yè)公司制改革的核心問題，則是如何適應(yīng)現(xiàn)階段城市公用事業(yè)改革與。定成本的主要部分，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟性，即平均成本和邊際成本在很大范圍內(nèi)是遞減的；理），主要產(chǎn)品結(jié)合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟性。這兩個方面決定了公用事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。城市公用事業(yè)的自然壟斷性，要求在某一特定區(qū)域內(nèi)維持壟斷的市場結(jié)構(gòu)，以保證較低。其運行過程中還要防止企業(yè)的壟斷行為。因此，政府往往在市場結(jié)構(gòu)、市場準(zhǔn)入、產(chǎn)品價格、素投入，不僅關(guān)系到其他生產(chǎn)者成本狀況，還關(guān)系到能否正常、穩(wěn)定地組織生產(chǎn)活動。府對城市公用事業(yè)進行規(guī)制的重要原因之一。

　　

【正文】 現(xiàn)，參股、控股也可以很好地體現(xiàn)國家的控制力和政府的政策意圖。 中國最龐大的下載資料庫 (整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 第 17 頁 共 20 頁 在公用事業(yè)企業(yè)主要按照公司法運作的情況下，國家的控制力、政府的政策意圖及需要公用事業(yè)承載的多元目標(biāo)的整合，主要應(yīng)該通過政府規(guī)制以及規(guī)制方式、手段的創(chuàng)新來實現(xiàn)，或者說主要通過規(guī)范的政府監(jiān)管的途徑來實現(xiàn)。既然我們沒有為城市公用事業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)改革設(shè)定另外的目標(biāo)，在把國有企業(yè)改造成法人主體和市場競爭主體的同一目標(biāo)下，為了實現(xiàn)公用事業(yè)效率運營， 實現(xiàn)公用事業(yè)由政府運作向法人企業(yè)運作的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)是大勢所趨。 基于上述判斷，應(yīng)該在對主要公用事業(yè)中的自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷的競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域作出明確界定的基礎(chǔ)上，除了在某些特殊的自然壟斷領(lǐng)域可以采取國有獨資有限責(zé)任公司的財產(chǎn)組織形式及相應(yīng)的公司治理結(jié)構(gòu)，大多數(shù)公用事業(yè)領(lǐng)域可以采取國有參股、控股形式，其中的非自然壟斷的競爭性業(yè)務(wù)，在與自然壟斷業(yè)務(wù)進行剝離以后，國有經(jīng)濟可以完全退出，同時放開外資和民間資本的市場準(zhǔn)入。 鑒于目前我國公用事業(yè)領(lǐng)域中，國有獨資、國有控股公司治理結(jié)構(gòu)是主流形式，從實際出 發(fā)完善國有獨資公司和國有控股公司的治理結(jié)構(gòu)，培育公用事業(yè)企業(yè)的法人主體和市場競爭主體地位，為公用事業(yè)逐步從政府運作向企業(yè)運作轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件，是現(xiàn)階段的現(xiàn)實選擇。 對于國有獨資公司來說，建立健全公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)著重考慮以下幾個方面：第一，合理行使股東會的職能。國有獨資公司雖不設(shè)股東會，但需要股東會行使的職能仍然存在，應(yīng)合理劃分和行使，不能簡單地定性為由政府和董事會各自行使部分職能。特別是關(guān)于董事、監(jiān)事的任免，確定報酬，批準(zhǔn)審議董事會、監(jiān)事會的報告，以及其他重大事項的決定等職權(quán)，顯然不宜由董事會行使。因此， 股東會職權(quán)的行使只能由政府來承擔(dān)，而其中的關(guān)鍵就是由什么機構(gòu)（或部門）承擔(dān)？如何承擔(dān)？一個相對可行的辦法是由國有資產(chǎn)管理部門（如國資 中國最龐大的下載資料庫 (整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 第 18 頁 共 20 頁 委）來行使股東會職權(quán)。因為成立國資委的目標(biāo)就是將其它部門干預(yù)企業(yè)權(quán)力加以剔除，由國資委專門負責(zé)國有資產(chǎn)的管理。這樣，至少能保證管理部門對企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)比較熟悉，管理權(quán)責(zé)明確。 第二，完善董事會的組織結(jié)構(gòu)。董事會在公司治理結(jié)構(gòu)中處于中心位置，完善董事會結(jié)構(gòu)，合理行使董事會職能是建立有效公司治理結(jié)構(gòu)的重要任務(wù)。對于國有獨資公司來說，董事由政府任免的原則無疑是正確的，應(yīng)當(dāng)堅持。 其中需要探討的是董事會的構(gòu)成及其產(chǎn)生辦法。首先，董事會構(gòu)成要有廣泛性。董事長由政府部門直接任命，可以由國資委直接委派，報相關(guān)部門（如人事部門、組織部門）備案。但董事長不應(yīng)當(dāng)兼任總經(jīng)理。董事則要求既有內(nèi)部董事也要有外部董事。內(nèi)部董事可從經(jīng)理層、黨委會和職工中產(chǎn)生，其中經(jīng)理層、黨委會中產(chǎn)生的董事，可以由監(jiān)事會提名，政府部門（國資委）審批任命。這一方面是因為監(jiān)事會有掌握更多信息的優(yōu)勢，另一方面也能強化監(jiān)事會的職權(quán)。職工董事按《公司法》由職工大會選舉產(chǎn)生。為了防止內(nèi)部人控制，實現(xiàn)有效制衡，內(nèi)部董事比例不宜過大，不應(yīng) 超過半數(shù)。外部董事的來源要有廣泛性，可以從社會公開招聘，由監(jiān)事會負責(zé)承辦，保證監(jiān)事會的提名權(quán)，最終由政府審批任命。外部董事應(yīng)該是經(jīng)濟、管理、技術(shù)和有關(guān)業(yè)務(wù)方面的人才、專家，以確保來源廣泛、素質(zhì)較高，克服“董事不懂事”現(xiàn)象。其次，要明確董事會的權(quán)利與義務(wù)，保證權(quán)責(zé)對等。《公司法》對董事會的職權(quán)有詳細規(guī)定，其中特別需要強調(diào)的一項職權(quán)是：聘任或解聘公司總經(jīng)理，根據(jù)經(jīng)理提名，聘任或解聘公司副經(jīng)理、財務(wù)負責(zé)人，決定其報酬事項。這項職權(quán)能否充分實現(xiàn)，直接關(guān)系到董事會在公司的核心地位。目前國有獨資公司的總經(jīng)理、副經(jīng)理等人 員，普遍由政府相關(guān)部門直接任免，其報酬也根據(jù)由政府核定的級別、檔次確定。如此以來，董事會對經(jīng)理層缺乏硬性約束，其他職權(quán)也難以實現(xiàn)，以致董事會被“架空”成為普遍現(xiàn)象。因此，需要特別強調(diào)董事會對這一職權(quán)的充分行使。《公 中國最龐大的下載資料庫 (整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 第 19 頁 共 20 頁 司法》對董事義務(wù)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只制訂了一些原則性較強的禁止性條款，實踐中缺乏可操作性。因此，需政府部門在制訂和修改公司章程（股東會職權(quán)）時，明確、詳盡地補充有關(guān)董事義務(wù)的條款。同時，制訂出有關(guān)董事罷免的相關(guān)條款。 第三，強化公司監(jiān)事會監(jiān)督職能和行使職權(quán)的保障措施。監(jiān)事會能否真正起到監(jiān)督作 用，取決于監(jiān)事會的獨立性及其職權(quán)的有效性。為了確保監(jiān)事會的獨立性，必須改變當(dāng)前這種下級監(jiān)督上級、內(nèi)部人監(jiān)督內(nèi)部人的體制。因此，國有獨資公司監(jiān)事會主席（或召集人）應(yīng)由政府部門（國資委）直接委派。監(jiān)事也應(yīng)由內(nèi)部監(jiān)事和外部監(jiān)事共同組成，內(nèi)部監(jiān)事為職工代表（含財務(wù)人員），由職工代表大會民主選舉產(chǎn)生；外部監(jiān)事，由國資委從社會公開招聘，要求是有關(guān)會計、審計、經(jīng)濟、法律等專業(yè)人員。同時，還應(yīng)確保監(jiān)事會職權(quán)的有效性。必須保證監(jiān)事會有充分的檢查權(quán)，包括列席董事會會議及質(zhì)詢、陳述、建議權(quán)；對公司經(jīng)營者有關(guān)違章行為的調(diào)查權(quán)；公司 財務(wù)、資產(chǎn)的審核權(quán)；對董事任免的提名、建議權(quán)，對經(jīng)理解聘的建議權(quán)；以公司名義對董事、經(jīng)理的起訴權(quán)以及公司章程授予的其他權(quán)利。公司應(yīng)為監(jiān)事會行使職權(quán)提供便利條件。 第四，協(xié)調(diào)董事會、經(jīng)理層與黨委會之間的關(guān)系。 公司治理結(jié)構(gòu)的核心是強調(diào)股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間職權(quán)的制衡關(guān)系，就其本來意義而言，并未將黨委會、職代會和工會納入其中。由于工會實際上是由黨領(lǐng)導(dǎo)的，職代會則受經(jīng)理層約束，所以“新三會”與“老三會”的關(guān)系，可以歸結(jié)為董事會、經(jīng)理層與黨委會的關(guān)系。因此，需要將黨委會的職權(quán)加以明確，以 緩解他們相互之間的掣肘碰撞問題。根據(jù)“黨管干部”原則，黨委會主要負責(zé)干部的培養(yǎng)、考察、監(jiān)督，向董事會、經(jīng)理層 中國最龐大的下載資料庫 (整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 第 20 頁 共 20 頁 推薦管理干部，參與對經(jīng)理層的任免決策，查處干部違紀(jì)行為等。 對于國有控股的城市公用事業(yè)企業(yè)而言，其公司治理結(jié)構(gòu)，既存在著與國有獨資企業(yè)類似的問題，又有著自身的特殊性。 針對股份有限公司國有股一股獨大，股東大會受政府超強控制，中小股東利益得不到保障的問題，可以從兩個方面著手解決：一是促進股權(quán)流動，在保持主導(dǎo)地位的條件下降低國有股份額，實行國有股減持。尤其應(yīng)當(dāng)引入機構(gòu)投資者，如商業(yè)銀行的投 資基金、共同基金、保險基金以及境外投資機構(gòu)的資金等。由于他們談判能力強，熟悉資本運營，可以強化股東大會、董事會職權(quán)。二是借鑒國外法人交叉持股經(jīng)驗，在確保國有資本控制力的條件下，分散國有股權(quán)。如嘗試發(fā)展法人持股和機構(gòu)持股，特別是法人交叉持股，以此弱化“內(nèi)部人控制”。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照《公司法》要求，明確股東大會職權(quán)，保證其權(quán)威性。 作為改革開放初期的產(chǎn)物，合資合作經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)逐步按照規(guī)范的股份公司整合有關(guān)投資各方責(zé)、權(quán)、利，堅持利益共享、風(fēng)險均擔(dān)的原則，并建立健全公司治理結(jié)構(gòu)。事實上，要把國有資本和 非國有資本的目標(biāo)整合起來，使企業(yè)在追求利潤最大化的同時兼顧社會目標(biāo)的實現(xiàn)，應(yīng)結(jié)合政府規(guī)制體制改革，如通過價格規(guī)制改革，使特定價格水平有一定的利潤空間，價格制定符合激勵性原則，等等。