【導(dǎo)讀】本網(wǎng)站目的是為各位業(yè)界同仁提供一個醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)相關(guān)知識交。本站的支持，讓我們在知識共享中共同成長！在交流中共同感悟、推動中國醫(yī)藥。產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展！社會發(fā)展中的深層矛盾，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的制度保證。為了探索下一階段改革的目標(biāo)、任務(wù)和具體措施，國務(wù)院發(fā)展研究中心。牛正乾經(jīng)過整理，將全部的二十一個研究報告匯集成冊，敬請關(guān)注。１．所有制結(jié)構(gòu)日趨多元化，國民經(jīng)濟(jì)的微觀活力增強(qiáng)。多元化的所有制結(jié)構(gòu)符合社會主義初級階段生產(chǎn)。資本市場發(fā)展迅速，證券市價總值超過４．５萬億元，自主擇業(yè)，技術(shù)市場和房地產(chǎn)市場交易量不斷擴(kuò)大。動收入得到國家保護(hù)和社會認(rèn)可?；踞t(yī)療保險全面啟動，覆蓋面達(dá)９４００萬人。初步建立的“社會安全網(wǎng)”，革全國精簡行政編制共計１１５萬人。院已取消１１９５個行政審批事項。的直屬企業(yè)脫鉤，軍隊、武警和政法機(jī)關(guān)不再經(jīng)商辦企業(yè)，推進(jìn)了政企分開。

　　

【正文】 革和完善國有資產(chǎn)管 理體制，將成為中國國有企業(yè)改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的主題。 一、現(xiàn)狀：已有進(jìn)展和 需要解決的問題 ９０年代以來，國有企業(yè)改革已取得重大進(jìn)展。 國有企業(yè)改革方向和基本戰(zhàn)略已經(jīng)明確：國有企業(yè)的改革方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在控制力。大企業(yè)的方向是實行公司制，大力發(fā)展股份制，實行股權(quán)多元化，重要企業(yè)國家控股，建立現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)。堅持抓大放小、有進(jìn)有退的方針，對國有經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，國有企業(yè)改革要與社保、金融等改革，相互配合、相互促進(jìn)。國家和地方針對國有 企業(yè)改革已出臺改制上市、 “ 抓大放小 ” 、核銷壞帳、 “ 債轉(zhuǎn)股 ” 、分離輔業(yè)等政策。 中國最大的管理資源中心 27 國有企業(yè)改革的進(jìn)程加快：根據(jù) “ 抓大放小 ” 的方針，中小企業(yè)大多數(shù)已完成轉(zhuǎn)制重組；大型企業(yè)普遍進(jìn)行了輔業(yè)分離重組及內(nèi)部改革、公司制改制，部分企業(yè)在境內(nèi)外上市。目前國有企業(yè)在工業(yè)及商業(yè)、社會服務(wù)業(yè)領(lǐng)域中所占的比例已降至４０％左右或以下，但在一些重要的工業(yè)部門及金融、交通、通訊領(lǐng)域仍保持控制力，一些大企業(yè)有望發(fā)展成有國際競爭力的大型公司。 國有資產(chǎn)管理體制改革已取得重大成果：十六大在堅持 “ 國家所有 ” 的同時，明確中央和地方政 府 “ 分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益 ” ，解決了國有企業(yè)實際產(chǎn)權(quán)責(zé)任和名義產(chǎn)權(quán)責(zé)任不統(tǒng)一的問題，為進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革、調(diào)動各級政府管好用好國有資產(chǎn)奠定了體制基礎(chǔ)（見專欄１）；１９９８年的機(jī)構(gòu)改革和今年國資委的成立，從構(gòu)架上基本解決了 “ 政資不分 ” 的問題；明確國資委主要根據(jù)公司法原則統(tǒng)一行使所有權(quán)職能，有利于建立 “ 政企分開 ” 、 “ 所有和經(jīng)營分離 ” 、能有效保護(hù)國有股東權(quán)益的國有企業(yè)及國有資產(chǎn)管理體制。 專欄１ 中共中央文件 關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的描述 十四屆三中全會（１９９３年） ： “ 國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營 ” 。 十五屆四中全會（１９９９年）： “ 國家所有、分級管理、分工監(jiān)督、授權(quán)經(jīng)營 ” 。 十六屆全會（2020年）： “ 國家所有，政府分別履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合 ” 。 為實現(xiàn)到2020年基本完成國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)，還需要解決一些重大問題。 要進(jìn)一步明晰國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的總體規(guī)劃和基本政策。十五大就提出要調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局，國務(wù)院針對具體行業(yè)和企業(yè)做了不少關(guān)系國有經(jīng)濟(jì)布 局調(diào)整的決策，地方在國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整方面亦做了不少探索。但是由于沒出臺涉及國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)退領(lǐng)域及邊界的總體規(guī)劃和基本政策，一些地方無所適從，出現(xiàn)了要么用 “ 刮風(fēng) ” 或 “ 繞道 ” 方式進(jìn)行重組調(diào)整，要么等待觀望錯失機(jī)會。這兩種情況都影響了國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的效率。 中國最大的管理資源中心 28 大型國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革還未到位。部分大企業(yè)改制的法律形態(tài)尚不明確。一些特大企業(yè)仍實行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，與現(xiàn)代公司治理相距甚遠(yuǎn)。國有企業(yè)上市普遍采用一股獨大和存續(xù)公司控股上市公司的模式，帶來一系列弊端。存續(xù)公司與上市公司高管人員大幅度交叉任職和大規(guī) 模關(guān)聯(lián)交易，使一些存續(xù)公司憑一股獨大的地位任意掏空上市公司，扼殺上市公司的獨立性。一些公司“ 轉(zhuǎn)制 ” 但不轉(zhuǎn)治理結(jié)構(gòu)，激勵和約束機(jī)制不到位。企業(yè)重組和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整還存在許多認(rèn)識、政策和體制性障礙。跨行業(yè)、跨地區(qū)的購并重組仍然難度較大，解決這些問題，僅靠企業(yè)自身力量是不行的。 新的國有資產(chǎn)管理體制有效運行還有大量問題需要解決。出資人機(jī)構(gòu)的定位和運行規(guī)則問題尚未解決。出資人機(jī)構(gòu)是政府部門，事業(yè)單位，還是 “ 運營 ”機(jī)構(gòu)？其職責(zé)是什么？履行出資人職責(zé)的工具是什么？除 “ 監(jiān)管 ” 功能外它是否擁有 “ 運營 ” 的功能？如何集中 統(tǒng)一行使所有權(quán)，做到不 “ 缺位 ” 又不 “ 越位 ” ？如何提高國有資產(chǎn)狀況的披露水平，接受各方面監(jiān)督？出資人機(jī)構(gòu)在創(chuàng)建和維護(hù)良好公司治理方面如何充當(dāng)積極角色，推進(jìn)有效公司治理的進(jìn)展？這些重要問題，需要有配套的系統(tǒng)設(shè)計，邊探索邊實施，逐步解決。 對國有資本分類監(jiān)理的問題亦尚待研究。國家投資有的服務(wù)于政策目標(biāo)，有的主要服務(wù)于資本回報或財務(wù)目標(biāo)；從企業(yè)范圍看，既有特殊領(lǐng)域的特殊企業(yè)，又有競爭性行業(yè)的一般企業(yè)。分類監(jiān)管問題既與企業(yè)功能和法律形態(tài)有關(guān)，還與國家行政管理體制的設(shè)計和調(diào)整有關(guān)。作為探索國有資產(chǎn)管理體制改革產(chǎn) 生的三層次體制（政府、國有控股公司、一般企業(yè)），其中間層，即國有控股公司與其控股、持股企業(yè)的矛盾是需要解決的重要問題（見專欄２）。中間層公司與子公司矛盾也是企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的重要問題。 專欄２ 三類國有控股公司及其問題 國有資產(chǎn)管理公司型的控股公司，子公司多，主要源于政府劃撥或授權(quán)。部分資產(chǎn)管理公司與子公司矛盾較大的主要原因，是只劃撥企業(yè)，未調(diào)整結(jié)構(gòu)；對子公司監(jiān)控方法不當(dāng)；母子公司間利益獨立，甚至沖突；管理技能較低。 “ 殼 ” 控股公司，這類公司的主要優(yōu)良資產(chǎn)往往獨立出去成為上市公司的主體部 分，母公司的主要業(yè)務(wù)是管理存續(xù)資產(chǎn)及處理歷史問題。存在的問題是， 中國最大的管理資源中心 29 “ 殼 ” 控股公司為處理歷史問題，加上治理結(jié)構(gòu)不健全，監(jiān)管不嚴(yán)，易走從上市公司 “ 抽血 ” 之路，證券法規(guī)約束的加強(qiáng)使矛盾顯露甚至激化。 實業(yè)型控股公司，其子公司一般是控股公司投資或內(nèi)部業(yè)務(wù)獨立出去后形成的，控股公司對子公司有很強(qiáng)的控制力。這類公司與子公司的關(guān)系，從機(jī)制和制度上看基本協(xié)調(diào)。主要問題多為管理構(gòu)架、策略和技能不夠完善的問題。 此外，社保、金融、法律體系等方面也存在不少亟待解決的直接制約國企改革的問題，如公司法有關(guān)治理結(jié)構(gòu)、對外 投資限制等。 二、政策建議 （一）盡快出臺國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的規(guī)劃和基本政策 明確國有經(jīng)濟(jì)必須占有控制性地位的領(lǐng)域及條件。國有經(jīng)濟(jì)必須占控制地位的領(lǐng)域是，關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈和安全的重要領(lǐng)域、大型基礎(chǔ)設(shè)施、重要資源和戰(zhàn)略性的高新技術(shù)開發(fā)等行業(yè)領(lǐng)域。但是政府必須投資控制的具體領(lǐng)域是動態(tài)的。當(dāng)那些領(lǐng)域或事業(yè)逐漸成熟，其它投資者可以進(jìn)入時，政府可減少甚至撤出投資；當(dāng)涉及安全、公益事業(yè)的經(jīng)濟(jì)、社會法規(guī)逐漸完善，可以通過法規(guī)控制調(diào)整時，就可以不或少靠產(chǎn)權(quán)控制保證企業(yè)服務(wù)于國家的政策目標(biāo)；當(dāng)公私結(jié)合的投資管理制度和有關(guān)工具更加完善時，政府可以縮小或調(diào)減直接投資。國有經(jīng)濟(jì)控制力，可以通過國有獨資企業(yè)實現(xiàn)，更多的應(yīng)通過國有控股、參股來實現(xiàn)；國有經(jīng)濟(jì)控制的含義，在多數(shù)情況下是指在該領(lǐng)域有部分重要企業(yè)而不是全部企業(yè)由國家投資控制的。對一般競爭性領(lǐng)域，一般國家不新增投資，具備條件時國有資本可以部分或全部退出，亦可以繼續(xù)存在和發(fā)展。 明確國家在必須控制領(lǐng)域的控制方式。國家的投資控制方式有四種。一是對所投資的企業(yè)實行股權(quán)控制和適當(dāng)經(jīng)營決策控制結(jié)合模式。二是只進(jìn)行資本控制，資本控制可以是絕對控股或相對控股。國家 按公司法原則行使股權(quán)管理。三是通過黃金股等特別股權(quán)制度安排對企業(yè)某些決策及行為進(jìn)行控制，不進(jìn)行一般的股權(quán)控制。四是通過特許經(jīng)營制度等委托經(jīng)營方式進(jìn)行控制，國家投資并控制主要的經(jīng)營資產(chǎn)，特許或委托經(jīng)營者按合同經(jīng)營、提供服務(wù)。 明確國有經(jīng)濟(jì)退出的政策條件。這些政策原則應(yīng)當(dāng)包括按市場定價和出售資產(chǎn)、與國有企業(yè)改制改組結(jié)合、符合國家產(chǎn)業(yè)政策、防止形成外國資本控制和私人壟斷等。針對不同行業(yè)和領(lǐng)域，具體政策可有所不同。 中國最大的管理資源中心 30 （二）解決大型國有企業(yè)改革和發(fā)展的突出問題 出臺規(guī)范和指導(dǎo)大型國有企業(yè)改制的 基本政策。大型國有企業(yè)占有國家大量資產(chǎn)，除有壟斷性資源和特殊條件的企業(yè)外，多數(shù)企業(yè)產(chǎn)出效率很低。按國有及國有控股企業(yè)和全部規(guī)模以上企業(yè)共１７．１萬戶的口徑計算，2020年，國有企業(yè)凈資產(chǎn)所占比例為６７．８％，但其銷售收入和利潤總額所占比例僅分別為４７．４％和５０．５％；凈資產(chǎn)收益率為６．７％，比非國有企業(yè)的１１．９％低５個百分點；國有企業(yè)比重大、利潤高的６個行業(yè)（石油、煙草、鋼鐵、交通設(shè)備、電子和通訊、發(fā)電），除煙草外，非國有企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率都顯著高于國有及國有控股企業(yè)，平均高近６個百分點（見附表）?？梢哉J(rèn) 為，大型國有企業(yè)若不及時進(jìn)行改制重組，資產(chǎn)質(zhì)量將會進(jìn)一步降低，那時的改制成本將更大、工作將更被動。 大型國有企業(yè)改制需要明確以下政策：要有利于企業(yè)發(fā)展，允許企業(yè)結(jié)合改制審慎進(jìn)行債務(wù)、資產(chǎn)的分離或重組；除國家必須獨資和絕對控股的企業(yè)外，要積極引進(jìn)新的投資者，國有資本可以控股，可以不控股，也可全部退出；國有企業(yè)出售的股份應(yīng)按市場和競爭原則定價；大型國企改制必須提高透明度；企業(yè)改制必須同時制定處理不良債務(wù)和職工社保欠賬的方案，不能逃廢債務(wù)和逃避對職工的社保責(zé)任。要研究有關(guān)職工持股、經(jīng)營者持股及收購、改制程 序及條件等方面的基本政策，條件成熟后出臺。各地大型國有企業(yè)情況差別較大，改制成本不同，有關(guān)部門必須規(guī)劃測算，有總體性考慮和安排，結(jié)合國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整規(guī)劃分類分步實施。 大企業(yè)要加快完善公司治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)程，改變國有股一股獨大狀況。國有控股公司和國有獨資公司應(yīng)設(shè)立對國有股東承擔(dān)受托責(zé)任的董事和董事會制度（見專欄３），進(jìn)一步規(guī)范符合公司法的選人用人機(jī)制，保障董事和董事會的獨立性，完善公司對股東的信息披露制度，建立由董事會承擔(dān)責(zé)任的內(nèi)外結(jié)合的公司監(jiān)控體系；建立有效的經(jīng)營者激勵約束機(jī)制，經(jīng)營者激勵制度必須包括 激勵長期的安排，可以實行股權(quán)或與股權(quán)價值掛鉤的激勵方式。建立有效的公司治理僅靠企業(yè)自身的努力是難以做到的，必須由政府、投資者、監(jiān)管部門、社會中介和新聞媒體的共同努力。 專欄３ 為什么大型國有獨資公司 中國最大的管理資源中心 31 有必要設(shè)董事會 大公司 “ 兩權(quán)分離 ” ，國家不可能也不宜直接承擔(dān)公司監(jiān)控責(zé)任，只能由董事和董事會承擔(dān)此責(zé)任； 大公司業(yè)務(wù)多樣、經(jīng)營責(zé)任重大、公共關(guān)系復(fù)雜，根據(jù)公司 “ 謹(jǐn)慎決策 ”原則，不能僅由總經(jīng)理一人承擔(dān)全部責(zé)任，需要董事會監(jiān)控和分擔(dān)責(zé)任，董事會承擔(dān)戰(zhàn)略決策責(zé)任，總經(jīng)理承擔(dān)戰(zhàn)略實施及管 理決策責(zé)任； 董事會決策是以董事受托責(zé)任為基礎(chǔ)的集體決策，總經(jīng)理決策是在既受控又被充分授權(quán)條件下的 “ 一長制 ” 決策，二者結(jié)合，既有利于謹(jǐn)慎決策，又能保證決策和管理效率； 法律規(guī)定及法律責(zé)任的要求； 符合國際經(jīng)驗。 為使董事會能真正發(fā)揮作用，需要國家出資者真正承擔(dān)股東責(zé)任，健全有關(guān)制度。 促進(jìn)大企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的改善和調(diào)整。要理順各類國有控股公司與子公司的關(guān)系。對實業(yè)型控股公司，應(yīng)支持其發(fā)展和規(guī)范，為其發(fā)展成有國際競爭力的大型企業(yè)集團(tuán)創(chuàng)造條件；對 “ 殼 ” 控股公司必須進(jìn) 一步改組調(diào)整，僅強(qiáng)調(diào) “ 三分開 ” 、 “ 四分開 ” 而不解決結(jié)構(gòu)問題是不夠的，要爭取用２－３年時間通過不良資產(chǎn)分離、集中托管等辦法解決存續(xù)公司與上市公司的結(jié)構(gòu)性矛盾，解決結(jié)構(gòu)性矛盾帶來母子公司利益沖突、控股股東的財務(wù)軟約束、行為不端正、出資人機(jī)構(gòu)對其監(jiān)管困難等問題；對資產(chǎn)管理公司要進(jìn)一步分類調(diào)整規(guī)范，子公司少、業(yè)務(wù)無大沖突的，可逐步變?yōu)閷崢I(yè)型控股公司。子公司多、業(yè)務(wù)沖突大難以重組的，只做純粹控股公司，進(jìn)行必要的資本運作，有些可按特殊公司規(guī)范。為改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分散、競爭力低的問題，為大企業(yè)的購并重組發(fā)展提供更為有利的政策 環(huán)境，需要對公司法等法律及金融、社保、財稅、統(tǒng)計體制及政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整完善。 （三）進(jìn)一步健全國有資產(chǎn)管理體制 １．關(guān)于國有出資人機(jī)構(gòu)的定位 出資人機(jī)構(gòu)是受同級政府委托專職代表國家履行出資人職責(zé)的部門。它對受托監(jiān)管的國有資本依照《公司法》擁有占有、使用、處分、收益的權(quán)利；實 中國最大的管理資源中心 32 行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，承擔(dān)有限責(zé)任；推進(jìn)所監(jiān)管企業(yè)的改革，優(yōu)化國有資本布局；承擔(dān)壟斷性企業(yè)的改革重組責(zé)任。出資人機(jī)構(gòu)就資產(chǎn)安全和資產(chǎn)增值對同級政府負(fù)責(zé)，接受政府的審計監(jiān)督。 設(shè)立履行出資人職責(zé)的專職機(jī)構(gòu)解 決了三個問題，一是這個機(jī)構(gòu)明確地定位是 “ 履行出資人職責(zé) ” ，而不是 “ 管理國有企業(yè) ” 的職責(zé)。這就有利于從“ 管企業(yè) ” 向 “ 運營資本 ” 轉(zhuǎn)變；二是政府行使國家所有權(quán)的部門與行使公共權(quán)力的部門分開，各自有明確的定位和行政目標(biāo)。這就從組織上實現(xiàn)了政資分開，有利于體制上實現(xiàn)政企分開；三是出資人機(jī)構(gòu) “ 管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合 ” 。對政府而言，構(gòu)建了責(zé)權(quán)明晰的產(chǎn)權(quán)主體、有利于形成可追溯產(chǎn)權(quán)責(zé)任的機(jī)制；對企業(yè)而言，構(gòu)造了集中、統(tǒng)一、排他性地行使所有權(quán)的國有 “ 老板 ” 。 出資人機(jī)構(gòu)不是原政府各部門管理國有企業(yè)的機(jī)構(gòu)、職能和管理手 段的簡單合并。由對企業(yè)的行政管理轉(zhuǎn)為履行出資人職責(zé)，出資人機(jī)構(gòu)的職能和行使職能的方式、手段都必須有重大轉(zhuǎn)變。 ２．國有出資人的基本職責(zé) 一方面 “ 監(jiān)管 ”