【文章內容簡介】 整治活動，但整治的對象往往局限于單一的行業(yè)，整治的內容往往是單一的產品，整治的手段不外乎“三查”、建檔、記錄，整治工作得不到相關部門的有效配合，只能大唱“獨角戲”。加之受到人員、經費、地方保護、政策法規(guī)等各方面的影響，基層工作疲于奔命，基礎工作流于形式，不能顯著的提高食品安全整體水平和有效的預防食品安全事故的發(fā)生，群眾形容是“年年整治、連連事故”，使得質監(jiān)形象受損，社會對質監(jiān)部門信任度降低。行政許可是質監(jiān)部門進行食品安全監(jiān)管的另一重要手段。但近幾年出現(xiàn)的較大的食品安全事故，均是由獲證企業(yè)引起。企業(yè)采取不正當手段獲證，或者在取證后不按持證要求組織生產，甚至于惡意生產加工不符合安全標準的食品的情況屢見不鮮。這說明單純依賴行政許可來證明食品生產經營者質量保障的能力已不可行。（三）對食品潛在危險源缺少分析，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”分析目前食品事故發(fā)生的原因，我們不難看出，食品安全的關注點已經從關心食品的衛(wèi)生情況逐步向關心食品的病理或生理毒性轉移，從關心食品的生產環(huán)境向食品添加劑和非食品原料轉移。在食品生產行業(yè)向產業(yè)化發(fā)展的過程中，因為批量、物流、倉儲等的需要，必然會大量使用添加物質，這就給食品帶來了許多潛在的“危險源”。這種情況發(fā)展下去，使得許多食品生產加工行業(yè)都不可避免的存在一些“潛規(guī)則”。但目前質監(jiān)部門對于這些潛在的“危險源”卻難以及時的發(fā)現(xiàn)并采取措施。究其原因，不外乎以下幾個方面：一是技術因素。食品生產者掌握的食品生產技術遠較質監(jiān)部門精熟，少數(shù)企業(yè)還有專門的研發(fā)機構，在技術創(chuàng)新的同時，擅自更改工藝流程和添加添加物，但使用產品標準卻無法檢出或不能判定為不合格，造成的潛在危險在今后較長的時間內才會被認識和發(fā)現(xiàn)?！叭鼓谭凼录睆某霈F(xiàn)、發(fā)現(xiàn)到爆發(fā)的過程，就是一個典型的例子。二是標準因素。食品安全標準的建立要依賴大量的基礎科學研究投入、長期的實驗數(shù)據(jù)積累。目前，我國標準總體水平偏低，標準體系仍不完善，相當一部分標準遠低于國際水平，且部分標準之間不協(xié)調，存在交叉，甚至互相矛盾，造成監(jiān)督困難，消費者也缺乏判斷依據(jù)。許多食品標準的制定沒有以風險評估為基礎，標準的科學性和可操作性都亟待提高。三是科研能力因素。技術機構自身科研能力有限，企業(yè)和研發(fā)機構的作用又得不到有效發(fā)揮?，F(xiàn)在質監(jiān)部門的檢驗機構多以對外開展檢驗業(yè)務為目的，必然按現(xiàn)行標準配置檢驗資源，對研發(fā)性、預測性的檢驗資源配置不足，面對突發(fā)事件時往往不能及時提供技術信息。如 年的“三聚氰胺”事件，國內許多檢測機構均未能通過該項目的參數(shù)認證，不能出具法定檢測報告，給監(jiān)管工作帶來許多困難。而企業(yè)和研發(fā)機構最能接觸到食品生產全過程，對食品生產技術了解最多，本應是監(jiān)管的重要力量。但在目前的監(jiān)管體制和模式下，難以進入檢測市場，資源和作用得不到有效發(fā)揮。在這種情況下，我們看到質監(jiān)部門在食品監(jiān)管工作中往往被動應戰(zhàn)，疲于奔命，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，原本的監(jiān)督管理者卻成了不折不扣的“消防員”。（四）食品監(jiān)管人員觀察分析能力差、應變能力不足目前質監(jiān)部門食品監(jiān)管不外乎兩種手段：發(fā)證檢查和監(jiān)督檢查（包括“三查”、抽檢等）。這兩種工作都依靠食品監(jiān)管人員來完成。但目前食品監(jiān)管人員的素質和能力卻不容樂觀。首先是觀察分析能力差，到食品生產場地不能發(fā)現(xiàn)問題。食品監(jiān)管人員有的不是食品專業(yè)出身，有的又對專業(yè)外的其他食品領域不熟悉，對具體生產原料、工藝、流程、控制點的檢查常常只能照搬《現(xiàn)場檢查細則》，看看生產環(huán)境、查查檢驗記錄。加之食品企業(yè)如果惡意摻雜使假，必然刻意掩飾，使得檢查往往局限于表面，難以發(fā)現(xiàn)深層次的問題。難怪有的同志笑談：“到了企業(yè)，說是去檢查的，不如說是去打蒼蠅、捉老鼠的”。其次是隨機應變的能力不足。食品監(jiān)管人員有發(fā)現(xiàn)和處理食品安全事故的責任。在現(xiàn)代的社會環(huán)境下，一起簡單的事故如果處置不當，往往可能釀成嚴重的事件。這就需要監(jiān)管人員具備較強的隨機應變的能力，要結合事故發(fā)生的時間、對象、危害范圍和結果、當?shù)氐沫h(huán)境、人口素質、產業(yè)結構以及行業(yè)情況來綜合分析，在較短時間內做出正確的判斷和及時的處置，對事故實施有效的控制。但從目前質監(jiān)系統(tǒng)食品監(jiān)管人員的綜合素質來看，還難以滿足這項工作要求。（五）食品安全法律法規(guī)的實施，帶來監(jiān)管新課題《食品安全法》和《食品安全法實施條例》頒布以后，已明確將生產許可證（QS）納入行政許可前置，食品生產加工必須取得QS方能申領營業(yè)執(zhí)照。這使得對食品生產者的市場準入制度實施更加有效。但這也給質監(jiān)部門的食品監(jiān)管帶來了一個新的課題：對無證無照的生產者如何做到有效監(jiān)管？按照以往的法律法規(guī)要求，食品生產應先取得營業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可后方可申請QS，無證無照生產者也自然就屬于工商和衛(wèi)生監(jiān)部門管范疇。但按照現(xiàn)行法規(guī)，衛(wèi)生許可取消，QS成為了營業(yè)執(zhí)照的前置，無QS就將成為食品生產者無營業(yè)執(zhí)照的主要原因，監(jiān)管責任也將轉移到質監(jiān)部門身上來。僅以 和 為例。無證照生產者 有近XX家， 也有近1000家。這些生產者都具備以下特點：一是家庭生產為主，規(guī)模和銷售對象有限；二是生產條件落后，無法滿足QS取證要求；三是資金匱乏，不可能進行設備技術改造；四是流動性強，難以集中管理。五是從業(yè)者多是下崗、低保人群，生產所得往往是一家人生計所在。這五個特點，特別是最后一個特點，使得工作監(jiān)管困難重重，食品監(jiān)管將面臨前所未有的責任壓力和工作挑戰(zhàn)。原來質檢總局對小作坊的定義是“有營業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可，無法取得QS證的食品生產經營者”?，F(xiàn)在這樣的經營者，隨著工商部門的營業(yè)執(zhí)照年審、新頒，已將逐步不再存在，代之而起的就僅僅是“無QS”的食品生產經營者。這樣的食品生產經營者，是否可以定義為“小作坊”？由省級人大制訂的地方法規(guī)又會指明誰來負監(jiān)管責任？需要為監(jiān)管工作做好哪些準備？作為QS行政主體的質監(jiān)部門面臨新的課題。（六）缺乏科學、公正的責任追究機制我們先來看一個例子。以美國為例：美國的食品供應被公認是世界上最安全的。首先是立法方面，美國食品安全的法律法規(guī)繁多，美國有關食品安全的主要大法包括:《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》(FFDCA)、《聯(lián)邦肉類檢驗法》(FMIA)、《禽肉制品檢驗法》(PPIA)、《蛋制品檢驗法》(EPIA)、《食品質量保護法》(FQPA)和《公共健康服務法》(PHSA)等。《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》是美國關于食品和藥品的基本法。經過無數(shù)次修改后,該法已成為世界同類法中最全面的一部。這些法律法規(guī)涵蓋了所有食品,為食品安全制定了非常具體的要求和監(jiān)管程序。其次是機構配備，在美國負責食品安