【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 整治活動(dòng)，但整治的對(duì)象往往局限于單一的行業(yè)，整治的內(nèi)容往往是單一的產(chǎn)品，整治的手段不外乎“三查”、建檔、記錄，整治工作得不到相關(guān)部門的有效配合，只能大唱“獨(dú)角戲”。加之受到人員、經(jīng)費(fèi)、地方保護(hù)、政策法規(guī)等各方面的影響，基層工作疲于奔命，基礎(chǔ)工作流于形式，不能顯著的提高食品安全整體水平和有效的預(yù)防食品安全事故的發(fā)生，群眾形容是“年年整治、連連事故”，使得質(zhì)監(jiān)形象受損，社會(huì)對(duì)質(zhì)監(jiān)部門信任度降低。行政許可是質(zhì)監(jiān)部門進(jìn)行食品安全監(jiān)管的另一重要手段。但近幾年出現(xiàn)的較大的食品安全事故，均是由獲證企業(yè)引起。企業(yè)采取不正當(dāng)手段獲證，或者在取證后不按持證要求組織生產(chǎn)，甚至于惡意生產(chǎn)加工不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的情況屢見不鮮。這說(shuō)明單純依賴行政許可來(lái)證明食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者質(zhì)量保障的能力已不可行。（三）對(duì)食品潛在危險(xiǎn)源缺少分析，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”分析目前食品事故發(fā)生的原因，我們不難看出，食品安全的關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)從關(guān)心食品的衛(wèi)生情況逐步向關(guān)心食品的病理或生理毒性轉(zhuǎn)移，從關(guān)心食品的生產(chǎn)環(huán)境向食品添加劑和非食品原料轉(zhuǎn)移。在食品生產(chǎn)行業(yè)向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中，因?yàn)榕?、物流、倉(cāng)儲(chǔ)等的需要，必然會(huì)大量使用添加物質(zhì)，這就給食品帶來(lái)了許多潛在的“危險(xiǎn)源”。這種情況發(fā)展下去，使得許多食品生產(chǎn)加工行業(yè)都不可避免的存在一些“潛規(guī)則”。但目前質(zhì)監(jiān)部門對(duì)于這些潛在的“危險(xiǎn)源”卻難以及時(shí)的發(fā)現(xiàn)并采取措施。究其原因，不外乎以下幾個(gè)方面：一是技術(shù)因素。食品生產(chǎn)者掌握的食品生產(chǎn)技術(shù)遠(yuǎn)較質(zhì)監(jiān)部門精熟，少數(shù)企業(yè)還有專門的研發(fā)機(jī)構(gòu)，在技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)，擅自更改工藝流程和添加添加物，但使用產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)卻無(wú)法檢出或不能判定為不合格，造成的潛在危險(xiǎn)在今后較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)才會(huì)被認(rèn)識(shí)和發(fā)現(xiàn)。“三鹿奶粉事件”從出現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)到爆發(fā)的過(guò)程，就是一個(gè)典型的例子。二是標(biāo)準(zhǔn)因素。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建立要依賴大量的基礎(chǔ)科學(xué)研究投入、長(zhǎng)期的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)積累。目前，我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)總體水平偏低，標(biāo)準(zhǔn)體系仍不完善，相當(dāng)一部分標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于國(guó)際水平，且部分標(biāo)準(zhǔn)之間不協(xié)調(diào)，存在交叉，甚至互相矛盾，造成監(jiān)督困難，消費(fèi)者也缺乏判斷依據(jù)。許多食品標(biāo)準(zhǔn)的制定沒有以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性都亟待提高。三是科研能力因素。技術(shù)機(jī)構(gòu)自身科研能力有限，企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)的作用又得不到有效發(fā)揮?，F(xiàn)在質(zhì)監(jiān)部門的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)多以對(duì)外開展檢驗(yàn)業(yè)務(wù)為目的，必然按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)配置檢驗(yàn)資源，對(duì)研發(fā)性、預(yù)測(cè)性的檢驗(yàn)資源配置不足，面對(duì)突發(fā)事件時(shí)往往不能及時(shí)提供技術(shù)信息。如 年的“三聚氰胺”事件，國(guó)內(nèi)許多檢測(cè)機(jī)構(gòu)均未能通過(guò)該項(xiàng)目的參數(shù)認(rèn)證，不能出具法定檢測(cè)報(bào)告，給監(jiān)管工作帶來(lái)許多困難。而企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)最能接觸到食品生產(chǎn)全過(guò)程，對(duì)食品生產(chǎn)技術(shù)了解最多，本應(yīng)是監(jiān)管的重要力量。但在目前的監(jiān)管體制和模式下，難以進(jìn)入檢測(cè)市場(chǎng)，資源和作用得不到有效發(fā)揮。在這種情況下，我們看到質(zhì)監(jiān)部門在食品監(jiān)管工作中往往被動(dòng)應(yīng)戰(zhàn)，疲于奔命，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，原本的監(jiān)督管理者卻成了不折不扣的“消防員”。（四）食品監(jiān)管人員觀察分析能力差、應(yīng)變能力不足目前質(zhì)監(jiān)部門食品監(jiān)管不外乎兩種手段：發(fā)證檢查和監(jiān)督檢查（包括“三查”、抽檢等）。這兩種工作都依靠食品監(jiān)管人員來(lái)完成。但目前食品監(jiān)管人員的素質(zhì)和能力卻不容樂(lè)觀。首先是觀察分析能力差，到食品生產(chǎn)場(chǎng)地不能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。食品監(jiān)管人員有的不是食品專業(yè)出身，有的又對(duì)專業(yè)外的其他食品領(lǐng)域不熟悉，對(duì)具體生產(chǎn)原料、工藝、流程、控制點(diǎn)的檢查常常只能照搬《現(xiàn)場(chǎng)檢查細(xì)則》，看看生產(chǎn)環(huán)境、查查檢驗(yàn)記錄。加之食品企業(yè)如果惡意摻雜使假，必然刻意掩飾，使得檢查往往局限于表面，難以發(fā)現(xiàn)深層次的問(wèn)題。難怪有的同志笑談：“到了企業(yè)，說(shuō)是去檢查的，不如說(shuō)是去打蒼蠅、捉老鼠的”。其次是隨機(jī)應(yīng)變的能力不足。食品監(jiān)管人員有發(fā)現(xiàn)和處理食品安全事故的責(zé)任。在現(xiàn)代的社會(huì)環(huán)境下，一起簡(jiǎn)單的事故如果處置不當(dāng)，往往可能釀成嚴(yán)重的事件。這就需要監(jiān)管人員具備較強(qiáng)的隨機(jī)應(yīng)變的能力，要結(jié)合事故發(fā)生的時(shí)間、對(duì)象、危害范圍和結(jié)果、當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、人口素質(zhì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及行業(yè)情況來(lái)綜合分析，在較短時(shí)間內(nèi)做出正確的判斷和及時(shí)的處置，對(duì)事故實(shí)施有效的控制。但從目前質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)食品監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)來(lái)看，還難以滿足這項(xiàng)工作要求。（五）食品安全法律法規(guī)的實(shí)施，帶來(lái)監(jiān)管新課題《食品安全法》和《食品安全法實(shí)施條例》頒布以后，已明確將生產(chǎn)許可證（QS）納入行政許可前置，食品生產(chǎn)加工必須取得QS方能申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。這使得對(duì)食品生產(chǎn)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度實(shí)施更加有效。但這也給質(zhì)監(jiān)部門的食品監(jiān)管帶來(lái)了一個(gè)新的課題：對(duì)無(wú)證無(wú)照的生產(chǎn)者如何做到有效監(jiān)管？按照以往的法律法規(guī)要求，食品生產(chǎn)應(yīng)先取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可后方可申請(qǐng)QS，無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)者也自然就屬于工商和衛(wèi)生監(jiān)部門管范疇。但按照現(xiàn)行法規(guī)，衛(wèi)生許可取消，QS成為了營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置，無(wú)QS就將成為食品生產(chǎn)者無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的主要原因，監(jiān)管責(zé)任也將轉(zhuǎn)移到質(zhì)監(jiān)部門身上來(lái)。僅以 和 為例。無(wú)證照生產(chǎn)者 有近XX家， 也有近1000家。這些生產(chǎn)者都具備以下特點(diǎn)：一是家庭生產(chǎn)為主，規(guī)模和銷售對(duì)象有限；二是生產(chǎn)條件落后，無(wú)法滿足QS取證要求；三是資金匱乏，不可能進(jìn)行設(shè)備技術(shù)改造；四是流動(dòng)性強(qiáng)，難以集中管理。五是從業(yè)者多是下崗、低保人群，生產(chǎn)所得往往是一家人生計(jì)所在。這五個(gè)特點(diǎn)，特別是最后一個(gè)特點(diǎn)，使得工作監(jiān)管困難重重，食品監(jiān)管將面臨前所未有的責(zé)任壓力和工作挑戰(zhàn)。原來(lái)質(zhì)檢總局對(duì)小作坊的定義是“有營(yíng)業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可，無(wú)法取得QS證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”?，F(xiàn)在這樣的經(jīng)營(yíng)者，隨著工商部門的營(yíng)業(yè)執(zhí)照年審、新頒，已將逐步不再存在，代之而起的就僅僅是“無(wú)QS”的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。這樣的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，是否可以定義為“小作坊”？由省級(jí)人大制訂的地方法規(guī)又會(huì)指明誰(shuí)來(lái)負(fù)監(jiān)管責(zé)任？需要為監(jiān)管工作做好哪些準(zhǔn)備？作為QS行政主體的質(zhì)監(jiān)部門面臨新的課題。（六）缺乏科學(xué)、公正的責(zé)任追究機(jī)制我們先來(lái)看一個(gè)例子。以美國(guó)為例：美國(guó)的食品供應(yīng)被公認(rèn)是世界上最安全的。首先是立法方面，美國(guó)食品安全的法律法規(guī)繁多，美國(guó)有關(guān)食品安全的主要大法包括:《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》(FFDCA)、《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法》(FMIA)、《禽肉制品檢驗(yàn)法》(PPIA)、《蛋制品檢驗(yàn)法》(EPIA)、《食品質(zhì)量保護(hù)法》(FQPA)和《公共健康服務(wù)法》(PHSA)等?！堵?lián)邦食品、藥品和化妝品法》是美國(guó)關(guān)于食品和藥品的基本法。經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次修改后,該法已成為世界同類法中最全面的一部。這些法律法規(guī)涵蓋了所有食品,為食品安全制定了非常具體的要求和監(jiān)管程序。其次是機(jī)構(gòu)配備，在美國(guó)負(fù)責(zé)食品安