【文章內(nèi)容簡介】 勢急轉(zhuǎn)直下。截止年底，全國共有基層法律服務(wù)所個(gè)，較年減少個(gè)，不過，也許是慣性作用的影響，該年度全國基層法律服務(wù)工作者總數(shù)為人，較年底仍增加人；業(yè)務(wù)量也有所增加，代理民事、經(jīng)濟(jì)、行政訴訟比上年增長，擔(dān)任基層人民政府、村（居）委會(huì)和企事業(yè)單位常年法律顧問的比上年增長，其他業(yè)務(wù)也有所增加。然而到年，全國共有基層法律服務(wù)所銳減到個(gè)（較上年減少個(gè)），基層法律服務(wù)工作者總數(shù)為較上年減少人；服務(wù)業(yè)務(wù)除訴訟代理略有上升外，但其他業(yè)務(wù)都明顯下降。年，基層法律服務(wù)所及服務(wù)人員數(shù)量繼續(xù)下降，服務(wù)所較年減少個(gè)，從業(yè)人員減少人。二、基層法律服務(wù)所在基層法律服務(wù)體系中的角色基層法律服務(wù)所在基層法律服務(wù)體系中的角色主要是通過其與這一體系中的其他主體之間的關(guān)系來定位的。從這些關(guān)系中，也能夠或明或暗地了解對基層法律服務(wù)所的現(xiàn)狀評價(jià)和未來設(shè)計(jì)眾說紛紜的原因。．基層法律服務(wù)所與基層司法所——“一套人馬，兩塊牌子”的形成。基層司法所作為一級司法行政機(jī)構(gòu)產(chǎn)生于世紀(jì)年代中期，比基層法律服務(wù)所出現(xiàn)約晚余年，但基層司法所的職能產(chǎn)生與法律服務(wù)所產(chǎn)生幾乎是同期的。年月，司法部《司法助理員工作暫行規(guī)定》規(guī)定了人民公社（鎮(zhèn)）、街道辦事處設(shè)立專職司法助理員，作為基層人民政權(quán)的司法行政工作人員，在人民公社（鎮(zhèn)）、街道辦事處和縣（區(qū)）司法局（科）的領(lǐng)導(dǎo)和基層人民法院的指導(dǎo)下工作。年月司法部《關(guān)于加強(qiáng)司法所建設(shè)的意見》明確規(guī)定基層司法所的八項(xiàng)主要職能，其中包括指導(dǎo)管理基層法律服務(wù)工作，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）處理民間糾紛。年月司法部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》也規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所辦理各項(xiàng)法律服務(wù)業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其司法助理員（司法所）的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。由此形成的基層法律服務(wù)所和基層司法所的關(guān)系是：基層司法所是國家基層司法行政機(jī)關(guān)，基層法律服務(wù)所是社會(huì)團(tuán)體，二者是管理和被管理、指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系；基層司法所經(jīng)費(fèi)來自國家財(cái)政，由國家核定編制，基層法律服務(wù)所經(jīng)費(fèi)自籌，自負(fù)盈虧，沒有固定編制；基層法律服務(wù)所為當(dāng)事人提供服務(wù)可以收費(fèi)，而基層司法所提供法律幫助不能收費(fèi)。但從文獻(xiàn)中我們看不出司法所與法律服務(wù)所“兩塊牌子，一套人馬”的根據(jù)，結(jié)合實(shí)證調(diào)查所獲得的信息，我們了解到，早期的法律服務(wù)所所長就是司法助理員，司法助理員又成為后來的司法所所長，于是就形成兩所所長合一、兩所人馬合一、兩所工作職能合一的狀況。．基層法律服務(wù)所與律師事務(wù)所——“剪不斷，理還亂”的冤家。十幾年前，律師事務(wù)所從行政機(jī)關(guān)逐步脫鉤獨(dú)立、完全走向市場（不過在許多農(nóng)村基層，國營律師事務(wù)所仍是當(dāng)?shù)刂饕蛭ㄒ坏穆蓭熓聞?wù)所），時(shí)至今日，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為據(jù)點(diǎn)的基層法律服務(wù)所也正按照同樣的思路開始與其行政主管機(jī)關(guān)司法所脫鉤、走向市場。根據(jù)年有關(guān)文件，基層法律服務(wù)所在完全脫鉤改制后與現(xiàn)有律師事務(wù)所體制區(qū)別不大，他們在執(zhí)業(yè)過程中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，與《律師法》中關(guān)于律師執(zhí)業(yè)的權(quán)利和義務(wù)差別不大，其中包括在參加民事、經(jīng)濟(jì)、行政案件的訴訟代理活動(dòng)時(shí)，向人民法院查閱案件有關(guān)材料，并可根據(jù)承辦事項(xiàng)的需要，持基層法律服務(wù)所證明和《法律服務(wù)執(zhí)照》進(jìn)行調(diào)查，向有關(guān)單位和個(gè)人查詢、索取有關(guān)材料等權(quán)利，他們的義務(wù)中也同樣包括了“維護(hù)法律尊嚴(yán)與社會(huì)正義”、盡職盡責(zé)地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、按規(guī)定履行法律援助義務(wù)等等。不過，基層法律服務(wù)所與律師事務(wù)所之間也存在明顯區(qū)別：（）地域范圍：基層法律服務(wù)所主要服務(wù)于本區(qū)域農(nóng)村、城市街道各基層單位和個(gè)人，而律師事務(wù)所則不受此限制；（）業(yè)務(wù)范圍：基層法律服務(wù)所不能辦理刑事案件及與此相關(guān)業(yè)務(wù)，律師事務(wù)所則可以辦理包括刑事案件在內(nèi)的所有訴訟和非訴訟業(yè)務(wù)；（）執(zhí)業(yè)資格：基層法律服務(wù)所從業(yè)人員要求取得專門法律服務(wù)工作者資格證書，由司法部統(tǒng)一組織考試進(jìn)行資格認(rèn)證；律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師要求通過司法部、最高人民法院、最高人民檢察院組織的全國統(tǒng)一司法考試；（）收支制度：法律服務(wù)工作者必須按照各省物價(jià)局的規(guī)定由法律服務(wù)所統(tǒng)一收案、統(tǒng)一委派、統(tǒng)一收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低廉，很多案件只收取成本費(fèi)，有的甚至要求按照法律援助標(biāo)準(zhǔn)不收費(fèi)；律師事務(wù)所收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對較高。法律服務(wù)工作者和法律服務(wù)所只需要繳納很低的年檢費(fèi)，勿須繳稅；律師和律師事務(wù)所必須按特定標(biāo)準(zhǔn)繳納個(gè)人所得稅和管理費(fèi)。．基層法律服務(wù)所與人民調(diào)解委員會(huì)——同一司法所領(lǐng)導(dǎo)下的職能交叉的服務(wù)實(shí)體。根據(jù)年月日國務(wù)院發(fā)布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》，人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在由司法助理員具體代表的基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下工作。人民調(diào)解委員會(huì)委員除村民委員會(huì)成員或居民委員會(huì)成員兼任外，由群眾選舉產(chǎn)生。人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)，其工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)由村民委員會(huì)或居民委員會(huì)自行解決（后規(guī)定調(diào)解成功的可適當(dāng)收費(fèi)）；在年月最高法院司法解釋頒布后，人民調(diào)解協(xié)議的效力具有民事合同性質(zhì)。但基層法律工作者主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議不具有約束力，只能靠雙方當(dāng)事人自覺履行。當(dāng)事人一方無故拒不履行的，法律工作者可以告知、協(xié)助或者受托代理另一方當(dāng)事人向人民法院起訴。不過，由于作為司法所所長的司法助理員的法定職責(zé)包括指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作并參與重大疑難民間糾紛調(diào)解，在只有一名司法助理員的司法所，常常是“三塊牌子，一套人馬”，司法所所長兼任法律服務(wù)所所長和調(diào)解委員會(huì)主任，于是在具體案件中，上述區(qū)別意義就不大了。三、基層法律服務(wù)所的社會(huì)評價(jià)與未來命運(yùn)基層法律服務(wù)所是基于社會(huì)需求而自發(fā)產(chǎn)生后，在一種沒有理論論證、沒有市場調(diào)查、沒有法律規(guī)范的背景下，依賴于政策和行政手段推動(dòng)擴(kuò)展的機(jī)制，因而它的生死成敗都對政策有很強(qiáng)的依賴性。至于我們特別關(guān)注的基層法律服務(wù)所的政策急轉(zhuǎn)直下的主觀原因，目前還沒有十分確切的官方依據(jù)。結(jié)合與高層官員的接觸和課題組自己的分析，基層法律服務(wù)所發(fā)展的無序狀態(tài)，加之近年來城市地區(qū)律師業(yè)的迅速發(fā)展和競爭日益激烈，基層法律服務(wù)所的種種弊端和劣勢日漸顯現(xiàn)出來，特別是低價(jià)競爭和劣質(zhì)服務(wù)成為直接威脅基層法律服務(wù)所的存在價(jià)值的致命抨擊。司法行政管理部門高層領(lǐng)導(dǎo)的人事變動(dòng)和思路變化，也是導(dǎo)致法律服務(wù)所在發(fā)展趨勢驟然變化的重要原因。年月至月，司法部司法研究所組成個(gè)調(diào)研小組，分赴北京、天津、上海、山東、江蘇、河南、陜西、甘肅、廣東、湖北共省市，就律師事務(wù)所與法律服務(wù)所的設(shè)置、業(yè)務(wù)范圍的劃分等問題，進(jìn)行了專題調(diào)查研究，聽取了數(shù)百名調(diào)查對象的意見，主管基層和律師的有關(guān)負(fù)責(zé)人以及基層法律工作者、律師從不同的角度發(fā)表了自己的意見。從調(diào)查組調(diào)查結(jié)果來看，法律服務(wù)市場存在一些突出問題：（）基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)名稱混亂，法律服務(wù)所、法律服務(wù)中心、法律事務(wù)所、法律服務(wù)站、法律咨詢中心、法律服務(wù)公司、法律咨詢公司等林林總總，五花八門；（）法律服務(wù)所布局不盡合理?？傮w看來，城市偏多，農(nóng)村偏少，老少邊窮地區(qū)則更少；（）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)范。由于部里對法律服務(wù)所收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一規(guī)定，收費(fèi)根據(jù)只能依據(jù)一些省市出臺的臨時(shí)性的收費(fèi)辦法；（）法律服務(wù)所設(shè)立的審批權(quán)限不統(tǒng)一，有省市司法廳局批準(zhǔn)成立的，有地區(qū)縣司法局批準(zhǔn)成立的，還有非司法行政部門批準(zhǔn)成立的，如省編委、省政府、省法制辦、省高院、省檢察院、省工商局、老齡委等等部門；（）法律服務(wù)工作者的任職條件偏低。年司法部規(guī)定，具有高中文化和一定法律知識的人可以從事基層法律服務(wù)工作，但由于在全國范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一的任職資格考試，各地在掌握任職資格時(shí)隨意性較大；（）法律服務(wù)工作者隊(duì)伍急待整頓，主要是一些政法機(jī)關(guān)離退休人員，有的離退休年限不滿二年就進(jìn)入法律服務(wù)機(jī)構(gòu)工作，辦人情案、關(guān)系案，群眾對此反映較大；（）法律服務(wù)所的管理有待規(guī)范，缺乏職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律的規(guī)范和約束，等等。盡管存在上述問題，社會(huì)各界對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級保留法律服務(wù)所并無分歧；但對在城市的街道一級是否設(shè)立法律服務(wù)所分歧很大；關(guān)于法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍是否應(yīng)當(dāng)劃分、怎樣劃分，意見不一。然而，部分高層官員希望法律服務(wù)所走向市場、并在市場競爭中自生自滅的意向，已體現(xiàn)為行政結(jié)構(gòu)變更，比如司法部管理法律服務(wù)所工作的基層處已由基層工作司調(diào)整到律師與公證工作司，基層法律服務(wù)所被納入與律師同類的管理體制。然而，這種似乎體現(xiàn)市場化和自治化的意向與高層領(lǐng)導(dǎo)的講話及文件精神并不一致。比如，年司法部頒布《關(guān)于加強(qiáng)大中城市社區(qū)法律服務(wù)工作的意見》和年司法部長張福森在全國司法廳（局）長座談會(huì)上的講話中，要求基層法律服務(wù)立足社區(qū)，親民近民、服務(wù)便利、收費(fèi)低廉等特點(diǎn)，以及在滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求等特殊作用出發(fā)，將大中城市基層法律服務(wù)工作職能定位于“以街道社區(qū)為依托，面向基層、面向社區(qū)、面向群眾，提供公益性、非營利性法律服務(wù)”。我們無法想象，“公益性”、“非營利性”的法律服務(wù)與以營利為驅(qū)動(dòng)和杠桿的市場化體制管理模式如何兼容，我們更無法想象，一個(gè)既沒有政府支持、也沒有市場資金來源的基層服務(wù)機(jī)構(gòu)如何實(shí)現(xiàn)“公益性”目標(biāo)？合理的推測是，基層法律服務(wù)也許能夠依賴于“（立足）社區(qū)”而獲得社會(huì)捐贈(zèng)，從而成為公益性和非營利性的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)？無論如何，對于農(nóng)村基層法律服務(wù)所的前景如何定位目前尚未看到官方文件或講話，然而，官方、學(xué)者、以及與大中城市律師界較為接近的媒體卻基于不同立場和目標(biāo)，正在設(shè)想由政府撥款的法律援助機(jī)構(gòu)，和由政府操縱的“群體性自治組織”——人民調(diào)解委員會(huì)來替代基層法律服務(wù)所的基層法律服務(wù)設(shè)施。對于這些設(shè)想的可行性，我們將在實(shí)證考察后再作評價(jià)。第三部分實(shí)證考察一、湖北省市基層法律服務(wù)所考察報(bào)告項(xiàng)目調(diào)查組分別于年月和月對中部市的基層法律服務(wù)所進(jìn)行了兩次共天的實(shí)地調(diào)查。調(diào)查是通過該地人大法工委介入的。調(diào)查對象包括該市司法局、個(gè)司法所和法律服務(wù)所、個(gè)律師事務(wù)所、該市法律援助中心、基層人民法院、以及若干接受過法律服務(wù)的當(dāng)事人。⒈市的基本情況市是中部某省的一個(gè)縣級市。該市面積平方公里，耕地面積千公頃。年末總?cè)丝跒槿f人，其中農(nóng)業(yè)人口萬人，占；年全市為億元，比上年增長；財(cái)政收入億元，比上年增長％。該市城鎮(zhèn)人口比重很小，工業(yè)不發(fā)達(dá)的狀況與政府對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的期待，可以從寬闊的大街上稀落可數(shù)的過往行人獲得直觀對比，破舊的小型面包車是該市比較高檔的出租車工具。街道上開戶的門面顧客寥寥，更有一些日夜閉戶的店面在中部火爐似的天氣中透出蕭瑟的涼意；課題組隨機(jī)去法院旁聽的庭審案件正是該市工商銀行支行裁員引發(fā)的勞務(wù)糾紛；所有政府職員都只發(fā)“四塊”工資（約占工資總數(shù)的）。這些現(xiàn)實(shí)使課題組無法與政府報(bào)告上的經(jīng)濟(jì)增長勢頭對應(yīng)起來。另外該市人口狀況的一個(gè)突出特點(diǎn)是外出務(wù)工人員較多，留住在家的大都是老人和小孩，據(jù)說有的村死了人都找不到足夠的勞動(dòng)力去抬。課題組的總體印象是：市是一個(gè)經(jīng)濟(jì)本不發(fā)達(dá)且目前正處于衰落時(shí)期的典型的小縣城。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度很大程度上決定了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中糾紛的數(shù)量和糾紛的種類，而無疑也會(huì)對所需要的法律服務(wù)提出有所區(qū)別的要求，這對于我們所考察的基層法律服務(wù)所的市場背景（案源）和當(dāng)?shù)匕傩盏姆煞?wù)需求產(chǎn)生某種直接影響，比如我們訪談的法官、律師和法律服務(wù)人員所表達(dá)的共同處境之一就是案源太少，法律服務(wù)市場成為包括法院、公安派出所、律師所、法律服務(wù)所、法律援助中心等所有官方、非官方的法律行業(yè)參與分割的重要資源之一。⒉市基層法律服務(wù)體系中的法律服務(wù)所市法律服務(wù)市場的基本構(gòu)成按照市司法局的報(bào)告，該市法律服務(wù)體系由表一中的四部分組成。職業(yè)類別工作內(nèi)容和方式律師刑事代理、民事代理、行政代理、法律顧問法律工作者訴訟和非訴訟代理、見證和協(xié)辦公證、法律顧問、勞動(dòng)仲裁、調(diào)解糾紛公證處公證、企業(yè)顧問、法律援助、法律監(jiān)督、其他服務(wù)法律援助中心刑事和民事法律援助、法律咨詢，文秘文書調(diào)解委員會(huì)調(diào)處糾紛、防止糾紛惡化年全市取得律師資格的有人，辦理執(zhí)業(yè)手續(xù)的律師人，實(shí)習(xí)律師人。全市共有個(gè)律師事務(wù)所，其中國辦所個(gè)，共有律師名，實(shí)習(xí)律師名；個(gè)合伙所，有律師名，實(shí)習(xí)律師名。該市法律援助中心主要為弱勢群體提供免費(fèi)法律服務(wù)，共有共有從業(yè)人員名（實(shí)際上是掛靠律師名，另有非律師名）。該市共有個(gè)基層法律司法所和個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所，共有基層法律服務(wù)工作者人，其中“正式干警”（司法助理員）名，招聘人員名。此外該市公證處共有公證員名。據(jù)此，法律服務(wù)市場中的律師和法律工作者與該地區(qū)人口數(shù)的比例約為：。這表明，市法律服務(wù)市場需求遠(yuǎn)大于供給（參數(shù)？），市場潛力很大，然而律師和法律工作者普遍反映“案源太少”，并且他們之間已明顯形成一種競爭態(tài)勢。就市提供法律服務(wù)的四支隊(duì)伍而言，律師的數(shù)量和法律工作者的數(shù)量旗鼓相當(dāng)，法律援助中心的從業(yè)人數(shù)則顯著不足。除上述四個(gè)競爭隊(duì)伍之外，法院和派出所也是該市參與分割法律服務(wù)市場的特殊主體（將在下面討論）。另根據(jù)課題組調(diào)查，市還有遭律師和法律工作者強(qiáng)烈排斥的“黑律師”和其他民間法律服務(wù)提供者，他們要么是曾經(jīng)在政府部門或法律部門有過與法律相關(guān)或不相關(guān)的工作經(jīng)歷，要么是以某種正式或非正式的方式接觸、學(xué)習(xí)過法律，要么是在當(dāng)?shù)啬苷f會(huì)道并有一定影響的人，他們能夠進(jìn)入法律服務(wù)市是根據(jù)我國訴訟法關(guān)于“公民代理”的規(guī)定，即公民可以委托當(dāng)事人的“親屬”為訴訟或非訴訟代理人，但代理人不得收取費(fèi)用，然而司法實(shí)踐中并不嚴(yán)格審查這些代理人與被代理人之間是否“親屬”關(guān)系或是否收費(fèi)。市基層服務(wù)所的基本情況（）市基層服務(wù)所的結(jié)構(gòu)市共有個(gè)基層法律司法所和個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所，其中個(gè)司法所和法律服務(wù)所是兩塊牌子一套人馬，而且近年來因基層社會(huì)矛盾的增多，該市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立了社會(huì)矛盾調(diào)解中心，與對應(yīng)的司法所實(shí)際上是三塊牌子一套人馬。另個(gè)司法所設(shè)在農(nóng)場，只有一塊牌子。因此以下所指的“法律服務(wù)工作者”均包括兼任司法所所長和社會(huì)矛盾調(diào)解中心主任的法律服務(wù)所所長。在全市基層法律服務(wù)工作者人中，有名為“正式干警”，招聘人員名。所謂“正式干警”就是司法助理員，他們是政府財(cái)政編制的干部，一般兼任兩所所長和中心主任，條件較好的所除所長之外另有名司法助理員。過去有些地方的司法助理員由地方干部兼任，但近幾年都由市司法局統(tǒng)一下派（從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所成為嚴(yán)格意義上的司法局派出機(jī)構(gòu)），由政府財(cái)政發(fā)放工資，所長每月工資元—元。除此之外，政府財(cái)政對司法所沒有任何其他行政費(fèi)撥款。聘用的法律工作者不列入政府財(cái)政計(jì)劃，他們一般通過由司法部舉辦的統(tǒng)一法律服務(wù)資格證考試而取得法律工作者資格證的，但是這種考試在組織程序上較為地方化，報(bào)考條件和題目難度也遠(yuǎn)不如律師資格考試和司法考