【文章內(nèi)容簡介】 藥監(jiān)等部門實施行政處罰。行政執(zhí)法中存在有效證據(jù)不足，定性不準(zhǔn)等現(xiàn)象。多數(shù)案件只有本人談話筆錄，關(guān)鍵證據(jù)不足比較普遍，對違法時間、地點等法律事實沒有涉及，缺少當(dāng)事人戶口薄或身份證、結(jié)婚證、出生證明等復(fù)印件；有的對違法事實認(rèn)定、適用法律錯誤，不能對行為人所造成的社會危害作出正確評價；有的對懷孕14周以上政策內(nèi)引產(chǎn)沒有出具縣級相關(guān)證明，在未得到當(dāng)事人認(rèn)可和相關(guān)證據(jù)的情況下擅自取消再生育指標(biāo)等。社會撫養(yǎng)費征收到位率低。征收中普遍存在執(zhí)行“上限”或“下限”、擅自擴大處罰范圍和隨意降低標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象；有的地方標(biāo)準(zhǔn)不一，隨意性強，甚至沒有征收或不立卷征收，不出具規(guī)范票據(jù)，收支兩條線不能執(zhí)行到位。法定程序沒有很好遵守。在依法確認(rèn)、許可、審辦、審領(lǐng)等過程中，縣級把關(guān)不嚴(yán)，審批材料不全，審批超越法定時限，執(zhí)法過程中沒有充分聽取當(dāng)事人的意見和建議，群眾的陳述權(quán)、申辯權(quán)和聽證權(quán)沒有得到維護(hù)；有的執(zhí)業(yè)許可審批沒有專家現(xiàn)場評審材料和簽字等。獎罰政策落實不到位。群眾合法權(quán)益得不到有力保障和維護(hù)。政府承諾的法定獎勵優(yōu)惠政策落實率低。由于區(qū)域經(jīng)濟不發(fā)達(dá)，縣鄉(xiāng)財政困難，對農(nóng)村實行計劃生育獨生子女父母獎勵費、二女結(jié)扎戶養(yǎng)老保險費、放棄二胎生育指標(biāo)獎勵費等優(yōu)惠政策兌現(xiàn)落實的不夠好，計劃生育手術(shù)并發(fā)癥患者，獨生子女傷殘家庭的扶助政策，城市下崗、失業(yè)人員和無主管企業(yè)員工及部分企業(yè)獨生子女父母退休時應(yīng)享受一次性獎勵金難以保障。群眾依法維權(quán)的救濟渠道較窄。各級人口計生部門行政復(fù)議、行政賠償制度尚未建立和完善。少數(shù)地方信訪機制不健全，對群眾來信來訪處理程序不規(guī)范，查處不到位，個別地方群眾訴求沒有得到及時解決。對違法生育案件，強制執(zhí)行難度大，非訴訟案件執(zhí)行成本高，影響了案件執(zhí)行到位率，既有客觀原因，也有人為因素，從而造成有錢的“能生”、無錢的“賴生”、落后的“想生”、外出的“躲生”等現(xiàn)象十分突出，后果是“有錢的不怕罰，沒錢的罰不怕”。管理服務(wù)措施不到位。隨著人口大量流動、城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)轉(zhuǎn)非人員增加、再婚生育、非婚生育、取消強制婚檢，特別是長期人戶分離現(xiàn)象，增加了計生工作依法行政的管理難度，出現(xiàn)“空檔”，漏管、難管和管不到位的問題，給流動人口在流動中超生、躲生留下了很大空間，人口隱形增長難以遏制。部分城區(qū)居民和農(nóng)村群眾觀念滯后，弄虛作假，伺機搶生、偷生、超生，少數(shù)早婚、私婚、非婚同居，假雙胞胎、假收養(yǎng)、B超違法使用導(dǎo)致選擇性終止妊娠等問題依然存在，有的黨員干部和職工、當(dāng)?shù)厮^的名人、富人為躲避行政和經(jīng)濟處罰，千方百計把親生子女申報為收養(yǎng)，鉆政策空子。綜合治理的措施難以到位，獎懲機制不健全，責(zé)任追究制度難落實，處罰力度不到位等造成違法生育者逍遙法外。行政制度監(jiān)督不得力。目前各地雖都建立了人口和計劃生育行政執(zhí)法責(zé)任、監(jiān)督檢查、考核評議、過錯責(zé)任追究、首問責(zé)任、公開承諾等制度，但多數(shù)只是印在紙上、掛在墻上，具體落實還不夠到位。在人口和計劃生育工作中，基層或多或少地存在著不依法行政、民主辦事、違法作為的現(xiàn)象，但法律賦予基層人大對政府及其所屬計生部門的監(jiān)督職權(quán)沒有充分發(fā)揮，多數(shù)還停留在表面上，流于形式，缺乏實效。有些村干部在計生問題上對群眾嚴(yán)，對自己或?qū)τH戚、朋友搞特殊。這些問題的存在，一定程度上損害了群眾的利益和政府的形象，妨礙了人口和計劃生育事業(yè)的穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展。群眾的法律維權(quán)意識不強。有的群眾則“事不關(guān)已，高高掛起”，認(rèn)為依法行政是政府部門的事，自己不違法，對政府依不依法無所謂，監(jiān)督不力。近年來各級計生部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生執(zhí)法人員進(jìn)行了法規(guī)知識培訓(xùn)，并為其辦理了行政執(zhí)法證件，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作頭緒多，機構(gòu)也多，人員極不穩(wěn)定，有的計生工作人員剛剛熟悉計生工作卻又被調(diào)入其它單位，而新調(diào)入人員又缺乏工作經(jīng)驗和計生法規(guī)知識，形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致人員錯位，工作素質(zhì)偏低，這些情況都嚴(yán)重制約著計劃生育行政執(zhí)法的順利開展。(二)人口和計劃生育工作依法行政中存在問題的原因分析 人口和計劃生育違法行政存在的問題有主觀原因，也有客觀原因。概括起來主要有以下幾個方面：領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠是依法行政存在問題的主要原因。受我國根深蒂固的封建社會“人治”思想影響，“官貴民賤”的傳統(tǒng)觀念還相當(dāng)嚴(yán)重。有的基層干部認(rèn)為法是管老百姓的，人口和計劃生育依法管理就是依法規(guī)范群眾的生育行為，自己的行政行為不受法律約束，存在“法外特權(quán)“思想，希望以言代法、以權(quán)代法來解決，片面強調(diào)執(zhí)法的強制性、單方面性、不平等性，認(rèn)識不到行政執(zhí)法活動如果違反法律法規(guī)，不僅無效，而且要承擔(dān)違法責(zé)任。有的基層干部明知人口和計劃生育管理中存在著違法現(xiàn)象，因為長期如此普遍存在，也就見怪不怪。因此，在部分基層單位，由于領(lǐng)導(dǎo)法制意識不強，對依法管理重視不夠，對由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變的重要性認(rèn)識不足，在人口與計劃生育管理工作中，往往不是依法，而是依據(jù)個人的情感，情緒，以及依據(jù)和管理相對人的“關(guān)系”等因素開展工作，執(zhí)法隨意性比較明顯，因此，也就將法律賦予的“職權(quán)”演變?yōu)椤皞€人權(quán)利”，導(dǎo)致行政侵權(quán)，違反程序執(zhí)法，甚至腐敗等一系列現(xiàn)象發(fā)生。計生干部執(zhí)法水平低是依法行政存在問題的主觀原因。由于各方面原因，多數(shù)基層計生干部，對計劃生育違法案件的駕馭能力差，具體表現(xiàn)為對案件定性不準(zhǔn)，適用法律錯誤，不重視收集證據(jù)，不遵守法定程序，文書制作不規(guī)范等。許多執(zhí)法干部，沒有經(jīng)過正規(guī)院校學(xué)習(xí)，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，沒有執(zhí)法資質(zhì)，有的雖有資質(zhì)但執(zhí)法素質(zhì)和專業(yè)知識較差。目前一方面要求依法行政，另一方面又大力提倡和諧社會、以人為本。為了保穩(wěn)定，少數(shù)計生干部多是利用感情方式來干計生工作，對自己要求不嚴(yán)格，只求工作上過得去，不求工作上過得硬，在執(zhí)法中濫用權(quán)力，甚至有一些違法活動，造成“黨員干部（主要是村兩委干部）超生處理不到位，有錢人超生不算貴（意為出錢即可超生），窮人超生處罰無所謂（意為要錢沒有，要命有一條）”的現(xiàn)象。群眾依法維權(quán)意識淡薄是依法行政存在問題的客觀原因。從群眾自身方面看，有歷史因素、傳統(tǒng)因素的影響，但更重要的還在于現(xiàn)實的種種主觀因素和客觀因素，群眾很少主動接近法律、接受法律，其法律意識大多是被灌輸?shù)模麡O被動的了解，缺乏切身體會，往往印象淡漠，似有若無，因此多數(shù)群眾對現(xiàn)行人口和計劃生育法律法規(guī)知之甚少，不了解人口和計劃生育行政執(zhí)法的基本要求，對違法行政習(xí)以為常，不懂得依法維護(hù)自己的合法權(quán)益，有些群眾不相信法律，只有少數(shù)年輕人會用法律方式解決問題，所以盡管違法行政普遍存在，全省行政復(fù)議案件和行政訴訟案件卻很少。責(zé)任追究落實不到位是依法行政存在問題的根本原因。建立行政執(zhí)法責(zé)任制，強化計劃生育干部的責(zé)任意識，切實履行好崗位職責(zé)，是依法行政的必然要求。盡管多數(shù)市縣出臺了執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，但行政執(zhí)法與計劃生育目標(biāo)考核不掛鉤，沒有形成有效的監(jiān)督體系。對于計劃生育行政執(zhí)法中的違法行為，沒有及時追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，更沒有追究“一把手”的責(zé)任，特別是對故意或者重大過失造成行政侵權(quán)的工作人員給予行政、紀(jì)律處分和經(jīng)濟追償不到位。相反，人口計劃考核指標(biāo)壓力大，基層干部為了完成工作任務(wù)，重政策、輕法律，重目的、輕手段，重實體、輕程序，重權(quán)利、輕義務(wù)，以權(quán)代法，以言代法，有的甚至采取簡單粗暴，強迫命令手段，以侵犯群眾合法權(quán)益換取工作任務(wù)的完成。四、加強基層人口和計劃生育工作依法行政的對策和建議 推進(jìn)人口和計劃生育依法行政時一項長期而艱巨復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，在新時期對做好依法行政提出如下對策和建議（一）更新人口和計劃生育工作依法行政觀念行政守法的觀念。就計劃生育而言，樹立行政守法的觀念，就是要破除基層一些黨政干部和計劃生育干部存在的錯誤思想和模糊認(rèn)識。一是要破除“法外特權(quán)”思想，糾正“計劃生育工作咋干咋有理”的誤解；二是克服對計劃生育工作“網(wǎng)開一面”的依賴思想，消除僥幸心理；三是糾正法律“管民不管官”的愚昧無知。強化政治意識和全局觀念，把對上級和對工作負(fù)責(zé)與對群眾、對全局負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來。按法定程序辦事的觀念。按法定程序辦事，不僅僅是法定的行政程序，更是一種行政機關(guān)內(nèi)的約束、監(jiān)督制度，同時又是司法機關(guān)審理案件時判定是否合法的依據(jù)。必須做到既不失職又不越權(quán)，嚴(yán)格按程序辦事?？朔斑\動式”執(zhí)法的弊端，不能集中“一陣風(fēng)”執(zhí)法，有時緊，有時松，應(yīng)公平、公正執(zhí)法，平等對待當(dāng)事人，不濫用權(quán)力。依法保障當(dāng)事人和利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。政務(wù)制度公開的觀念。實行政務(wù)制度公開，在依法行政中具有十分重要的意義。凡是需要老百姓知曉、執(zhí)行的政策、決定都要公開，使群眾明白法律法規(guī)如何作出規(guī)定，依法行政的管理制度怎樣做出規(guī)范，從而自覺履行義務(wù)；加大普法力度，使群眾懂得自己的合法權(quán)益，依據(jù)法律保護(hù)自己的合法權(quán)益；發(fā)揮群眾參與管理社會事務(wù)的作用，并調(diào)動社會有關(guān)方面的積極性，對政府的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。優(yōu)質(zhì)服務(wù)的觀念。從政策法規(guī)的角度講，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)可分為宏觀（廣義）和微觀（狹義）兩個方面。宏觀方面，就是要體現(xiàn)政策法規(guī)在計劃生育管理和發(fā)展全局中的基本規(guī)范和根本依據(jù)作用，服務(wù)于促進(jìn)和保障實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”，創(chuàng)建適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的計劃生育工作新機制。微觀方面，指導(dǎo)、促進(jìn)基層開展計劃生育方面的生育健康服務(wù)；指導(dǎo)、促進(jìn)基層落實計劃生育獎勵、優(yōu)惠政策，提供計劃生育系列保險服務(wù)；指導(dǎo)基層努力推進(jìn)計劃生育“三結(jié)合”，幫助計劃生育家庭率先脫貧致富；為群眾提供計劃生育政策法規(guī)咨詢服務(wù)；堅決糾正侵權(quán)越權(quán)的違法行政行為，依法審理行政復(fù)議或信訪案件，維護(hù)群眾合法權(quán)益。綜合治理的觀念。計劃生育是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，依法管理計劃生育工作需要動員社會各方面的力量，實行綜合治理。堅持黨政一把手親自抓，負(fù)總責(zé)。加強部門間的協(xié)調(diào)配合。公安、工商、財政、勞動和社會保障、衛(wèi)生、統(tǒng)計等部門要依法落實在人口和計劃生育工作中的職責(zé)和任務(wù)，把人口和計劃生育工作列入本部門工作計劃，制定具體措施，切實履行計劃生育工作職責(zé)，落實優(yōu)惠政策，保證完成人口和計劃生育相關(guān)目標(biāo)任務(wù)。發(fā)揮群眾團體作用。工、青、婦及計劃生育協(xié)會群眾團體作為協(xié)助黨委、政府動員廣大群眾參與計劃生育工作的重要力量，要積極發(fā)揮作用。（二）加強人口和計劃生育工作依法行政理論研究加強計劃生育依法行政理論與實踐研究，從理論與實踐的結(jié)合上，推進(jìn)計劃生育依法行政理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，是擺在面前的一項艱巨任務(wù)，是加強人口和計劃生育法制建設(shè)，穩(wěn)定低生育水平，保證人口和計劃生育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的十分緊迫的基礎(chǔ)性研究。開展依法行政理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，必須遵循人口和計劃生育發(fā)展的自身規(guī)律，堅持解放思想、實事求是、與時俱進(jìn)、理論聯(lián)系實際，倡導(dǎo)不同學(xué)術(shù)觀點的交流、辯論，鼓勵理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新。在人口和計劃生育工作依法行政理論研究中應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題：堅持用“三個代表”重要思想指導(dǎo)依法行政理論與實踐研究?！叭齻€代表”重要思想的本質(zhì)是立黨為公、執(zhí)政為民，我國實行的計劃生育政策事關(guān)國家的昌盛、民族的興旺和千家萬戶的幸福，為全面建設(shè)小康社會提供良好的人口環(huán)境，代表了廣大人民群眾的根本利益，是完全符合“三個代表”以民為本的本質(zhì)要求的。開展計劃生育依法行政理論與實踐研究，進(jìn)一步做好新時期人口和計劃生育工作，必須以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，牢固樹立以民為本的管理理念和科學(xué)的發(fā)展觀，時刻不忘我們的服務(wù)宗旨和我們行使的行政權(quán)力是人民權(quán)利的一部分，把保障公民的基本權(quán)利和實現(xiàn)人民群眾的根本利益作為我們一切工作的出發(fā)點和落腳點。只有堅持從穩(wěn)定低生育水平，長期堅持計劃生育基本國策的大目標(biāo)出發(fā)，才能從全局上、發(fā)展上和本質(zhì)上把握計劃生育依法行政內(nèi)在的規(guī)律性，解決人口和計劃生育依法行政理論與實踐研究中帶普遍性、共同性的問題，才能堅持正確的政治方向；否則，就難免帶有一定的盲目性，甚至走偏方向。堅持憲法的基本原則和人口與計劃生育法的基本精神。憲法是國家的根本大法，它所規(guī)定的是國家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和基本義務(wù)。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則。因此，計劃生育依法行政理論與實踐研究必須旗臶鮮明地堅持憲法確定的基本原則和基本制度。《人口與計劃生育法》是依據(jù)憲法制定的計劃生育領(lǐng)域的基本法，它將國家推行計劃生育的基本方針、政策、制度和措施用法律的形式固定下來，把幾十年中國開展計劃生育的成功經(jīng)驗上升為法律制度。明確規(guī)定了公民實行計劃生育的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范了國家計劃生育行政機關(guān)及其工作人員的行政行為，是進(jìn)一步做好人口和計劃生育工作主要法律依據(jù)。隨著我國經(jīng)濟體制、政治體制改革的不斷深入，我國經(jīng)濟、社會關(guān)系出現(xiàn)了四個多樣化：經(jīng)濟成分和經(jīng)濟主體越來越多樣化，社會組織形式越來越多樣化，就業(yè)崗位和就業(yè)形勢越來越多樣化。人口和計劃生育也隨之出現(xiàn)許多新情況、新問題。人口和計劃生育領(lǐng)域中也不斷地出現(xiàn)各種新的文化思潮和法律概念，一些國際組織和西方國家學(xué)者也在千方百計通過各種渠道傳播和滲透西方的民主觀念、人權(quán)理論和法制模式。在紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)象面前，如何透過現(xiàn)象看本質(zhì)，妥善處理各方面的利益關(guān)系，確保我們的各項政策和制度符合最廣大人民群眾的根本利益，最重要的一條就是必須時刻保持清醒的政治頭腦，堅持穩(wěn)定低生育水平和長期堅持基本國策的大目標(biāo)。站在立黨為公、執(zhí)政為民的高度，強化依法行政理論研究的政治意識和高度的責(zé)任感。要堅持憲法的基本原則和基本制度，堅持人口與計劃生育法的基本精神，從我國人口多、底子薄、資源相對不足的基本國情出發(fā)，著眼于提高計劃生育依法行政能力，規(guī)范行政執(zhí)法程序，維護(hù)公民合法權(quán)利的目的，開展依法行政理論與實踐研究。只有這樣，才能確保依法行政理論、制度和方法創(chuàng)新的先進(jìn)性、科學(xué)性，使依法行政理論真正成為指導(dǎo)依法行政實踐的有力武器。堅持理論聯(lián)系實際，一切從實際出發(fā)。理論源于實踐，理論的目的在于指導(dǎo)實踐，只有同實踐相結(jié)合，理論才有生命力。計劃生育依法行政理論與實踐研究，必須基于我國計劃生育依法行政的實踐，研究我國新時期社會經(jīng)濟變革對計劃生育工作的影響和人們家庭生活需求的變化，以及這一時期人口和計劃生育行政管理工作的新特點，分析各級政府計劃生育行政部門在依法行政實踐中遇到的新情況、新問題，將現(xiàn)實問題作為依法行政理論研究的起點和契機。做到理論與實踐相結(jié)合，注意研究新情況，總結(jié)新經(jīng)驗，探索新理論，克服教條主義、經(jīng)驗主義。理論研究既源于實踐，但又要高于實踐；既要從實際出發(fā)，又不能遷就已經(jīng)落后的現(xiàn)實、簡單地解釋現(xiàn)狀，不能簡單