【文章內(nèi)容簡介】 六五普法內(nèi)容是什么探高效普法之路——對基層普法工作的調(diào)查與思考一、前言為我國法制建設(shè)，推進依法治國進程起重要作用，被譽為“舉世獨創(chuàng)”的全民普法在經(jīng)歷了二十年的實施后，已經(jīng)進入了相當重要的階段。是繼續(xù)進行？還是就此罷休？如果要繼續(xù)進行，又如何保持和增進全民普法工作對提高社會成員法治觀念以及建設(shè)有中國特色社會主義法制國家的確實作用？使普法工作更加高效？這是擺在我們國家法學者甚至是全社會面前的又一重大課題。二、調(diào)查的背景及基本情況黨的十三大提出了社會主義初級階段的理論，把“高度民主、法制完備”作為建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的一項基本內(nèi)容和實現(xiàn)國家長治久安的重要保證，并提出“法制建設(shè)必須貫穿于改革的全過程”的思想，推動了法制建設(shè)向縱深發(fā)展。自1985年國家開始有計劃地有步驟地進行以政府主導(dǎo)各階層成員參與的全民普法。1985開始的“一五普法”其主要目標是，以法律啟蒙為主，使社會成員了解一些基本的法律常識，填補他們在這些方面的空白。這一任務(wù)完成后又開始了以強調(diào)憲法為核心，以專業(yè)法為重點，針對不同主體進行有區(qū)別的法律知識的普及為主要目標的“二五普法”。其后還先后開展了“三五普法”和“四五普法”，隨著普法工作的不深入開展，其主要目標也從強調(diào)以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點對象，加強依法行政、廉政建設(shè)到注重依靠行政手段管理向注重運用法律手段管理的轉(zhuǎn)變，推動行政政府向服務(wù)性、法制性政府轉(zhuǎn)變。1985至2005全民普法工作在歷史的時空里穿梭了整整二十個年頭，“四五普法”結(jié)束后，全民普法續(xù)存論對全民普法廢除論的戰(zhàn)勝，迎來的是第五個五年普法的啟動。要勝利地完成以“把推動普法依法治理工作與“四五普法”總結(jié)驗收相結(jié)合，與研究制定“五五普法”規(guī)劃相結(jié)合，與全民法制宣傳教育二十周年宣傳活動相結(jié)合，廣泛開展法制宣傳教育，整體推進依法治理，不斷增強全民法律素質(zhì)，努力提高全社會法制和管理工作水平，促進社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)同發(fā)展，全面建設(shè)小康社會，創(chuàng)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和人文法治環(huán)境”這樣一個目標，就有必要對前四個五年普法工作進行全面的剖析。為此，我們在去年的小調(diào)查的基礎(chǔ)上又于今年寒假期間進行了較大規(guī)模的調(diào)查活動，希望通過調(diào)查活動能明晰前期普法取得的成效和暴露出來的而又急需解決的問題，找到一條具有普遍適用性的基層普法之路，以期對“五五普法”法制建設(shè)有一些啟示和推動作用。此次調(diào)查活動歷時一個多月，涉及多個單位、部門以及廣大學生，具體有：縣人民法院、縣人民檢察院、縣司法局、縣一中、縣二中等等。從收回的調(diào)查問卷來看，調(diào)查對象既包括黨政機關(guān)及其工作人員、企事業(yè)單位和職工，也包括中小學教師和學生；還有農(nóng)民、個體戶以及無業(yè)人員；既有具有大學本?？埔陨蠈W歷的也有初高中文化程度的，甚至是小學文化程度的人員。涉及面比較大，使調(diào)查具有很強的真實反映性。在調(diào)查方法上，有直接到各單位部門、企事業(yè)單位、學校找負責人、領(lǐng)導(dǎo)訪談，也有標準化的問卷調(diào)查，還有私下的個別探詢，使訪談的深入性與問卷調(diào)查的普遍性相結(jié)合，使收集的材料達到直接性、真實性、全面性和客觀性的要求。而就調(diào)查問卷和訪談問題本身而言，力求深入性、真實性、清晰性的全方位的統(tǒng)一：真實性，在問卷調(diào)查上盡量避免使用誘導(dǎo)性詞語，在訪談上由于被訪談人員對調(diào)查者并沒有戒心，因而得到的回答基本上是事實的真實反映；清晰性，上用語明確，舍棄模棱兩可；深入性，無論是調(diào)查問卷還是訪談問題都力求能全面深刻地反映出問題。這次問卷調(diào)查是分兩部分完成的，一份問卷是專門針對在校學生設(shè)計的，另一份是針對一般社會成員隨機非抽樣進行的。前一份共發(fā)出合格問卷450份，后一份共發(fā)出合格問卷530份，兩份問卷共回收984份，%，其中的有效問卷是422份和482份共計904份，%。通過對這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及其他訪談結(jié)果的分析，我們既看到了20年來普法工作取得的成就也發(fā)現(xiàn)了一些表面和深層的不足及問題。三、全民普法取得的成效通過此次的摸底調(diào)查可以看出前四個“五年普法”主要取得了如下的成果：（一）、社會成員對法律的認知水平有了極大的提高，法律的權(quán)威性得到了加強。在回答問卷中“我國的根本大法是什么”時，%，而在回答“你是否了解我國現(xiàn)行憲法的內(nèi)容”這樣一個問題時，%的人回答“基本了解”，%的人回答“部分了解”，還有2%的人回答“完全了解”，%。社會成員對根本大法——憲法的了解已經(jīng)達到了相當?shù)母叨龋?的民眾知曉我國正在建設(shè)社會主義法制（治）國家。這充分說明社會成員對憲法的重視和對依法治國的認同和接受，而這種認同和接受也已經(jīng)具備了一定的深度，在回答“你希望依法治國的最好結(jié)果是什么時”，%的人回答“實現(xiàn)社會 的穩(wěn)定和有序以及經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展”，%的人選擇了“實現(xiàn)民主憲政”。法作為工具，要實現(xiàn)階級統(tǒng)治和社會管理的職能，就必須具備相當?shù)臋?quán)威性——在社會成員當中。雖然在被問到“你為什么要遵守不公正的法律”這個問題是有超過半數(shù)（%）的人選擇了“不遵守要受到制裁”這樣的選項，但是，當他們面對“如果覺得法律不公正你會怎么辦”時，%的人選擇了“不遵守”，而絕大部分人的回答是“遵守”。這足以說明，作為依法治國硬件的法的權(quán)威性正在迅速地提升，而這樣的提升將會使法律在社會生活中的作用相應(yīng)地得到加強，將有利于新問題、新糾紛的解決，促進社會的穩(wěn)定發(fā)展。而社會成員對法律的認知水平的提高將既有利于國家勝利實現(xiàn)其國家意志實現(xiàn)階級統(tǒng)治和社會管理職能，也有利于社會成員充分利用法律以實現(xiàn)自身的利益，同時對政府、國家進行有效的監(jiān)督，使社會更加健康有序發(fā)展。（二）、法律在社會生活中的重要性被充分地意識。早在二十世紀就有人提出：不懂法律的人將是二十一世紀文盲的特征之一。在當今知識經(jīng)濟高度密集的社會里法律現(xiàn)身于社會生活的各個方面，沒有法律將步履唯艱。因此，基于這樣的認識，社會成員在心理上有著強烈的對法律知識的渴求。突出地表現(xiàn)在回答“你認為法律與自己目前或?qū)淼纳畹年P(guān)系如何”時，%的人選擇了“重要”，%的人選擇了“非常重要”，%。社會公眾已經(jīng)在實際上比較充分地意識到法律在未來生活中的重要作用。這樣一種渴求心理又轉(zhuǎn)化成了對法律知識的主動了解和學習。為了知悉這種需求心理，我們在問卷中設(shè)計了這樣兩道題：A.“政府是不是應(yīng)該在民眾中多舉辦一些普法性質(zhì)的活動”，得到的結(jié)果是：%的人強烈要求“應(yīng)該”，%的人覺得“不應(yīng)該”，基本比例是9:1。也就是說在10個人中就有9個人希望了解到更多的法律知識。而在回答“你認為學校應(yīng)不應(yīng)該開設(shè)法律知識課”時，%的人持肯定態(tài)度，都認為應(yīng)該加強對青少年法律知識的普及，希望自己的后代能夠成為一個知法、懂法，能夠用法律維護自己的合法權(quán)益的現(xiàn)代人，而不是近似于一個法盲，因不懂法而犯錯誤。通過對在校學生的調(diào)查問卷的分析比較發(fā)現(xiàn)，在校學生對法律的興趣非常的濃厚，絕大部分同學同樣希望學校最好能開設(shè)諸如針對大學生的法律基礎(chǔ)知識課。最起碼應(yīng)該多在他們中間進行一些真正的普法教育。長達二十年的普法工作已經(jīng)開始在社會公眾的心理上構(gòu)筑起一幢法律知識的大廈，使法律開始深入人心，成為生活中的必不可少的一部分。這種對法律的重要性的認識將成為民族基因世代遺傳下去，這種對法律重要作用意識的覺醒將使法律在公眾心理的分量加重，將促使人們自覺地守法、用法，促使人們從根深蒂固的以怨抱怨的糾紛解決的方式中走出來，從而轉(zhuǎn)入法制的軌道上來，將進一步發(fā)掘出法律在社會生活中的作用，為依法治國建設(shè)社會主義法制（治）國家打下堅實的社會民眾意識基礎(chǔ)，促進民主法制的建設(shè)，加快社會主義和諧社會的實現(xiàn)。（三）、運用法律手段保護自己合法權(quán)益的法治觀念和權(quán)利意識逐步產(chǎn)生。二千多年的實踐告訴我們，以暴制暴，同態(tài)復(fù)仇的糾紛解決機制并不能很好地解決矛盾，有時甚至會使矛盾升級，最后出現(xiàn)“世仇”（即因某一代之間的糾紛轉(zhuǎn)變成為相繼幾代人之間的仇恨，世代不相往來）。而建國以來特別是改革開放以來的法制建設(shè)，法律知識的普及，法律素養(yǎng)的培植已經(jīng)使社會公眾逐漸地意識到，只有法律才能真正的解決糾紛和矛盾，也只有法律才能真正地維護自己的餓合法權(quán)益。法律開始由紙上的條文和規(guī)范漸漸地容入社會公眾的現(xiàn)實生活中，法律在社會生活中愈來愈加生機勃勃。這突出地表現(xiàn)在：。這一點從他們對法律知識課的開設(shè)以及對普法教育性活動的渴求就可獲知。早先，人們只是很迷糊的知道法律的重要性卻并不會運用法律。因而也不知道那些法律于己是有利的，便“來者不拒”一股腦的全部接受。隨著普法的深入，人們越加注意對于自身有關(guān)的法律的吸收。這一點從人們回答同樣問題不同的正確率中就可以反映得出來。比如說，農(nóng)民和家政服務(wù)人在回答“保姆在為顧主干家務(wù)時不幸用花瓶砸傷路人，醫(yī)療費是有保姆負擔還是由顧主負擔”時的正確率明顯高于其他職業(yè)的人；而學生在回答“不滿14周歲的幼女自愿發(fā)與一男性甲（滿14周歲）發(fā)生性關(guān)系，問甲是否構(gòu)成強奸罪”時的正確率又明顯高于其他人。這樣一種情形將有效地節(jié)省普法資源，提高普法的成效。法律條文和規(guī)范只是文字性的，只有當它們被遵守和運用才能充分地發(fā)揮作用，同樣法律條文和規(guī)范被公眾學習記憶下來也不能發(fā)揮較大的效用。因此，只有把死的法律條文和規(guī)范運用到真實的社會生活中去法律才不會成為擺設(shè)，才能真正發(fā)揮其不可替代的作用。為此，我們設(shè)計了“當你認為自己的合法權(quán)益受到侵犯時，首先想到的解決辦法是什么”這樣一個問題。%的人首選“去法院告狀”，%的人愿意“找政府解決”%的人選擇了“忍耐”，%的人選擇“和侵害者爭吵，進行報復(fù)”，%的人愿意“私下和對方和解”。可以看出運用法律去捍衛(wèi)自己正當權(quán)益成為人們的主要選擇。在調(diào)查外一次鄰里糾紛中糾紛一方由于另一方私改下水管道致使墻壁滲水，在爭吵中頻繁的使用“你已經(jīng)侵犯了我的合法權(quán)益，你有義務(wù)防止水的滲漏，你要是再這樣我可以到法院告你去！”；而在與在校學生交談中我們也得知，學生信件被老師扣留，上課時被責令罰站的事件很少發(fā)生了，因為他們已經(jīng)意識到老師沒有權(quán)力剝奪自己的合法權(quán)益。這一點在我們的調(diào)查問卷中也得到了相應(yīng)的反映。“假如你到法院告狀你是基于什么目 的”，%的人選擇了“維護自己的合法權(quán)益”，%的人回答的是“通過法律懲治對方”，%的人選擇了“實現(xiàn)法律正義”；而在回答“保姆在作家務(wù)時不幸受傷，雇主是否應(yīng)該負擔保姆的醫(yī)療費”%的人覺得雇主應(yīng)該負擔。社會成員的權(quán)利意識正在覺醒。四、普法中存在的問題之分析與解決政府發(fā)動并主導(dǎo)，全民參與的全民普法相繼開展了有二十個年頭，取得了舉世矚目的偉大成就。但是在看到成就的同時不可否認的是，在成就的背后由于一些固有的傳統(tǒng)思想的影響以及政治經(jīng)濟制度等因素，普法工作依然存在著相當?shù)膯栴}，有些問題還相當?shù)募怃J。（一）、外在因素地方政府認識不高，不夠重視。通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多兼具普法、法制宣傳職能的政府單位、部門一心只放在如何為本單位創(chuàng)收怎樣提高政績上，而并沒有把普法工作列入工作計劃當中。有些單位是臨時想起臨時辦，有些單位是檢查來了即時補辦，而有些單位干脆不辦，到了年終時再憑空捏造材料。整個縣里一年365天幾乎沒有什么像樣的普法活動，把普法經(jīng)費挪做他用。通過“你一年內(nèi)接受過的普法或法制宣傳活動有幾次”這樣一個問題的回答我們就可以清楚的知道活動開展的具體情況。在這個問題上“一次都沒有接受過”%，%的人“接受過1——2次”，這顯然與社會成員高達百分之九十的對此類活動的需求是相脫節(jié)的，彼此間存在著巨大的矛盾，而因此，提高這些地方政府單位部門的認識和重視程度是有必要的也是迫切的。這就要求國家應(yīng)該在制度上明確這些單位部門的普法責任，把普法工作的成績納入到政績考核的范圍內(nèi)，使之成為晉升、提拔的條件之一。我國經(jīng)歷了二千多年的封建社會，封建殘余仍然很濃重，官僚作風，浮夸風，欺上瞞下，花架子，走過場等形式不良作風依然嚴重，官員的官本位思想比較根深蒂固。官員在思想上認為對社會成員的普法教育，提高民眾的法律水平就是“開化民眾”，將不利于官員的領(lǐng)導(dǎo)、管理，是在為自己培養(yǎng)“掘墓人”。雖然經(jīng)過“三五普法”，但是官員的法律意識并沒有得到很大的提高，法制觀念依然相當?shù)谋∪?。仍然以高高在上的領(lǐng)導(dǎo)者自居，相信“言出法隨”，強烈地夸大權(quán)力與法的對立。因為害怕失去權(quán)力而不情愿的開展普法工作，把普法工作當著沒有辦法的任務(wù)，為了完成任務(wù)而完成任務(wù)，其效果可想而知。因此，必須想方設(shè)法改變地方官員的權(quán)力顧慮，改變他們的陳舊觀念，國家應(yīng)該加強對地方官員的法制教育力度，培養(yǎng)他們的法律意識，法制觀念，教會他們正確的分析權(quán)力與法的關(guān)系，變不情愿的普法為主動的普法。組織機構(gòu)的不健全，普法經(jīng)費的不足，缺乏評價標準。在基層負有普法、法制宣傳職責的有“法制辦”、“人民法院”、“人民檢察院”、“公安局”等單位部門，但是現(xiàn)實中除了“法制辦“外其他單位部門很少履行過這樣的職責，由于缺乏一個領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，因此對于這些單位部門的不作為“法制辦”也并有多少辦法，只能聽之任之。在調(diào)查過程中很多的單位部門都一再強調(diào)：不是他們這些單位部門不想履行自己的職責，而是缺乏履行的條件，每個單位都有本身的法定職能，而要舉辦一次普法或法制宣傳活動從策劃到實施需要大量的人力、物力、財力，最重要的是經(jīng)費的短缺，致使無法履行這些職責。而由于沒有一個領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，沒有一個評價標準，沒有將普法成績納入到政績的考核范圍，因此這種情況也就不能引起政府的注意，便一直存在著得不到改變。因此，國家有必要設(shè)置一個機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的普法工作，并把普法工作開展的好壞作為單位部門工作成功與否的標準之一，國家財政部要在經(jīng)濟上給予大力的支持，設(shè)立專項經(jīng)費，專門用于普法工作的開展。要制定一套比較完整具有實用性的檢驗手段和標準，例如，在量上原則性的規(guī)定每個單位開展普法工作的次數(shù)，在質(zhì)上預(yù)先設(shè)定一個標準體系，然后在檢查之時通過諸如問卷調(diào)查之類的方法在量和質(zhì)方面進行摸底調(diào)查，把統(tǒng)計結(jié)果與評價標準體系進行參照，以檢驗各單位和部門普法活動開展的質(zhì)量。當前，全國開設(shè)有法學專業(yè)的高校已超過四百所，各大院校擁有超過幾十萬的法學院學生，這些學生擁有較強的理論基礎(chǔ)，同時也具有相當高的普法熱情。在大學生就業(yè)形勢不容樂觀，大學生缺乏實踐能力的境況下，各地方政府完全可以利用寒暑假學生回家，其他社會成員又相對賦閑之際，組織學生積極廣泛地參與到普法的工作當中去，以利用法學學生的知識優(yōu)勢和熱情。這樣，學生能學以致用，鞏固自己的知識，增強自身的實踐能力，而普法單位和部門有能解決人手上的缺乏，同時還能在普法成效上有一定的提高。地方政府的官員有法不依，違法不究，執(zhí)法不嚴，司法不公，廉政建設(shè)差，使民眾對政府缺乏