【文章內(nèi)容簡介】 相關(guān)政策建議，最后提出了大力發(fā)展非政府救助的主張。根據(jù)民政部 2008年第三季度統(tǒng)計(jì)季報(bào)，我國享受城市最低生活保障人數(shù) 2 272．8萬人，農(nóng)村享受最低生活保障人數(shù) 3 857．7萬人，五保供養(yǎng) 144．8萬人傳統(tǒng)救濟(jì) 58．1萬人次，臨時(shí)救濟(jì) 753．1萬人次，總計(jì)達(dá)到7 086．5萬救助對象，龐大的困難群體呼喚完善的社會(huì)救助體系。當(dāng)前我國社會(huì)救助的內(nèi)容主要有城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保戶制度、城市生活無著的流浪乞討人員救助、農(nóng)村扶貧以及災(zāi)害救濟(jì)等，許多專項(xiàng)救助制度還未完全展開，現(xiàn)有的社會(huì)救助覆蓋面較窄，救助水平低，管理和運(yùn)行上也有諸多不暢，完善社會(huì)救助體系的工作迫在眉睫。從當(dāng)前我國構(gòu)建和諧社會(huì)的要求以及社會(huì)保障體系內(nèi)在的發(fā)展趨勢看，新型的社會(huì)救助制度的目標(biāo)應(yīng)從單一的生活救助向綜合社會(huì)救助轉(zhuǎn)變，從生存性社會(huì)救助向改善生活、提供就業(yè)援助的發(fā)展型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變，從二元分割的制度安排向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助轉(zhuǎn)變。一、新型社會(huì)救助的制度安排體系黨的十七大提出了完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的偉大目標(biāo)，將我 國社會(huì)救助 的發(fā)展推 向了一個(gè)新的臺(tái)階。目前我國對新型的社會(huì)救助體系內(nèi)容逐漸定型，并在有序展開。其總體目標(biāo)是：到 2010年，即國家“十一五”規(guī)劃末，在全國建立以最低生活保障和災(zāi)民救助制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房、司法等專項(xiàng)救助為輔助，以優(yōu)惠政策相配套，以社會(huì)互助為補(bǔ)充，政府責(zé)任明確，社會(huì)廣泛參與，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，資金落實(shí)，管理規(guī)范，網(wǎng)絡(luò)健全，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系，切實(shí)保障困難群眾的基本生活，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。其制度內(nèi)容主要有：首先是針對城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活救助，以及當(dāng)前我國針對農(nóng)村 “三無”人員的五保供養(yǎng)。其次是各項(xiàng)專項(xiàng)救助，包括醫(yī)療救助、住房救助、教育救助以及法律援助，最后是臨時(shí)、應(yīng)急救助，包括城市流浪乞討人員救助、自然災(zāi)害救助以及臨時(shí)救助。此外還有補(bǔ)充社會(huì)救助的內(nèi)容，由于其救助主體的特殊性，文章將在文末專門論述。具體來說，在城鄉(xiāng)居民最低生活保障方面，要依照《城市居民最低生活保障條例》和《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》確實(shí)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，逐步提高保障水平，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈锲穬r(jià)格和人民生活水平的改善進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，規(guī)范低保的申請、評(píng)議、審批程序，實(shí)行社會(huì)化的發(fā)放方式，做到公平、公正、公開。在農(nóng)村五保和農(nóng)村孤兒的救助方面，要依據(jù)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和民政部等發(fā)布的《關(guān)于孤兒救助工作的意見》加大養(yǎng)老院、孤兒院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大政府的資金支持力度，完善管理制度，切實(shí)保障老年人的衣、食、住、醫(yī)、葬，以及孤殘兒童的生活、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面權(quán)益。在醫(yī)療救助方面，要進(jìn)一步拓寬醫(yī)療救助試點(diǎn)，擴(kuò)大醫(yī)療救助的范圍，進(jìn)一步完善手續(xù)，規(guī)范操作，加大資金投人，提高救助水平。在教育救助方面，要進(jìn)一步貫徹落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，積極發(fā)揮“希望工程”、“春蕾計(jì)劃”等專項(xiàng)活動(dòng)的作用，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生要完善救助對策，在高等教育中繼續(xù)完善“獎(jiǎng)貸助補(bǔ)減”福利體系，確保不使一名學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而輟學(xué)。在住房救助方面要完善廉租房制度，構(gòu)建多層次的住房保障體系，多渠道籌集資金，同時(shí)加強(qiáng)對廉租房制度落實(shí)情況的監(jiān)督、檢查。在司法援助方面應(yīng)按照《法律援助條例》，建立法律援助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，組織法律援助隊(duì)伍，對符合法律援助條件的城鄉(xiāng)困難群眾無償提供法律服務(wù)。在臨時(shí)救助方面，要建立健全自然災(zāi)害應(yīng)急救助預(yù)案，建立抗災(zāi)救災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高災(zāi)情監(jiān)測、預(yù)警和災(zāi)后重建能力。對城市生活無著的流浪乞討人員要協(xié)調(diào)民政、衛(wèi)生、交通、公安、城管等部門共同做好救助工作。在社會(huì)成員突發(fā)意外災(zāi)害時(shí)要做好臨時(shí)救濟(jì)工作，同時(shí)發(fā)揮工會(huì)、婦聯(lián)以及社會(huì)慈善力量給予家庭出現(xiàn)意外困難者臨時(shí)救助。詳細(xì)情況見表 1。二、新型社會(huì)救助的管理和運(yùn)行體系一項(xiàng)社會(huì)政策要取得良好的社會(huì)效果，僅有完善的制度設(shè)計(jì)還只是萬里長征走完了第一步，如何設(shè)計(jì)一套政令暢通、管理可行、高效快捷的管理和運(yùn)行體系是社會(huì)政策得以實(shí)現(xiàn)初衷的關(guān)鍵，對于社會(huì)救助制度亦是如此。首先，要建立“政府主導(dǎo)，民政主管，部門協(xié)作，社會(huì)參與”的部門管理體制。當(dāng)前我國的社會(huì)救助系統(tǒng)呈現(xiàn)出“多龍治水”的局面，財(cái)政部門負(fù)責(zé)社會(huì)救助資金的預(yù)算安排、使用監(jiān)督，衛(wèi)生部門、建設(shè)部門、教育部門、司法部門分別負(fù)責(zé)各專項(xiàng)社會(huì)救助，公安、交通、城管、衛(wèi)生、民政等部門共同負(fù)責(zé)城市生活無著的流浪乞討人員，各級(jí)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、慈善總會(huì)、紅十字協(xié)會(huì)也在社會(huì)救助中發(fā)揮著重要作用，多頭的管理體制浪費(fèi)了現(xiàn)有資源，造成重復(fù)救助或救助資源分配不均等現(xiàn)象，不僅不利于各部門的協(xié)調(diào)配合，同時(shí)也降低了行政管理的效率，使社會(huì)救助的功能發(fā)揮大打折扣。因此，確立“政府主導(dǎo)，民政主管，部門協(xié)作，社會(huì)參與”的管理原則，組建部門協(xié)調(diào)委員會(huì)，將建設(shè)部門、衛(wèi)生部門、教育部門、司法部門等有機(jī)的統(tǒng)一到一起，必將使社會(huì)救助發(fā)揮出最大效益。其次，合理分擔(dān)中央與地方政府的社會(huì)救助財(cái)政責(zé)任。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)通常有三種方式，即中央財(cái)政全部負(fù)擔(dān)、地方政府編制預(yù)算中央政府予以補(bǔ)貼、全部由地方政府負(fù)擔(dān)。考慮到我國是一個(gè)區(qū)域發(fā)展不平衡的大國，實(shí)行中央政府主導(dǎo)下的地方分責(zé)制應(yīng)當(dāng)是比較合理的。中央政府承擔(dān)過大的份額，會(huì)直接影響重大國家項(xiàng)目的實(shí)施；而地方政府負(fù)擔(dān)過重，又不利于地方政府積極性的發(fā)揮。所以，可以采取先中央后地方的分擔(dān)原則，在全國范圍內(nèi)，實(shí)行中央財(cái)政統(tǒng)一管轄，分區(qū)撥付資金的體制；而“老、少、邊、窮”地區(qū)則由地方政府負(fù)擔(dān)中央財(cái)政之外的次要責(zé)任；特殊情況下，再由中央政府承擔(dān)補(bǔ)充性責(zé)任。這樣，就可以應(yīng)對目前被救助對象的貧困普遍存在與各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失衡的兩難選擇。最后，要加快社會(huì)救助信息管理系統(tǒng)建設(shè)。信息系統(tǒng)的搭建似乎是社會(huì)救助系統(tǒng)中一個(gè)微不足道部分，其實(shí)不然，社會(huì)救助是一項(xiàng)復(fù)雜細(xì)致、量大面寬的工作，靠傳統(tǒng)的人工操作已經(jīng)不能適應(yīng)需要，使用網(wǎng)絡(luò)化管理效率高，質(zhì)量好，還可以減少管理成本，提高透明度，能方便快捷公布有關(guān)信息，提供及時(shí)準(zhǔn)確的查詢服務(wù)，也有利于社會(huì)監(jiān)督，減少腐敗和差錯(cuò)。因此，逐步建立社會(huì)救助信息管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，不斷改善社會(huì)救助工作手段，及時(shí)、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)地掌握社會(huì)救助信息，提高社會(huì)救助工作效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助管理服務(wù)的規(guī)范化、現(xiàn)代化、信息化應(yīng)該是構(gòu)建高效社會(huì)救助體系不錯(cuò)的選擇。三、新型社會(huì)救助的保障體系許多躬身一線的理論工作者們，往往會(huì)驚詫于一項(xiàng)制度或政策理論與現(xiàn)實(shí)的巨大差別，尋根溯源，他們總能深深感觸到一項(xiàng)制度只有在設(shè)計(jì)、實(shí)施和監(jiān)督各部分環(huán)環(huán)相扣的情況下才會(huì)向著預(yù)期方向發(fā)展，否則將會(huì)事倍功半。建構(gòu)一套嚴(yán)密的社會(huì)救助實(shí)施保障機(jī)制，將會(huì)對社會(huì)救助起到糾錯(cuò)糾偏、后備支援的重要作用，是社會(huì)救助制度建設(shè)不可缺少的環(huán)節(jié)。第一，要加快社會(huì)救助立法，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的規(guī)范化、法制化。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救助體系是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展 的必備體系，而完善的社會(huì)救助法律體系在社會(huì)救助中起著先導(dǎo)性的作用，要充分發(fā)揮新型社會(huì)救助體系在社會(huì)保障中的突出作用，就必須盡快推動(dòng)《社會(huì)救助法》以及相關(guān)法律的出臺(tái)，對社會(huì)救助的實(shí)施主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責(zé)任、義務(wù)等方面進(jìn)行規(guī)范，使救助工作有法可依、有章可循，從而保證社會(huì)救助做到公開、公平、公正，更好地發(fā)揮社會(huì)救助工作的社會(huì)效益。在立法中要強(qiáng)調(diào)建立救助制度的實(shí)施機(jī)制，如受助人員登記辦法，社會(huì)救助資金發(fā)放辦法等，同時(shí)也要對社會(huì)救助實(shí)施過程的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，包括對社會(huì)救助機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的監(jiān)督，對救助資金與實(shí)物管理的監(jiān)督，對社會(huì)救助的公正度進(jìn)行監(jiān)督，對社會(huì)救助的效益進(jìn)行監(jiān)督等等。只有在制度設(shè)計(jì)、實(shí)施管理和監(jiān)督上做好立法銜接，社會(huì)救助制度的實(shí)施才會(huì)順利進(jìn)行。第二，多渠道籌集社會(huì)救助資金。拓展資金渠道，確保資金來源，是社會(huì)救助體系建設(shè)的一項(xiàng)最重要、也是最困難的工作。做好這項(xiàng)工作，首先要穩(wěn)定和豐富資金來源。在財(cái)政撥款方面，各地要切實(shí)發(fā)揮財(cái)政主渠道的作用，按照建立公共財(cái)政的要求，加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和力度，將社會(huì)救助所需資金列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升逐年增加。同時(shí)要發(fā)揮社會(huì)捐助的輔助力量，要推進(jìn)社會(huì)捐助經(jīng)?；?、制度化，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和組織社會(huì)力量參與社會(huì)救助，充分發(fā)揮個(gè)人、企事業(yè)單位、民問組織等各方面作用，為社會(huì)救助提供必要的補(bǔ)充。其次要規(guī)范資金發(fā)放機(jī)制。盡量減少中間環(huán)節(jié)，堅(jiān)持公開透明，確保救助資金足額、及時(shí)、順暢地發(fā)放到困難群眾手中。另外要嚴(yán)格資金管理過程。社會(huì)救助資金要堅(jiān)持和健全專項(xiàng)預(yù)算、專戶管理、?？顚Ｓ弥贫?，以確保資金安全，杜絕貪污浪費(fèi)。第三，建立健全社會(huì)救助服務(wù)體系。社會(huì)救助的服務(wù)體系是社會(huì)救助工作的最終端，起著一線戰(zhàn)士的作用。要構(gòu)建良好的社會(huì)救助服務(wù)體系，首先要 以各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，街道辦事處為依托，辦好救助站或救助所，形成廣覆蓋的社會(huì)救助組織網(wǎng)絡(luò)，另外要加強(qiáng)社會(huì)救助服務(wù)的人員隊(duì)伍建設(shè)，吸引專門的社會(huì)工作者，尤其是大中專院校的專業(yè)人才充實(shí)到社會(huì)救助工作中。另外還要形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理的行政管理體制避免多頭申報(bào)、多頭救助、遺漏等現(xiàn)象的發(fā)生，增強(qiáng)救助款物使用的科學(xué)性、針對性和有效性，實(shí)現(xiàn)救助效能最大化。第四，完善社會(huì)救助體系監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)救助的監(jiān)督機(jī)制是確保社會(huì)救助制度良好運(yùn)行，杜絕不良現(xiàn)象發(fā)生的必備機(jī)制，只有做好監(jiān)督工作，社會(huì)救助才會(huì)向著健康、可持續(xù)的方向發(fā)展。主要包括對受助人員的確認(rèn)和社會(huì)救助資金的管理上。對于受助人員的確認(rèn)來說，要堅(jiān)持公開透明的原則，完善社會(huì)救助公示制度，開設(shè)反饋渠道，廣泛接受媒體、輿論等各界社會(huì)監(jiān)督。在資金的管理上，要嚴(yán)格按照基金管理的相關(guān)規(guī)定來使用資金，在發(fā)放中要盡量減少中間環(huán)節(jié)，防止社會(huì)救助資金的截留，流出現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕腐敗，完善執(zhí)行部門的自我監(jiān)督，如實(shí)記錄每一筆經(jīng)費(fèi)的運(yùn)作，同時(shí)對其資金賬目實(shí)行全程審計(jì)，確保資金如實(shí)發(fā)放，使社會(huì)救助資金確實(shí)起到維護(hù)社會(huì)成員基本權(quán)益的作用。四、大力發(fā)展慈善組織等類型的補(bǔ)充社會(huì)救助力量救助工作的社會(huì)化已成為國際慣例，它代表著現(xiàn)代社會(huì)保障的發(fā)展方向。因此，政府應(yīng)積極支持社會(huì)力量參與救助事業(yè)，創(chuàng)造條件開發(fā)社會(huì)救助資源，推進(jìn)非政府組織和社會(huì)成員之間的社會(huì)互助，形成以政府為主導(dǎo)、以非政府組織為補(bǔ)充的、多層次立體式的社會(huì)救