【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 對(duì)代表提出議案建議少甚至沒有的情況，以及代表活動(dòng)不積極甚至不參加等缺少管理監(jiān)督的規(guī)定。代表法對(duì)于代表辭職、罷免和閉會(huì)期間代表不履行職責(zé)等機(jī)制的規(guī)定較為原則化。選舉法對(duì)罷免的條件、流程、啟動(dòng)機(jī)制等規(guī)定也不夠明確，造成選民手中的監(jiān)督“利器”發(fā)揮不了作用。監(jiān)督機(jī)制不全。相對(duì)黨員、干部的管理監(jiān)督制度建設(shè)而言，對(duì)代表的管理監(jiān)督制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成體系，對(duì)代表履職管理監(jiān)督的方式、內(nèi)容和程序等方面還不夠具體規(guī)范、可操作性不強(qiáng)，還有許多值得研究和探討的問題，真正有效的管理監(jiān)督還缺少經(jīng)驗(yàn)、做法和完善的機(jī)制。法律對(duì)加強(qiáng)人大代表的管理監(jiān)督僅僅是一些原則性、籠統(tǒng)化的規(guī)定，對(duì)如何監(jiān)督、監(jiān)督程序和結(jié)果運(yùn)用等問題，缺乏硬性規(guī)定和可操作性。比如，代表的退出機(jī)制方面，有停止執(zhí)行代表職務(wù)、代表資格終止和罷免等方面的規(guī)定，但實(shí)踐中，停止執(zhí)行代表職務(wù)和罷免一般都是在代表有非常嚴(yán)重的履職不當(dāng)甚至違法犯罪行為時(shí)才適用，甚至于罷免幾乎沒有適用過。而代表資格終止一般是在辭職、遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域等一些特殊情況下適用。對(duì)于代表履行職責(zé)消極應(yīng)付、利用代表職務(wù)謀取個(gè)人私利等行為，卻缺乏有效制約措施。監(jiān)督抓手不實(shí)。針對(duì)人大代表不盡責(zé)履職、聯(lián)系原選區(qū)選民不到位、管理監(jiān)督機(jī)制不健全等情況，為避免代表履職處于“自由放任”、“干好干壞都一樣”的現(xiàn)象，各地人大不斷加強(qiáng)履職載體和平臺(tái)建設(shè)，為代表履職和選民監(jiān)督代表創(chuàng)造條件。但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，在操作上可謂是“八仙過海，各顯神通”，實(shí)效不佳。一些制度缺乏科學(xué)、規(guī)范的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，往往“轟轟烈烈啟動(dòng)，馬馬虎虎收?qǐng)觥?，程序過簡(jiǎn)，走過場(chǎng)，忽視質(zhì)量。（二）反思筆者以為，一是意識(shí)問題。一些縣鄉(xiāng)人大對(duì)加強(qiáng)代表履職的管理監(jiān)督在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上還有待深化，實(shí)踐中忽視代表應(yīng)接受選民監(jiān)督，缺少對(duì)代表履職管理監(jiān)督工作的重視、組織和指導(dǎo)。選民方面，普遍存在監(jiān)督意識(shí)薄弱，大部分選民不知道如何行使監(jiān)督權(quán)，或者積極性不高。人大代表方面，履職的能力不高，且意識(shí)不到自身承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)，只把代表當(dāng)作一種榮譽(yù)，履職意識(shí)不強(qiáng)。二是制度問題。雖然各地都在實(shí)踐中探索出一系列的制度，在本地可能也是行之有效，但或多或少存在這樣那樣的問題，且大多是針對(duì)代表履職的某個(gè)方面制定，沒有形成一整套行之有效的代表履職管理監(jiān)督制度，比如我縣，雖然在代表履職管理監(jiān)督方面做了很多嘗試，但都是片面化，沒有形成系統(tǒng)制度。而且因是各地制定，難以推廣，各地基層人大也因工作重點(diǎn)的不同，未必去學(xué)習(xí)實(shí)踐。加之法律規(guī)定的不明確，缺乏高層的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于基層人大而言不是必須執(zhí)行的“硬指標(biāo)”，在實(shí)踐中選擇性地執(zhí)行。好的制度缺乏總結(jié)推廣，沒有上升到法律的高度或由更高層面來(lái)制定，從而使得其局限于一隅。三是執(zhí)行問題。制度的生命在于執(zhí)行，價(jià)值在于落實(shí)。綜觀全國(guó)各地，雖然出臺(tái)的代表履職管理監(jiān)督相關(guān)制度不少，但在一定范圍存在執(zhí)行偏軟偏寬偏虛的現(xiàn)象。比如代表履職登記制度，除了縣級(jí)人大常委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)對(duì)代表履職情況進(jìn)行一些簡(jiǎn)單登記外，大多數(shù)代表不會(huì)主動(dòng)對(duì)自己履職情況按照規(guī)定要求進(jìn)行登記，致使代表履職登記制度落實(shí)不到位。特別是對(duì)于代表退出的管理監(jiān)督上，由于“老好人”思想或組織實(shí)施的難度等原因，往往出現(xiàn)從輕、從緩或搞變通的問題。對(duì)于一些制度的執(zhí)行，存在“走過場(chǎng)”應(yīng)付的現(xiàn)象。比如人大代表聯(lián)系群眾活動(dòng)室，有些代表進(jìn)駐后只能看看報(bào)、喝喝茶，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。綜合上述各地基層人大的探索與實(shí)踐，以及現(xiàn)實(shí)中存在的問題，可以得出如下啟示：?jiǎn)⑹疽唬褐贫缺仨氂筛邔釉O(shè)計(jì)推廣。每項(xiàng)制度都應(yīng)由法律規(guī)定或高層級(jí)，比如省一級(jí)人大來(lái)制定推廣，才能增強(qiáng)制度的約束力。啟示二：應(yīng)建立健全一套規(guī)范、完善有效的監(jiān)督制度。雖然許多地區(qū)推行了一些履職管理監(jiān)督制度，如：履職承諾制度、“履職菜單”制度、述職評(píng)議制度、代表履職登記制度等等，但是絕大部分都尚未為形成系統(tǒng)化的監(jiān)督機(jī)制，讓各項(xiàng)制度形成“合力”，即使像重慶江北區(qū)的履職積分制度，雖較為系統(tǒng)，但仍有存在缺陷的地方。要通過制度制定的手段建立健全一套規(guī)范、完善有效的監(jiān)督機(jī)制，通過提高制度建設(shè)的質(zhì)量，形成有效率、有剛性的制度建設(shè)，把對(duì)代表履職的管理監(jiān)督建立在有法律規(guī)范的制度之上，用法律制度保障監(jiān)督的“有序有效”。啟示三：代表履職管理監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)要量化。要對(duì)代表履職進(jìn)行管理監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)規(guī)定中量化履職情況指標(biāo)，明確履職量化的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)的評(píng)價(jià)十分必要。如重慶江北區(qū)把代表出席本級(jí)人代會(huì)議次數(shù)和時(shí)間、代表聯(lián)系選民和參加原選舉單位組織的活動(dòng)的次數(shù)、參加閉會(huì)期間代表小組活動(dòng)的出勤率等都納入了積分范圍，填補(bǔ)了目前代表法對(duì)于人大代表履職標(biāo)準(zhǔn)沒有相應(yīng)規(guī)定的空白。其實(shí)，上述履職承諾制度、“履職菜單”制度同樣是量化管理監(jiān)督的一種運(yùn)用。啟示四：必須搭建平臺(tái)。代表履職接受管理監(jiān)督，必須有一定的載體和平臺(tái)，沒有活動(dòng)的平臺(tái)，代表履職則無(wú)從說(shuō)起，選民監(jiān)督也無(wú)從做起。因此，要不斷培育載體，搭建平臺(tái)，做到年度有計(jì)劃、活動(dòng)有內(nèi)容、年終有考核。比如我縣開展的優(yōu)秀代表小組創(chuàng)建活動(dòng)、代表小組定點(diǎn)聯(lián)系職能部門活動(dòng)、人大代表聯(lián)系群眾活動(dòng)室創(chuàng)建活動(dòng)等，就是為代表履職搭建平臺(tái)，不斷給代表“壓擔(dān)子、出題目、交任務(wù)”，為管理監(jiān)督代表履職提供有力抓手。啟示五：必須分類管理監(jiān)督。人大代表來(lái)自各行各業(yè)，其年齡、職業(yè)、文化程度、民族等不盡相同，要充分考慮到代表個(gè)體之間的差異，實(shí)行分類監(jiān)督管理，而不能對(duì)所有代表履職管理監(jiān)督采用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，用一把尺子量到底。我縣開展的代表分類視察活動(dòng)，就是考慮到代表行業(yè)的差異。杭州上城區(qū)的“履職菜單”制度，也考慮到代表的個(gè)體差異，除共性“菜單”外，還有自主選擇的“菜單”。啟示六：必須有獎(jiǎng)懲機(jī)制。任何制度的實(shí)施，如果沒有獎(jiǎng)懲機(jī)制作為保障實(shí)施的手段，那么所有的制度都將成為空話，正如法律需要國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施一樣。如果沒有獎(jiǎng)懲，無(wú)論你如何去管理監(jiān)督，如何去考核評(píng)價(jià)，因?yàn)槎疾粫?huì)產(chǎn)生不良后果，“干好干壞一個(gè)樣”，必將導(dǎo)致制度的虛設(shè)。重慶江北區(qū)的履職積分制度，如果沒有積分作為換屆選舉時(shí)代表連任的依據(jù)，得分過低、履職不力的代表將被約談作為約束，實(shí)效難顯。我縣的勸辭制度也是作為我縣代表履職管理監(jiān)督的一種嘗試。啟示七：監(jiān)督應(yīng)該民主公開。上述履職積分制度、履職承諾制度都設(shè)置了公開的環(huán)節(jié)和制度，這是值得我們借鑒的。讓監(jiān)督者和被監(jiān)督者都在公開透明的程序運(yùn)行中享有充分的知情權(quán)，是調(diào)動(dòng)雙方積極性的關(guān)鍵所在，也是代表履職管理監(jiān)督必須遵循的原則。依照法律規(guī)定，縣鄉(xiāng)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，受選民監(jiān)督。也就是說(shuō)，對(duì)代表的最主要監(jiān)督和評(píng)價(jià)主體是原選區(qū)選民。代表履職怎么樣，最終評(píng)價(jià)權(quán)在原選區(qū)選民。因此，對(duì)代表履職的管理監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)以人民是否滿意為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)事先明確，并公之于眾，聽取原選區(qū)選民的意見和建議?？h鄉(xiāng)人大代表占了人大代表總數(shù)的絕大部分比例，是最貼近人民群眾、最了解基層民情、最能匯集和表達(dá)人民意志的代表群體，可以說(shuō)，縣鄉(xiāng)人大代表是人民代表大會(huì)制度的基石，其履行職責(zé)的情況直接影響到人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)穩(wěn)定，因此，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大代表履職管理監(jiān)督已成為擺在我們面前亟待解決的迫切任務(wù)。我們要高度重視，積極探索代表履職監(jiān)督的新形式、新途徑、新內(nèi)容，努力構(gòu)建常態(tài)化、具體化、靈活化、規(guī)范化的履職管理監(jiān)督新模式，推動(dòng)縣鄉(xiāng)人大工作新發(fā)展。（一）完善法律制度體系——“排障”。盡管憲法和法律對(duì)代表履職管理監(jiān)督進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但是這些規(guī)定和要求比較籠統(tǒng)、零散，沒有完整、系統(tǒng)的表述，也沒有提出具體措施。法律地位的模糊與相應(yīng)制度的缺失成為影響代表履職管理監(jiān)督體系完善的法律障礙。因此，相關(guān)法律應(yīng)對(duì)代表履職管理監(jiān)督進(jìn)行有針對(duì)性和可操作性的明確規(guī)定，對(duì)監(jiān)督管理的內(nèi)容、實(shí)施程序、結(jié)果應(yīng)用等作出具體要求，用法律來(lái)保障代表履職管理監(jiān)督體系的合法性。尤其要在選舉法、代表法等法律中，對(duì)代表履職管理監(jiān)督工作進(jìn)行明確和細(xì)化，把整個(gè)管理監(jiān)督體系貫穿于整個(gè)代表的選舉、履職過程中，并作為對(duì)代表履職管理監(jiān)督的重要手段和依據(jù)。要明確和細(xì)化原選區(qū)選民對(duì)直接選舉產(chǎn)生的人大代表進(jìn)行監(jiān)督的事項(xiàng)，并就監(jiān)督方式、手段進(jìn)行規(guī)定和列舉。要明確規(guī)定縣級(jí)人大常委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)負(fù)有代表履職管理監(jiān)督、組織原選區(qū)選民進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。全國(guó)人大常委會(huì)，至少省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)抓緊制定出臺(tái)代表履職管理監(jiān)督指導(dǎo)性意見或辦法，指導(dǎo)基層人大開展代表履職監(jiān)督管理工作，為基層人大開展代表履職管理監(jiān)督工作排除制度上的障礙。（二）完善管理監(jiān)督機(jī)制——“規(guī)范”。對(duì)代表履職進(jìn)行管理監(jiān)督，必須有監(jiān)督的章程、機(jī)制和措施，不能盲目、無(wú)原則地進(jìn)行監(jiān)督。修改、完善法律等高層設(shè)計(jì)畢竟涉及面廣，影響很大，不可能一蹴而就，因此，筆者擬結(jié)合各地的做法，在已有的基礎(chǔ)上提出意見建議。建立代表宣誓制度。憲法已經(jīng)明確規(guī)定了憲法宣誓制度，國(guó)家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓?？h鄉(xiāng)人大代表雖然大部分非國(guó)家工作人員，但其是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是人民代表大會(huì)的主體，樹立國(guó)家意識(shí)、憲法意識(shí)、為人民服務(wù)意識(shí)是其應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。而通過宣誓這一看得見的儀式，可以讓代表認(rèn)真對(duì)待責(zé)任和職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)自己的約束，認(rèn)真履職并且在履職過程中時(shí)刻提醒自己應(yīng)該履行誓言。建立分類管理制度。代表來(lái)自各行各業(yè)，其履職水平必然有著較大的差異，再加上代表工作原因、基層人大組織的原因，對(duì)代表履職管理監(jiān)督如果采用同一標(biāo)準(zhǔn)，那么必會(huì)失之公平。因此，必須建立代表分類管理制度，除法律規(guī)定代表必須履行的職責(zé)外，分門別類組織、管理、監(jiān)督代表履職。根據(jù)縣鄉(xiāng)人大代表的構(gòu)成，可以將代表分為農(nóng)業(yè)類、企業(yè)類、國(guó)家工作人員類、技術(shù)人員類等，大類別里還可細(xì)分小類，根據(jù)分類組成代表小組開展活動(dòng)，堅(jiān)持公平的原則進(jìn)行管理監(jiān)督。建立履職承諾制度和履職檔案制度。在分類管理的基礎(chǔ)上，用清單模式列出代表應(yīng)履行的職責(zé)，內(nèi)容應(yīng)該包括代表在大會(huì)期間的工作、閉會(huì)期間的活動(dòng)、聯(lián)系選民的情況、為民辦實(shí)事的情況、發(fā)揮模范作用提高綜合素質(zhì)和其它應(yīng)予登記的屬于代表履職范圍的工作和活動(dòng)等方面，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一制定代表任期承諾和年度承諾方案，承諾方案應(yīng)當(dāng)包括固定承諾和自定承諾，自定承諾可以從基層人大制定的承諾方案中選擇，也可以由代表根據(jù)工作實(shí)際自己擬定后報(bào)基層人大審定。同時(shí)，根據(jù)代表承諾的內(nèi)容，對(duì)代表履職情況登記建檔或建立電子化檔案信息平臺(tái)，為代表履職管理監(jiān)督提供依據(jù)。建立公開制度?？刹扇≡谠x區(qū)和人大代表聯(lián)系群眾活動(dòng)室設(shè)立代表公示牌和代表議政履職公開欄、印發(fā)代表聯(lián)系卡、建立代表接訪日制度等方式，公開代表信息和代表的履職承諾、代表的履職情況等等，基層人大還應(yīng)把本級(jí)人大代表在會(huì)議期間的工作和閉會(huì)期間的活動(dòng)情況，及時(shí)向代表的原選舉單位反饋，方便群眾監(jiān)督。建立量化考核制度?？梢詤⒄罩貞c江北區(qū)的履職積分制度，把代表在大會(huì)期間、閉會(huì)期間的活動(dòng)以及聯(lián)系群眾、為民辦實(shí)事等事項(xiàng)納入積分范圍，每項(xiàng)履職內(nèi)容都設(shè)置相應(yīng)的分值，同時(shí)設(shè)置加減分的方式建立量化考核制度，其中對(duì)于代表履職承諾的內(nèi)容應(yīng)作為重點(diǎn)考核內(nèi)容設(shè)置相應(yīng)的分值。同時(shí)，要注意在量化指標(biāo)的同時(shí)，要從質(zhì)量上完善指標(biāo)的科學(xué)性，可制定科學(xué)的篩選機(jī)制，通過設(shè)置最高分、分級(jí)定分等方式，提高量化考核的科學(xué)性。綜合評(píng)定時(shí)，可采取代表自評(píng)和組織評(píng)定相結(jié)合的方法進(jìn)行，先由人大代表如實(shí)進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，自己評(píng)分，再由各代表團(tuán)或代表小組評(píng)分，由基層人大確定最后的積分。為了提高量化考核制度的作用，筆者以為，每季度應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的積分公示，提醒代表及時(shí)積極履職。（三）完善相關(guān)配套制度——“護(hù)航”。對(duì)代表履職管理監(jiān)督要取得實(shí)實(shí)在在的成效，僅僅靠以上的制度是不夠的，還需要配套完善相關(guān)制度，起到服務(wù)、激勵(lì)、制約的作用，才能保證相關(guān)制度行之有效。建立代表述職評(píng)議制度。開展代表述職評(píng)議，讓代表接受選民的監(jiān)督，既有法律規(guī)定，又有現(xiàn)實(shí)需要。年度結(jié)束后，組織代表向選民或原選舉單位述職，報(bào)告履行代表職務(wù)的情況；選民或選舉單位對(duì)代表的履職情況進(jìn)行評(píng)議，肯定成績(jī)，指出不足，提出意見，并要求代表制訂整改計(jì)劃和措施，在一定的時(shí)間內(nèi)向選民或原選舉單位報(bào)告整改情況。述職評(píng)議的程序可設(shè)定為代表述職—通報(bào)積分情況、履職承諾落實(shí)情況—提問—測(cè)評(píng)—整改—通報(bào)等程序。建立服務(wù)保障機(jī)制。一要構(gòu)建優(yōu)質(zhì)履職平臺(tái)。充分營(yíng)造代表積極履職的氛圍，不斷拓寬代表履職渠道，豐富代表履職內(nèi)容?；鶎尤舜箝_展執(zhí)法檢查、專題詢問、視察調(diào)研等監(jiān)督工作中，注重邀請(qǐng)人大代表參與。要加強(qiáng)現(xiàn)有載體的建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)建人大代表聯(lián)系群眾活動(dòng)室、代表之家等。要?jiǎng)?chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，多創(chuàng)新代表活動(dòng)的形式，做到代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)有場(chǎng)所、聯(lián)系選民有通道、履行職責(zé)有陣地，為代表履職提供必要的載體。二要強(qiáng)化代表履職保障措施。由于縣鄉(xiāng)人大代表大部分是兼職代表，履職肯定會(huì)占用其工作時(shí)間，因此要加大代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障力度，同時(shí)要在政治上、制度上充分保障代表依法行使職權(quán)，支持和保障人大代表依法有效履職。建立履職評(píng)價(jià)應(yīng)用體系?；鶎尤舜蟪闪⒋砺穆毧荚u(píng)組，綜合代表履職承諾、履職積分、述職評(píng)議的情況，綜合進(jìn)行考核評(píng)定，考評(píng)可分為優(yōu)秀、合格、不合格三個(gè)等次。同時(shí)，注重評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，堅(jiān)持把評(píng)價(jià)結(jié)果作為代表評(píng)優(yōu)評(píng)先、連選連任和推薦為上一級(jí)人大代表候選人的必要條件。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果定格為優(yōu)秀的人大代表進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，積極宣傳典型事跡，通過典型引領(lǐng)激發(fā)代表履職熱情。特別是對(duì)是人大代表的國(guó)家工作人員，要把履職評(píng)價(jià)納入個(gè)人年度考核內(nèi)容。在干部選拔任用過程中，對(duì)是人大代表的國(guó)家工作人員，應(yīng)加重對(duì)其擔(dān)任人大代表期間履職情況的考察，充分尊重和參考履職評(píng)價(jià)結(jié)果。建立代表履職懲誡機(jī)制。要建立代表評(píng)價(jià)的獎(jiǎng)懲制度和不履職不稱職代表的約束機(jī)制，加強(qiáng)代表履職承諾、履職積分、述職評(píng)議、綜合評(píng)價(jià)等管理監(jiān)督結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用，對(duì)履職不作為、不稱職、群眾不滿意或違法亂紀(jì)等“問題代表”，堅(jiān)持從法律規(guī)范和法理要求出發(fā)，針對(duì)不同情形細(xì)化明確處理處置的辦法和措施，規(guī)范相關(guān)操作程序，真正讓不能履職、不愿履職的人大代表及時(shí)退出代表隊(duì)伍。目前，法律對(duì)于人大代表處罰的方式僅有罷免一種方式，適用很難且嚴(yán)厲，要探索建立層層遞進(jìn)的懲誡方法。一是約談。對(duì)于消極履職、積分較低、述職評(píng)議結(jié)果較差的人大代表，由基層人大進(jìn)行約談，能夠起到一定的鞭策作用。二是勸辭。對(duì)于履職不力或怠于履職，經(jīng)約談后不整改的代表，或有其他情形，不適宜繼續(xù)擔(dān)任代表職務(wù)的代表，勸其主動(dòng)辭去代表職務(wù)。三是罷免。不適宜繼續(xù)擔(dān)任代表職務(wù)且不主動(dòng)辭職的、因違法違紀(jì)被立案審查，問題性質(zhì)嚴(yán)重的或被追究刑事責(zé)任造成惡劣社會(huì)影響的，要堅(jiān)決啟動(dòng)法定程序罷免其代表職