【正文】 有土地變?yōu)榧w土地為主，沖擊現(xiàn)行征地制度的實施；同時，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益比征地補償收益高，集體建設(shè)用地所有者為追求農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的高增值收益，對國家建設(shè)征地的抵觸程度會增加，國家建設(shè)征地將會變得越來越難，而且會加大征地成本。并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手審批續(xù)后方可實施流轉(zhuǎn)，有序推進農(nóng)用地和建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。從有利于充分利用各類農(nóng)村集體建設(shè)用地，合理配置土地資源；有利于城市規(guī)劃的實施出發(fā)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)原則上應(yīng)該為城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的土地。土地收益的分配應(yīng)按土地所有權(quán)隸屬關(guān)系進行分配，同時還要兼顧國家、集體和個人三者之間的土地利益關(guān)系，明確規(guī)定再流轉(zhuǎn)時土地增值部分的歸屬問題，以及土地使用權(quán)抵押、處分等問題。集體建設(shè)用地使用權(quán)合作、聯(lián)營，即集體土地所有者，以一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)作為條件，與其他單位或個人合作、聯(lián)營、共同興辦企業(yè)。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，由接受流轉(zhuǎn)方領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用證；土地使用權(quán)出租的，由出租方領(lǐng)取土地出租許可證。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設(shè)項目用地，應(yīng)當通過土地一級市場取得國有土地使用權(quán)，沒有國有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下取得農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)。當前，一方面是農(nóng)村新增建設(shè)用地需求量逐漸增加，另一方面又存在大量閑置、利用效率低下等問題。三、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的程序：(一)依法取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用者，按有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，簽訂再次流轉(zhuǎn)合同。小編提醒：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，首次流轉(zhuǎn)合同載明的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。在城市化進程中土地征收征用數(shù)量大、失地農(nóng)民數(shù)量多、征地補償款少，農(nóng)民土地利益受到嚴重侵蝕[5]。允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民必定是最終的受損者,而各種社會強勢群體才會成為真正的受益者，尤其是那些已經(jīng)在農(nóng)村買地建房或以承包承租名義圈了地的既得利益者[15]。另外，還有一些關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價系、完善土地市場[19]、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度[20]等方面建議。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的客觀事實，以及流轉(zhuǎn)中存在的種種問題，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。其次是除了補償費用之外沒有完善的后續(xù)保障措施，包括被征地農(nóng)民的社會保障、就業(yè)安置等制度并未完善。征地的成本可以形成循環(huán)，而征地風險也正是這種循環(huán)的產(chǎn)物。在追求利益最大化原則的驅(qū)使下，出現(xiàn)了仍在審批的建設(shè)項目就以開建的情況，甚至是還未上報審批就已經(jīng)開建的情況?！逼渲型恋匮a償費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。”但是集體建設(shè)用地使用制度卻沒有得到很大的突破，還是沿襲計劃經(jīng)濟體制下的使用制度，入市流轉(zhuǎn)只能通過征地這一合法途徑，由于征地補償標準總體上來說偏低，因此影響了農(nóng)民通過土地權(quán)益分享改革發(fā)展的成果。此外，對于村集體所獲的土地收益，應(yīng)該明確規(guī)定其用途，要求賬務(wù)公開，確定必須農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保險部分的比例[6]。雖然，近幾年中央對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，開始逐步承認并推進集體土地流轉(zhuǎn)，中發(fā)[2003]3號《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中指出：各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進鎮(zhèn)的用地問題，降低企業(yè)搬遷的成本[14]。其中作為最基本的生產(chǎn)和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉(zhuǎn)的前提，自然而然成為城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容[2]。(四)農(nóng)村村民宅基地。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)首次流轉(zhuǎn)的程序：(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持土地所有權(quán)證等資料，向所在鎮(zhèn)國土資源分支機構(gòu)提出申請。村民抵押房屋所有權(quán)，也將與房屋不可分割的土地使用權(quán)一并抵押。在《憲法》第十三條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款的有關(guān)國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?shù)脑瓌t下，在相關(guān)的法律中明確界定公共利益的范圍，即國家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，對不屬于公共利益的其他用地不得實施征收或者征用。集體建設(shè)用地第一次流轉(zhuǎn)，由集體建設(shè)用地所有者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同；第一次流轉(zhuǎn)后的再次流轉(zhuǎn)，由集體建設(shè)用地使用者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，只適用于試點區(qū)、縣、城市規(guī)劃區(qū)外的村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。對經(jīng)營性的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須堅持公開交易，特別要界定哪些項目或用途可以保持集體土地的性質(zhì)，不造成集體資產(chǎn)流失。（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的重點在制定規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)規(guī)定時，要重點考慮把好“六個關(guān)”。堅持自愿、有償、公開、公平。有的到土地主管部門辦理了登記手續(xù)，有的沒到土地主管部門辦理登記手續(xù)。隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到?jīng)_擊。2003年4月，國土資源部在該市召開了農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點總結(jié)研討會，并專門發(fā)出了〔2003〕48號會議紀要，充分肯定了蕪湖市流轉(zhuǎn)試點的成果。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地非農(nóng)用價值越來越高，農(nóng)民對土地的價值及其今后的作用已經(jīng)有高度的認識和覺醒,通過集體建設(shè)用地有序地參與工業(yè)化和城市化進程,在上繳各項相關(guān)稅費后，土地收益的大部分由集體和農(nóng)戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民可以長期分享地租。第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。2008年4月，由成都市委、市政府牽頭組建的成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保有限公司成立。三是對農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權(quán)實行有償流轉(zhuǎn)。而農(nóng)業(yè)用地要變成城市建設(shè)用地，又必須通過國家的征地行為使之由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜胁拍軐崿F(xiàn)，這實質(zhì)上是在用土地所有權(quán)管制代替土地用途管制，用征地行為壟斷城鄉(xiāng)之間土地產(chǎn)權(quán)的變更。同時，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場統(tǒng)一，更有助于土地的監(jiān)管。而在土地稀缺的今天，集體建設(shè)用地的財富價值的實現(xiàn)往往是通過農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出租、入股、聯(lián)營等多種交易形式實現(xiàn)的。即使是在馬克思、恩格斯所預(yù)想的未來社會（就是我們今天的社會）土地歸國家所有，那也要由國家收取地租。各地政府為了發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，已在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實踐中，結(jié)合當?shù)氐膮^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和土地資源供求狀況，普遍采取了當?shù)厝罕娫敢饣蚰軌蚪邮艿母鞣N各樣的“大膽創(chuàng)新”做法。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院的周其仁教授領(lǐng)導(dǎo)的課題組撰寫的調(diào)研報告特別強調(diào)，成都市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實現(xiàn)的基礎(chǔ)是土地級差地租。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)該是農(nóng)民，土地增值部分應(yīng)該在農(nóng)民之間進行分配如果我國土地資源相對充足，根本不存在保護耕地的問題，當然也沒必要實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，只要符合規(guī)劃，城市建設(shè)需要農(nóng)村的土地，只要申請并經(jīng)過批準就可以將其變成建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所要解決的核心問題依然是打破城市地權(quán)的所有權(quán)壟斷，建立同地、同價、同權(quán)的定價機制和利益分享機制?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。比如，如果我們根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)土地就都應(yīng)該實行多元所有；即使在保持城市存量土地國有的前提下，如果我們允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場，城市新增建設(shè)用地也會出現(xiàn)農(nóng)民集體所有的成分；我們的國有企業(yè)已經(jīng)劃分為央企和地方政府所屬企業(yè)，我們的國有土地是否也應(yīng)該實行中央政府和地方政府分級所有和分級管理，值得探討。隨著城市化進程的加快，現(xiàn)在有大批農(nóng)業(yè)人口進入城市，其中的一部分在城市穩(wěn)定就業(yè)后，就有了自愿退出農(nóng)村的承包地、宅基地轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)定居的愿望，而且從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，這個過程還將持續(xù)相當長的時期。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體土地中已依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)的，其使用權(quán)經(jīng)過批準，采用轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和作價入股等多種方式，實現(xiàn)土地使用權(quán)屬轉(zhuǎn)移或?qū)嶋H使用人發(fā)生變更的行為，即集體建設(shè)用地的所有者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體以及土地使用權(quán)擁有人再轉(zhuǎn)移土地權(quán)利的行為。2004年，國土資源部根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件精神，制訂下發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號），我局按照上述文件精神對加強農(nóng)村宅基地管理、嚴格控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉(zhuǎn)發(fā)了國土資發(fā)[2004]234號文。（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。我市的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點始于2002年，部分區(qū)縣在充分調(diào)研和全面論證的基礎(chǔ)上，小范圍地開展了試點工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺了相關(guān)的管理辦法。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟較為發(fā)達，流動人口量大，存在較大的房屋租賃市場，甚至是供不應(yīng)求，從而滋生了擅自建房或違法超標準用地的事件，一戶多宅和超標準占地成為一種趨勢。不利于國有土地市場的管理。堅持兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場、統(tǒng)一管理。以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地使用計劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計劃利用，對土地供應(yīng)總量、范圍、用途、布局進行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。這是實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)高效流轉(zhuǎn)的前提保證。（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申報審批程序集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)參照國有土地使用權(quán)出讓審批管理辦法和程序辦理。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，其地面建筑物及其附著物隨之流轉(zhuǎn)；其地面建筑物及其附著物流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地同時流轉(zhuǎn)。同時在允許農(nóng)民集體土地進入市場的同時，探索建立對農(nóng)民集體土地收益的稅費調(diào)節(jié)機制，防止形成新的社會分配不公。因此，在解決農(nóng)村用地矛盾中，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾置換制度，大力推進農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾工作，通過按照規(guī)劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進行整理復(fù)耕，既能解決農(nóng)村建設(shè)發(fā)展用地的需求，又能有效保護耕地，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。(二)流轉(zhuǎn)雙方按再次流轉(zhuǎn)合同約定繳納土地流轉(zhuǎn)有關(guān)費用后，持土地使用證、首次流轉(zhuǎn)合同及流轉(zhuǎn)批準書、再次流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物證明等文件，于簽訂再次流轉(zhuǎn)合同之日起30日內(nèi)到市土地行政主管部門申請辦理土地使用權(quán)變更登記或出租、抵押登記。第四篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市流轉(zhuǎn)關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的文獻研究倪念（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地管理學(xué)院430070）摘要：隨著我國城市化得推進，國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展，城鄉(xiāng)土地二元制度已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的障礙，這一問題也開始得到了學(xué)術(shù)界的重視，相關(guān)方面的研究相當豐富。這是城市出現(xiàn)“失地農(nóng)民”和“城中村”問題的制度根源。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場混亂，難以管理由于法律的硬性約束，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用狀態(tài)混亂，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標難以落實。四、結(jié)論從當前國內(nèi)形勢來看，戶籍制度的改革已取得了實質(zhì)性的進展，土地的資產(chǎn)增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農(nóng)民的唯一謀生手段，土地的社會保障功能趨于弱化，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種必然趨勢。認為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民以土地權(quán)益分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，有利于提高土地資源配置效率，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)與布局，是中國土地制度改革的方向。而土地是農(nóng)民的生活保障，使農(nóng)民收入的主要來源，當收回土地的使用權(quán)之后，農(nóng)民的主要的延續(xù)性收入方式被改變。其中征地成本，是地方政府在征地的過程中需要向原住民給予相應(yīng)的補償?shù)闹С觥＃?）農(nóng)民與土地開發(fā)商之間土地開發(fā)商在獲得土地使用權(quán)后，開始計算使用年限。如：“征收耕地的補償費用包括土地賠償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。《決定》指出：“需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同地同價。因此，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益在分配的具體比例上應(yīng)該向農(nóng)民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。我國現(xiàn)行法律規(guī)定從用途限制、方式限制、對象限制及禁止抵押等4個方面限制了宅基地的流轉(zhuǎn)[9]。由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展切入來解決“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵在于把握城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動、公平使用、等價交換和優(yōu)化配置[1]。(三)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟組織進行公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。(四)界址清楚，沒有權(quán)屬糾紛。作為農(nóng)村房屋使用權(quán)人，有權(quán)在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的權(quán)利，房屋的所有權(quán)屬于使用權(quán)人。為此，提出以下對策和建議：（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進一步探索改革經(jīng)驗”。土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉(zhuǎn)方式，相應(yīng)制定集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂流轉(zhuǎn)合同。對商業(yè)性房地產(chǎn)的土地供應(yīng)總量要嚴格控制，集體建設(shè)用地不得擅自改變用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)。同時，為了推進農(nóng)村村莊整理和農(nóng)居點向中心村和小城鎮(zhèn)集中，還可采取土地置換的方式。通過集約節(jié)余的建設(shè)用地指標，通過開發(fā)整理增加的耕地指標，可以通過協(xié)商和市場的方式，實行跨區(qū)縣有償交易，優(yōu)化配置，滿足不同區(qū)域的用地或利益需求。在保持集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，集體建設(shè)用地使用權(quán)實行有償有限期規(guī)范流轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的地價基本上是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定的，沒有明確的參考依據(jù)。三是對違法用地行為國土部門缺乏強有力的手段，按現(xiàn)行司法程序申請執(zhí)行時間長、程序復(fù)雜，違法用地得不到及時糾正和處罰。安徽蕪湖作為國土資源部批準確定的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點城市，從2000年就開始了試點工作。（一）有利于合理分配社會經(jīng)濟發(fā)展和城市化過程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中的土地收益，使農(nóng)民能夠共享工業(yè)化、城市化的成果，持續(xù)穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護和按照承包合同約定的用