【正文】 涉及到有關(guān)縣級(jí)主管部門(mén)，時(shí)間緊，任務(wù)重，要求高。（三）要以落實(shí)“三定”為切入點(diǎn)，切實(shí)理順職責(zé)關(guān)系。三、精心做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施工作這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革涉及面廣，政策性強(qiáng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各有關(guān)部門(mén)一定要高度重視，在縣委、縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，精心組織，確保此項(xiàng)工作順利實(shí)施。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立本鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面組織實(shí)施好機(jī)構(gòu)改革工作。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作中存在的主要問(wèn)題（一）政企不分中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)幾十年的改革后，社會(huì)各個(gè)方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)企業(yè)全面管制逐步轉(zhuǎn)變成有意識(shí)的交由市場(chǎng)引導(dǎo)，但是政企不分的情況仍然存在。傳統(tǒng)行政觀念認(rèn)為：政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地深入并控制社會(huì)的全部領(lǐng)域和各個(gè)層面。任何財(cái)政資金的使用方案必須由相應(yīng)級(jí)別的人民代表大會(huì)決定，并形成全國(guó)性的或地方性的法律，以減少行政官員對(duì)資金使用的自由裁量權(quán)。[2] 第二，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該取消呢？我們可以對(duì)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由加以分析。同時(shí)，原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對(duì)的政府與農(nóng)民之間的矛盾與沖突并不會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的取消而消除，而會(huì)轉(zhuǎn)移給縣級(jí)政府。1994年后，中央政府的財(cái)政收入比重一直穩(wěn)定在50%以上。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有事權(quán)，無(wú)事可做，那么即使其擁有充足的財(cái)權(quán)，那么也不應(yīng)該保留，而應(yīng)撤消。但鄉(xiāng)村社會(huì)的許多公共事務(wù)還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，根據(jù)筆者在山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作千頭萬(wàn)緒，而且直接和村打交道，工作起來(lái)難度很大，對(duì)于上級(jí)的批示精神要領(lǐng)會(huì)，和村里交流起來(lái)還要有策略，上傳下達(dá)，農(nóng)村的工作不是想象的那么簡(jiǎn)單，做起來(lái)是大有文章的。三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的路徑：由職能轉(zhuǎn)變到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治依據(jù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的分析，根據(jù)我們確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能取消的。在財(cái)政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業(yè)家”。我國(guó)民主政治建設(shè)的方向就是要擴(kuò)大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并且可以減少政府的行政成本。[18]對(duì)于我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)稅收取得的財(cái)政收入是有限的。首先，中央財(cái)政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，增加對(duì)農(nóng)村的投入。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)并非針對(duì)收入差距，而是針對(duì)各地區(qū)間財(cái)政能力和公共服務(wù)差距。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴(yán)重扭曲。這是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。而現(xiàn)在這種職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)具有了可能性。[11]實(shí)際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國(guó)農(nóng)村的很多地方都存在。我國(guó)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定最為詳細(xì)的，經(jīng)過(guò)四次修正后的該法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：（一）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；（三）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（四）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；（七）辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。本文提出的原則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該以事權(quán)為中心，即分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有事可做。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀點(diǎn)的重要依據(jù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，負(fù)債累累，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的稅收來(lái)源，難以成為一級(jí)政府。但政府層級(jí)多，就一定應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎？我們的回答是“未必”。于建嶸雖然也主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但與黨國(guó)英的觀點(diǎn)不同，他主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，恢復(fù)村民自治。第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力。要通過(guò)改革，努力營(yíng)造一個(gè)公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的選人用人環(huán)境，建立起干部能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、充滿活力的選人用人機(jī)制，為建設(shè)一支符合“三個(gè)代表”要求的高素質(zhì)干部隊(duì)伍提供制度保證：（1）、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識(shí)化、年輕化；（2）、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少人員編制，是衡量機(jī)構(gòu)改革成效的重要標(biāo)志；（3）、制定優(yōu)惠政策，精簡(jiǎn)富余人員。深究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流難的原因，有以下幾個(gè)方面：（一）政府利益悖論政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動(dòng)者，又是行政體制改革的直接對(duì)象。（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容 農(nóng)村改革不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會(huì)變革。允許超編人員在一定時(shí)限內(nèi)存在，通過(guò)自然減員等途徑逐年消化解決。四是平穩(wěn)做好人員劃轉(zhuǎn)工作。設(shè)立19個(gè)鎮(zhèn)，即城關(guān)鎮(zhèn)、永豐鎮(zhèn)、景村鎮(zhèn)、古城鎮(zhèn)、石門(mén)鎮(zhèn)、石坡鎮(zhèn)、靈口鎮(zhèn)、三要鎮(zhèn)、巡檢鎮(zhèn)、保安鎮(zhèn)、衛(wèi)東鎮(zhèn)、麻坪鎮(zhèn)、洛源鎮(zhèn)、寺耳鎮(zhèn)、四皓鎮(zhèn)、謝灣鎮(zhèn)、寺坡鎮(zhèn)、柏峪寺鎮(zhèn)、高耀鎮(zhèn)。這些問(wèn)題，已影響到政府職能的全面履行，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)度和質(zhì)量，影響了服務(wù)群眾的質(zhì)量和水平。（一）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求。通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，我鄉(xiāng)機(jī)關(guān)變得更加精干高效。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分體現(xiàn)民意，是搞限改革的保證。在縣委、縣政府的指導(dǎo)下，在鄉(xiāng)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的具體組織下，經(jīng)過(guò)精心準(zhǔn)備、宣傳發(fā)動(dòng)，臨時(shí)人員分流、人員考核成績(jī)匯總、人員定崗共經(jīng)過(guò)五個(gè)階段，機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)完成，達(dá)到了預(yù)期目的。四是效率。二要“細(xì)”。（四）提高選人用人公信度。這次改革進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，并嚴(yán)格執(zhí)行縣委、縣政府下達(dá)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制數(shù)，行政人員編制**名，其中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定為**名，事業(yè)人員編制核定為**名。在交接工作中要注意把握好以下三點(diǎn)：一要認(rèn)真貫徹縣紀(jì)委提出的交接要求。機(jī)構(gòu)改革定崗之后，更要有新的起色，樹(shù)立和保持良好的工作作風(fēng)。好的作風(fēng)包括很多方面，細(xì)節(jié)的就更多了，包括言談舉止、禮節(jié)禮貌、著裝儀表、辦公秩序、環(huán)境衛(wèi)生等，都是作風(fēng)的體現(xiàn)，方方面面都可以折射出機(jī)關(guān)作風(fēng)的好差和干部素質(zhì)的高低。二、主要做法和經(jīng)驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容多，涉及面廣，任務(wù)重，時(shí)間緊，為了使改革工作與各項(xiàng)日常管理工作有條不紊地進(jìn)行，鄉(xiāng)黨委、政府統(tǒng)一部署，改革領(lǐng)導(dǎo)小組精心安排，認(rèn)真組織，有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施各項(xiàng)改革工作，主要有四個(gè)方面特點(diǎn)：切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，制定完善的方案，是搞好改革的關(guān)鍵。這種憑黨性用干部，以競(jìng)爭(zhēng)任干部，靠群眾選干部的作法，得到了廣大群眾的認(rèn)可，產(chǎn)生了積極的效果，一是為組織上選人用人提供了可靠的依據(jù)，二是為許多靠能力做事的人提供了機(jī)會(huì)，三是使機(jī)關(guān)人員產(chǎn)生了危機(jī)感和緊迫感，并激發(fā)了其提高自身素質(zhì)的自覺(jué)性和信心，四是提高了選人用人的透明度，加快了政務(wù)公開(kāi)的進(jìn)程，五是增強(qiáng)了機(jī)關(guān)干部的民主意識(shí)，營(yíng)造了民主氛圍，增強(qiáng)了機(jī)關(guān)活力。改革動(dòng)員大會(huì)，廣大干部職工不僅積極響應(yīng)黨委，政府的號(hào)召，擁護(hù)、支持和參與改革，許多同志產(chǎn)生了危機(jī)感，激發(fā)了改革和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。（二）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，是必須完成的一項(xiàng)政治任務(wù)。在具體工作中，要切實(shí)把握好以下幾個(gè)重點(diǎn)：（一）要以轉(zhuǎn)變職能為核心，著力提升服務(wù)能力。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)“三定”和事業(yè)單位職責(zé)界定工作，是實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重要內(nèi)容。一要抓好學(xué)習(xí)動(dòng)員。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，崗位調(diào)整了的同志和新任職的同志，要盡快到崗到位，迅速進(jìn)入角色，有序開(kāi)展工作，確保工作秩序不亂，工作力度不減。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨(dú)立的法人主體與市場(chǎng)主體，為權(quán)力尋租留下了腐敗的空間，并進(jìn)一步強(qiáng)化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的極度擴(kuò)張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度，特別是社會(huì)保障和醫(yī)療制度進(jìn)行相應(yīng)的改革,使機(jī)構(gòu)改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進(jìn)和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)，縣政即縣為國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對(duì)本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。（二）對(duì)撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析“皇權(quán)不下縣”。實(shí)際上，在很多現(xiàn)代民族國(guó)家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)地方基層政府。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財(cái)政收入大為減少。（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：制度層面的考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)的政府架構(gòu)中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時(shí)很忙，用他們自己的話說(shuō)就是“小空不少大空沒(méi)有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標(biāo)，又要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實(shí)可能性，設(shè)計(jì)合理的改革路徑。這與十六大對(duì)政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的主要手段。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財(cái)政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級(jí)財(cái)政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足?！盵20] 針對(duì)這種狀況，中央政府應(yīng)將促進(jìn)公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。在面臨財(cái)政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問(wèn)題。（二）長(zhǎng)遠(yuǎn)出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資?！痹?983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則：以事權(quán)為中心筆者認(rèn)為，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析，首先應(yīng)該明確改革的原則?！班l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難”。由此，一些學(xué)者便認(rèn)為，政府層級(jí)過(guò)多成為政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。[5]這種觀點(diǎn)實(shí)際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握?。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；事權(quán)；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治一 當(dāng)前的研究（一）當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要觀點(diǎn) 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，主要有三種思路。（二）人事制度的改 人事