【正文】 在地方政策中卻表現(xiàn)出了不同的地位，這來自于地方政府對(duì)某一要素的強(qiáng)調(diào)與 忽視。由于二次決策不同，產(chǎn)生的效果存在著極大差異。通過研究二次決策，分析政策執(zhí)行中障礙因素和推動(dòng)因素，從而找到改進(jìn)政策執(zhí)行的方法，通過改進(jìn)政策執(zhí)行，促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。值得注意的是，在整個(gè)網(wǎng)吧政策決策過程中，地方政府發(fā)揮這舉足輕重的作用。當(dāng)代另一位美國學(xué)者享利艾伯斯則認(rèn)為，決策有狹義和廣義兩種理解：從 狹義 方面說，決策就是在幾種行為方案中作出抉擇；從廣義方面說，決策還包括在作出最后抉擇前后所必須作出的一切活動(dòng)。公共政策作為 由 政治過程 所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn) 公共利益 的方案 ，其決策必定是圍繞公共問題和公共利益而進(jìn)行的，但是公共問題往往比較復(fù)雜，公共目標(biāo)也是多樣的，公共利益是多維度的，所以公共政策的決策往往是 在收 集掌握上述信息的情況下，綜合社會(huì)發(fā)展的其它方面的需求，并根據(jù)可支配資源的情況，平衡各方利益群體需求的行動(dòng)過程 。 第二，“二次決策”與“街頭官僚再?zèng)Q策”。街頭官僚在實(shí)施政策過程中具有如此大的影響 ,主要是因?yàn)樗麄儞碛邢喈?dāng)大的行政自由裁量權(quán)以及具有相對(duì)于組織 1 Lipsky, Michael . Russell Sage FoundationStreet Level Bureaucracy,1983,3 2 Michael Lipsky .Streetlevel of the individual in public services: Russell Sage Foundation,1980. 9 權(quán)力的某種自主性。如博弈理論，認(rèn)為上下級(jí)政府之間始終存在博弈，而利益博弈沖突導(dǎo)致政策執(zhí)行失控。這種觀點(diǎn)認(rèn)為再?zèng)Q策的主體是最初的政策制定者，而下級(jí)或民眾等相關(guān)利益者通過事后博弈促使最初政策制定者對(duì)原有政策進(jìn)行修正或調(diào)整，也就是再?zèng)Q策的主體與上一次決策的主體是一致的。 二是梳理歷年來網(wǎng)吧政策變化情況累積基礎(chǔ)研究資料。政策過程理論經(jīng)歷了由無到有、由隱性到顯性、由被動(dòng)的受影響的自發(fā)性到主動(dòng)研究的自覺性、由概念引進(jìn)到 逐步闡釋再到探索創(chuàng)新的發(fā)展過程 1。 在黨政關(guān)系方面，按照《中國共產(chǎn)黨黨章》， 黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是黨的全國代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。概況而言，這種模式包括自上而下的政策傳達(dá)和自下而上的實(shí)施匯報(bào)兩個(gè)完整的逆過程。第一，自上而下的政策下達(dá)過程中，下級(jí)部門出現(xiàn)實(shí)施障礙，主要表現(xiàn)在政策目標(biāo)解讀、細(xì)化政策制定、具體任務(wù)分解等各個(gè)環(huán)節(jié)。在議程設(shè)置過程中 , 隨著專家、 傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大 , 關(guān)門模式和 動(dòng)員模式逐漸式微 ,內(nèi)參模式成為常態(tài) , 上書模式和借力模式時(shí)有所聞 , 外壓模式頻繁出現(xiàn) 1。把此《調(diào)查報(bào)告》印發(fā)給各 有關(guān)部門，便于統(tǒng)一思想，群策群力。在我國的決策機(jī)制中，決策者在整個(gè) 1 Kenh Lieberthal and Michel Oksenberg ， Policy Makingin China Leaders， Structures ， and Jersey： PrincetonUniversity Press， 1988. 24 決策過程中占有絕對(duì)統(tǒng)治地位，因此在決策過程中，這些主觀和帶有偏見和認(rèn)知也無法得以修正，以至于所做的決策和出臺(tái)的政策，也帶著決策者個(gè)人的不足和認(rèn)知缺陷。這個(gè)過程包含了決策的完整過程，已經(jīng)明顯超過政策執(zhí)行所能涵蓋的范疇。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的 27 范圍內(nèi)行使 ” 。 29 第三章 網(wǎng)吧管理政策演變歷程中的二次決策 第一節(jié) 20xx年之前的網(wǎng)吧管理政策與二次決策 我國的網(wǎng)吧行業(yè)興起于 90 年中后期 ，早期的網(wǎng)吧主要 是采取網(wǎng)絡(luò)咖啡屋模式，面向高端 消費(fèi)人群，價(jià)格相對(duì)較高，隨著 互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施的升級(jí)以及硬件設(shè)備的降價(jià)，而且上網(wǎng)速度、硬件設(shè)備等也有較大改善，為網(wǎng)吧發(fā)展提供了有利條件。 第二節(jié) 20xx年至 20xx 年網(wǎng)吧管理政策與二次決策 20xx 年為網(wǎng)吧管理的主要依據(jù)是《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場(chǎng)所管理辦法》，然后《辦法》的實(shí)施過程卻遇到嚴(yán)重的體制障礙，主要是通信管理部門僅有中央和省兩級(jí)機(jī)構(gòu)，即中央一級(jí)的信息產(chǎn)業(yè)部和省一級(jí)的通信管理局，這帶來的直接影響是：第一，由于市縣一級(jí)沒有通信行政管理部門，而文化、公安和工商在市縣均有對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，因此網(wǎng)吧的審批變成了文化、公安、工商的審核在市縣一級(jí)，但網(wǎng)吧的審批發(fā)證是從縣直接到省，跨越了地市一級(jí)，這造成 了信息的不一致和不對(duì)稱，四個(gè)部門所掌握的網(wǎng)吧數(shù)量都有很大差別。 對(duì)原有公共政策目標(biāo)的調(diào)整 對(duì)原有公共政策目標(biāo)的調(diào)整是二次決策深層次的表現(xiàn)。必須要加以區(qū)分的是，二次決策并非政策執(zhí)行自由裁量權(quán)的應(yīng)用。這就意味著，決策僅僅存在于政策出臺(tái)之前的政策決策階段，或者 政策評(píng)估完成后的修正階段。相同的地方在于，媒體和諫言者，與沒有均沒有直接利害關(guān)系，但對(duì)網(wǎng)吧均持有負(fù)面態(tài)度，更為關(guān)鍵的是，諫言者中的大多數(shù)，雖然并不擔(dān)任重要行政職位，但是卻因?yàn)槠涮厥馍矸菽苎杆俚玫礁邔宇I(lǐng)導(dǎo)的重視，國外一些學(xué)者認(rèn)為：“ 那些和最高層政治領(lǐng)導(dǎo)人有私人關(guān)系的政策參與者，具有更多使自己的政策觀點(diǎn)轉(zhuǎn)化成最終政策產(chǎn)出的政策決策資源 ” 1。其后，當(dāng)時(shí)省關(guān)工委副主任于春節(jié)前夕將該《調(diào)查報(bào)告》，上送至李長春處。第二步，公共政策的區(qū)域化。一項(xiàng)政策由上級(jí)職能部門制定、然后直接向下級(jí)對(duì)口職能部門下發(fā)，通過層層傳達(dá)得到執(zhí)行和落實(shí)。 公共政策過程的路徑模式 18 公共政策過程的路徑模式有以下幾種： 縱向政策過程模式。在管理模式上，表現(xiàn)為分級(jí)管理和垂直管理并存， 目前履行經(jīng)濟(jì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管職能的部門如 海關(guān) 、工商、稅務(wù)、 1 何華兵等 .發(fā)展中的政策過程理論 —— 我國政策過程理論發(fā)展回顧與展望 [J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)， 20xx（ 6） . 17 煙草、交通、鹽業(yè) 等多數(shù) 實(shí)行垂直管理 ，其他部門實(shí)行屬地化管理 。 隨著政策科學(xué)研究的進(jìn)展，政策過程理論盡管受到了越來越多的批判，但是公共政策過程理論將政策過程進(jìn)行階段劃分的做法，提供了一種解剖錯(cuò)綜復(fù)雜的政 策過程的方法，且至少為政策分析提供了一種手段。以上文獻(xiàn)大多是理論研究，通過闡述、解釋和拓展理論，來對(duì)應(yīng)研究中國的政策決策，但是這些研究缺乏實(shí)證研究，對(duì)缺乏具體政策決策本身的思考，甚少關(guān)注具體政策的出臺(tái)過程，也即是政策的決策過程。如馬躍在《事后博弈和地方政府的連續(xù)決策過程》一文中提出，傳統(tǒng)的地方政府決策表現(xiàn)為初始決策一事后博弈 —— 再?zèng)Q策這樣一個(gè)連續(xù)過程。結(jié)果，政策的制定過程更多的表現(xiàn)為政府部門之間的談判和交涉。街頭官僚介于政府和公 是指處于基層和最前線的公共管理人員，是機(jī)構(gòu)中直接與公民打交道的公務(wù)員。二次決策在特定的區(qū)域?qū)φ咂鹬鴽Q定性作用，二次決策決定者原定政策的實(shí)施、過程、和結(jié)果。 ” 三是認(rèn)為決策是對(duì)不確定條件下發(fā)生的偶發(fā)事件所做的處理決定。 第 二節(jié) 核心概念界定 決策 “ 決策 ” 英文為 Decisionmaking， 是 作出決定或選擇 的意思 。而同時(shí)，正規(guī)的持證網(wǎng)吧生存卻日益艱難，網(wǎng)吧行業(yè)逐漸從 朝陽產(chǎn)業(yè)發(fā)展到夕陽產(chǎn)業(yè)，從火爆經(jīng)營到日漸式微。因此，研究二次決策具有實(shí)踐 意義。 第三，政策執(zhí)行差異盡管能夠?qū)е碌胤秸叩牟町惢憩F(xiàn)，然而政策執(zhí)行是一種技術(shù)過程，是將政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程，將全部的地方差異性歸結(jié)于政策執(zhí)行，無法解釋為何政策主體要對(duì)政策進(jìn)行主觀調(diào)整，這種主觀調(diào)整的意圖、動(dòng)機(jī)和機(jī) 3 制又是怎樣的過程。這些差異性表現(xiàn)在：一、對(duì)原有公共政策的增加、減少、調(diào)整。 44 第一節(jié) 公共政策二次決策的制度分析 33 第四節(jié) 20xx 年至 20xx 年網(wǎng)吧管理政策與二次決策 decisionmaking； second decisionmaking III 目 錄 摘要 15 第一節(jié) 中國公共政策過程的特殊性 30 第三節(jié) 20xx 年至 20xx 年網(wǎng)吧管理政策與二次決策 82 參考文獻(xiàn)這同樣也表現(xiàn)在文本流上。 二次決策的提出 通過以上分析可知，公共政策的中央統(tǒng)一性與地方差異性的矛盾已經(jīng)超出了政策執(zhí)行所能解釋的范疇。 研究二次決策有利于改進(jìn)政策執(zhí)行。這個(gè)過程盡管有著互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的影響和行業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，但網(wǎng)吧業(yè)內(nèi)認(rèn)為政府不合理的管理政策是網(wǎng)吧行業(yè)健康的最大障礙。關(guān)于決策的定義，不同的學(xué)者理解也不盡一致。這類事件 此前既無經(jīng)驗(yàn) ，又沒有可遵循的規(guī)律，做出選擇 有一定的 風(fēng)險(xiǎn) ，這種解釋認(rèn)為 只有冒一定的風(fēng)險(xiǎn)的選擇才是決策。政策執(zhí)行再?zèng)Q策僅是原定政策方案的 補(bǔ)充或者細(xì)節(jié)修正。 他們從組織中獲得許多的自由裁量權(quán) ,并 且擁有足夠的資源抵抗自上而下的壓力 1。另一部分學(xué)者關(guān)注重點(diǎn)在于中央和地方政府的利益博弈關(guān)系，如柳俊峰在“中央和地方政府的利益博弈關(guān)系及對(duì)策研究”中提出，地方政府成為獨(dú)立利益博弈主體，圍繞著對(duì)經(jīng)濟(jì)管理“責(zé)、權(quán)、利”的重新定位和分解，中央政府和地方政府也始終進(jìn)行著利益的博弈 1。在不能參與初始決策的體制下，下級(jí)政府或普通民眾通過執(zhí)行和反饋階段的激烈反應(yīng)參與博弈，促使上級(jí)政府調(diào)整政策。本人認(rèn)為，研究政策再?zèng)Q策，需要 進(jìn)行實(shí)證研究，通過研究網(wǎng)吧管理政策的地方政府再?zèng)Q策，分析出出臺(tái)政策的原因、目的，通過對(duì)影響網(wǎng)吧管理政策決策的相關(guān)因素進(jìn)行研究，從而分析政策產(chǎn)生缺陷的背景和原因。以薩巴蒂爾為首的政策分析家認(rèn)為，階段理論已經(jīng)過時(shí)，應(yīng)該建立更好的新理論框架取而代之。 實(shí)行屬地化管理的職能部門 通常實(shí)行 地方政府 和上級(jí)同類型部門的 “ 雙重領(lǐng)導(dǎo) ” ， 上級(jí)主管部門 負(fù)責(zé)管理業(yè)務(wù) “ 事權(quán) ” ，地方政府負(fù)責(zé)管理 “ 人、財(cái)、物 ” ，且納入同級(jí)紀(jì)檢部門和人大監(jiān)督?？v向政策過程與政府層級(jí)之間的縱向結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)，包括自上而下的縱向模式和自下而上的縱向模式兩種。 由于職責(zé)同構(gòu)的政府體系和黨政一體的政黨關(guān)系，在實(shí)際的政策過程中，中國的政策過程表現(xiàn)為縱向模式和橫向模式的交叉和交替。將大范圍的公共政策細(xì)化成帶有區(qū)域特征的地方政策，這其中可能對(duì)有原有政策進(jìn)行增加、刪減、改變。 12 月 31 日，李在《調(diào)查報(bào)告》上作了較為嚴(yán)厲的批示：“看了這個(gè)調(diào)查報(bào)告，心情沉重，真可謂觸目驚心。 這些負(fù)面的言論被高層決策者知曉，并直接影響決策者的下一步行動(dòng)。這些研究的潛在邏輯認(rèn)為，政策出臺(tái)即為決策完成，而后續(xù)的問題則是政策的實(shí)施和執(zhí)行問題，如果政策目標(biāo)沒有完全實(shí)現(xiàn)，則是實(shí)施過程阻滯或者執(zhí)行存在偏差。 自由裁量權(quán)的概念與界定更偏向于行政法學(xué)范疇。二次決策者通過調(diào)整政策文本、調(diào)配行政資源、選擇政策方案等方式，將原有公共政策目標(biāo)中與地方政策目標(biāo)一致的方面進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和突出，并通過各種途徑予以監(jiān)督和落實(shí)，而對(duì)于與地方政策目標(biāo)不一致的方面則予以忽略、忽視，或者只象征性地強(qiáng)調(diào)卻不進(jìn)行具體任務(wù)分配和行政資源調(diào)度，以使得這部分政策目標(biāo)不能完全實(shí)現(xiàn)。以廣東省為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到 20x。由于不同省級(jí)區(qū)域差異較大，實(shí)際情況大相徑庭，所以同一政策，在不同省內(nèi)可能表現(xiàn)出完全不同的形態(tài)，這就是二次決策的表現(xiàn)。英國 著名法官霍爾斯伯勛爵 認(rèn)為 ： “ 自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個(gè)人觀點(diǎn)行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。然而在中國特有的政策環(huán)境下，這種技術(shù)過程往往無法完成。隨著時(shí)間的累積，在決策者所感受到的信息中，關(guān)于網(wǎng)吧負(fù)面的信息越來越多，而網(wǎng)吧業(yè)主和行業(yè)組織的信息越來越少，這些信息的不對(duì)稱，直接造成了決策者對(duì)網(wǎng)吧行業(yè)認(rèn)知的不客觀和不全面。特別是把影響落實(shí)國務(wù)院規(guī)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)吃透，增強(qiáng)整治的針對(duì)性。如王紹光認(rèn)為中國政策制定的議程設(shè)定有六種模式：關(guān)門式、內(nèi)參式、上書式、動(dòng)員式、借力式、外壓式。 一、路徑障礙促使二次決策產(chǎn)生 在中國這種黨 政一體、職責(zé)同構(gòu)的特殊行政管理體制下，在實(shí)際運(yùn)作中路徑往往無法達(dá)到理想狀態(tài)，縱向模式和橫向模式均有可能產(chǎn)生過程障礙，主要有： 縱向政策過程阻滯。為了保障政策目標(biāo)的落實(shí)，下級(jí)部門需要向上提交政策實(shí)施情況，通過層層向上的匯報(bào)，聚集整合成政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。由此，在憲政結(jié)構(gòu)上，形成了地方政府職能部門受地方政府與上級(jí)政府同類部門雙重管理的行政體制。 與西方紛繁復(fù)雜的理論相比，政策科學(xué)在我國 90 年代才真正開始興起 , 而政策過程理論方面的研究則更加滯后。 一是搜集政府主管部門、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等發(fā)布的信息和數(shù)據(jù)，對(duì)歷年來發(fā)布的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析和研究 。一方面，中央或上級(jí)政府明顯存在自我糾正的再?zèng)Q策機(jī)制，另一方面，下級(jí)政府和通民眾通過利益的表達(dá)，影響上級(jí)政府再?zèng)Q 策，使政策進(jìn)一步適應(yīng)并未改變或已經(jīng)改變的現(xiàn)實(shí)。 第二，在縱向的政策過程視角中，在中央與地方政府關(guān)系之