【正文】 因，既不能簡單歸之于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對既得利益的維護，也不能完全歸因于上面所說的有關(guān)法律規(guī)定的過于原則化。同時，國家仍需要通過正式的政權(quán)組織渠道，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來引導(dǎo)和規(guī)約村民自治及其組織形式──村委會的活動。如有學(xué)者曾提出“村委會準(zhǔn)政權(quán)化”的設(shè)想，試圖在保持村民自治性質(zhì)不變的基礎(chǔ)上，給予村委會一定程度的政權(quán)性質(zhì)和地位，以為政府提供一個合乎法理，可靈活使用的組織形式，既保持政權(quán)的控制能力，又為村民自治留下空間⑨。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家權(quán)力機關(guān)，是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾(主要是農(nóng)民)行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的主要形式。需要說明的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會、鄉(xiāng)政與村治之間并非簡單的零和博弈，二者并不一定是此消彼長的關(guān)系。⑩參見中共湖北省委組織部、湖北省農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查課題組：《村級組織建設(shè)研究》第43頁。⑥參見賀雪峰：《論現(xiàn)行村級組織制度創(chuàng)新的策略選擇》，《中州學(xué)刊》1998年第3期。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會各自的職責(zé)權(quán)限。從總體上看，矛盾的主要方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也就是說，擁有基層政權(quán)的行政權(quán)力、高度組織化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會合法權(quán)益的侵蝕，是造成矛盾和沖突的主要原因。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦承他們做的許多事情違反了《村組法》，但又補充道：“我們是奉上級命令行事，是奉命違法”。為了達到這些目的，國家必須加強在農(nóng)村的影響、加強對農(nóng)村的控制。于是這種制度的空隙客觀上成了基層的干部利益群體謀求自己利益的活動空間。改革前，國家壟斷著絕大部分稀缺資源，并且為了執(zhí)行國家的意志建立了一個嚴密的組織系統(tǒng)，表面上看政治機構(gòu)有著強大的控制力。但任何合理行為若超出一定限度也可能變得不合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能批錢但不能管錢；還有的地方將村里的會計人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，用管住會計人員的辦法來管住村里的資金和其他財產(chǎn)。他們主要通過宣傳、說服工作，在候選人資格認定，確定正式候選人等環(huán)節(jié)上做文章，其影響力依然存在，但不能完全左右選舉結(jié)果。關(guān)鍵詞：村民自治 鄉(xiāng)村關(guān)系 偏離隨著中國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、政社合一的人民公社體制的解體和村民自治的興起，傳統(tǒng)的行政命令─服從型的鄉(xiāng)村關(guān)系為新型的“鄉(xiāng)政村治”格局所取代，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務(wù)；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會，對本村事務(wù)行使自治權(quán)。在平時的村務(wù)活動中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制不僅采用行政命令的方式，還往往運用手中的資源誘使村委會實現(xiàn)自己的意志。村財鄉(xiāng)管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民的一種制度侵權(quán)，它以侵蝕村民自治為代價。于是，他們對承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭暗抗，如對本村村民的超計劃生育不聞不問。所以看上去國家是高度組織化的，但是由于“政策執(zhí)行變通化”，科層機構(gòu)在功能上是互相分割的，在不同的層次和部門之間存在著經(jīng)常的緊張狀態(tài)、討價還價和利益沖突。更關(guān)鍵的原因還是應(yīng)該從國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾中探尋。因此，村民自治是國家在新的歷史時期，為了維護農(nóng)村乃至全社會的穩(wěn)定，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，保證能較順利地從農(nóng)村社會抽取資源，在政治上采用的一種新的控制方法。而由中共湖北省委組織部和湖北省農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查隊課題組 1995年提交的一份權(quán)威報告，甚至主張將村民委員會下沉到小范圍的自然村，在自然村之上設(shè)立村公所，作為鄉(xiāng)政府派出機構(gòu)，以進一步強化國家對農(nóng)村基層社會的行政管理⑩。它在性質(zhì)上雖不同于作為村民自治組織的村委會，但在功能上二者又有相通之處。從理論上講，二者之間形成一種優(yōu)勢互補的良性互動關(guān)系并非不可能，在實踐中這樣的成例案例也并不少見。⑾參見李連江、熊景朋：《從政府主導(dǎo)的村民自治邁向民主選舉》，《二十一世紀》1998年12月號。⑤參見孫立平：《向市場經(jīng)濟過渡過程中的國家自主性問題》，《戰(zhàn)略與管理》1996年第4期。這一部分指令大都與中央政策精神相違背，諸如屢減不輕的農(nóng)民負擔(dān)，屢禁不止的達標(biāo)升級以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責(zé)人為個人目標(biāo)而樂此不疲的“政績”工程等等，它們恰恰是村民最激烈反對的，是造成鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的重要根源，因此，應(yīng)通過制度化手段將其從正常、合理的政府行為中剝離出來。三、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系的若干對策上述可見，鄉(xiāng)村關(guān)系的偏離，或者說村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾和沖突來自于村委會(代表村民)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(代表國家)兩方面，各有其合理性和依據(jù)，也各有其偏激之處。我們所走訪的幾十位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在談及對一問題的看法時，都不同程度地表示有不得已的苦衷，他們都聲稱并不是不支持村民自治，也不是不知道村民自治長遠來說所具有的重大意義，但上面交付的硬性任務(wù)難以完成，因此不得不干預(yù)甚至操縱村委會的工作。國家因此極其重視糧食作物生產(chǎn)和控制鄉(xiāng)村人口流動問題，并且仍然通過下達計劃而不是主要依靠市場價格來保證農(nóng)業(yè)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，保障糧食生產(chǎn)和供應(yīng)的基礎(chǔ)，同時通過戶籍制度來限制農(nóng)民從職業(yè)身份改變走向擺脫區(qū)域附屬關(guān)系和戶籍身份。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)又比村民擁有多得多的政治資源、經(jīng)濟資源、組織資源和文化資源，他們便能較為便利、有效地利用制度空隙，成功地對村民實現(xiàn)制度侵權(quán)⑦。加之改革前中國“高度組織國家內(nèi)的低度整合”的社會結(jié)構(gòu)，改革中“放權(quán)讓利”的基本思路，使得鄉(xiāng)