【正文】 與城鎮(zhèn)職工不同，農(nóng)民有土地保障，盡管保障功能已經(jīng)弱化，因此社會養(yǎng)老保險只應(yīng)是補償土地保障功能的不足，而農(nóng)村最低社會保障制度又成為保障農(nóng)村老年人口最后的一道生活保障線。國際經(jīng)驗證明，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)與國家一定時期所實施的農(nóng)業(yè)政策密切相關(guān)。但是，這種管理辦法存在著較大的缺陷。還應(yīng)看到，任何一家金融機構(gòu)均不能完全滿足農(nóng)村金融服務(wù)需求，只有通過有效的組合，才可以實現(xiàn)金融服務(wù)效應(yīng)的最大化。與此同時，集體經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，也應(yīng)在農(nóng)戶繳費和政府補貼的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況給予適當補助，從而體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與基本生活水平間的差異。有條件的地區(qū)也可建立以個人賬戶為主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的養(yǎng)老保險制度。我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展引發(fā)了大規(guī)模的“鄉(xiāng)——城”人口遷移，其結(jié)果是子女遠離鄉(xiāng)村成為城市工人，代際空間距離不斷拉大，土地和家庭財產(chǎn)不再成為束縛子女養(yǎng)老的工具，傳統(tǒng)家庭保障模式的基礎(chǔ)正在逐漸動搖，養(yǎng)老保障功能正在快速走向衰弱。其二，政治責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任的缺失是導(dǎo)致制度失效的重要原因。通過分析認為目前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險還難以在農(nóng)村養(yǎng)老保障中占主體地位,農(nóng)村養(yǎng)老保障在將來一段時期內(nèi)還主要靠家庭養(yǎng)老,隨著新農(nóng)保進一步發(fā)展,將在農(nóng)村居民養(yǎng)老保障中占據(jù)主體地位,但也必須與家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老等其他養(yǎng)老方式相結(jié)合才能完全實現(xiàn)全面保障農(nóng)村居民養(yǎng)老的需要。在政治上黨和政府高度重視新農(nóng)保工作,制定了試點指導(dǎo)意見,提出了明確的要求；在經(jīng)濟社會方面,與已建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的國家相比,基本具備建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件。企業(yè)和個人壽險儲蓄安排的養(yǎng)老保障將成為城鎮(zhèn)退休人員晚年生活的補充性質(zhì)資金來源，也是提高退休生活質(zhì)量的重要保障。第四層次：傳承家庭養(yǎng)老保障。這樣一方面可以擴大社保尤其是養(yǎng)老保險的基金來源；另一方面，又可以在一定程度上緩解農(nóng)村老齡化帶來的養(yǎng)老危機，因為一旦農(nóng)民工為社保網(wǎng)絡(luò)所覆蓋，他們才會有“精力”去考慮如何提高父母輩老人的福利水平問題。（八）農(nóng)村養(yǎng)老保險制度亟待健全由于歷史的原因，我國城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟發(fā)展水平、收入水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等諸多方面存在較大差異，所以在使我國城市和農(nóng)村之間形成了不同養(yǎng)老保障制度。(三).退休年齡偏低，且男女性別在退休年齡上差距太大。我國養(yǎng)老保險制度改革方向明確，20世紀末，基本建立起一個資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系。年滿60歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)民都可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。（三）養(yǎng)老保險領(lǐng)取等方面的比較在退休年齡方面，2004 年，美國獲得全額養(yǎng)老金的年齡為 65 歲 4 個月，以后每過1年，獲得全額養(yǎng)老金的年齡相應(yīng)提高 2 個月，直到 2014 年，出生于 1959 年及以后者，獲得全額養(yǎng)老金的年齡提高到 67 歲為止。三是繳費年限，即繳夠規(guī)定期限的保險費，如10年、20年等，各國規(guī)定不同。盡管世界各國養(yǎng)老保險制度的設(shè)計五花八門，但幾乎都是由一些基本要素所構(gòu)成，對西方主要發(fā)達國家具有成效的基本養(yǎng)老保險制度作一比較，對我國的基本養(yǎng)老保險改革會提供一些借鑒。中人換辦法指以統(tǒng)賬結(jié)合制度的實施時間為分界點，其參加后的養(yǎng)老金給付按新辦法，而之前的則歸同于老人一起按老辦法實施解決。（四）管理體系不健全養(yǎng)老基金存在管理層次混亂，職責(zé)不清的問題。（4）由于地區(qū)發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)的養(yǎng)老金待遇水平也不相同。一、當前我國養(yǎng)老保險制度存在的問題（一）基本養(yǎng)老保險制度公平性不足雖然目前我國已實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險制度的全覆蓋，但是從一些具體制度上來看，不公平現(xiàn)象較為明顯。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：（1）由于我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的長期影響，我國養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村的發(fā)展較為緩慢。東部地區(qū)要明顯高于中西部地區(qū)。我國養(yǎng)老保險管理體制的一個最明顯的特征是:沒有從法律上明確管理體制的職能定位，行政管理與業(yè)務(wù)管理不分家。第二，活用國有資產(chǎn)從靜態(tài)講，對符合條件的國有企業(yè)甚至還可包括機關(guān)部門廣泛清查，將其配各的非必要性設(shè)施與資產(chǎn)進行出信、變現(xiàn)不僅可籌措到一部分養(yǎng)老基金而且還能清除政府、企業(yè)中存在的不良資產(chǎn)并且這筆養(yǎng)老保險資金可以相當于國家的無償支付，減輕發(fā)行債券時所帶來的償還壓力從動態(tài)資產(chǎn)來講，則可充分運用“中人”和“老人”長期勞動積累的國有企業(yè)現(xiàn)有資產(chǎn)但不可只是將國有資產(chǎn)直接劃撥給社會保險基金管理機構(gòu)，而應(yīng)將其所有權(quán)賦予給基金管理機構(gòu)，除每月抽去一定資金及所生股息供養(yǎng)老金發(fā)放外，剩余資產(chǎn)可繼續(xù)以流動資金形式留存在原企業(yè)，進行再生產(chǎn)使用或充當股份。從制度特點來看，國外建立起來的養(yǎng)老保險模式大致可分為四種類型：投保資助型、福利國家型、國家保險型和儲蓄積累型等。四是居住期限，即參保人須達到規(guī)定年齡，并符合居住國所規(guī)定的居住期限，方可領(lǐng)取養(yǎng)老金。被保險者也可以選擇在 62 歲提前退休但獲得相應(yīng)減少的待遇。如果新制度實施時已年滿60歲，不用繳費可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。中國養(yǎng)老保險制度取得的成就表現(xiàn)如下：（一）社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度 社會統(tǒng)籌克服了單位核算的弊端，體現(xiàn)出養(yǎng)老保險的社會共濟性，一定程度上克服了企業(yè)、行業(yè)之間由于發(fā)展水平和效益不同造成的不公平。退休年齡的高低決定著領(lǐng)取養(yǎng)老金時間的長短。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村社會保障水平低，保障項目少，社會救助仍是農(nóng)村社會保障的主體內(nèi)容，作為現(xiàn)代社會保障核心的社會保險制度在我國農(nóng)村才剛剛開始發(fā)展，保障制度亟待健全。（五）全面推進多層次養(yǎng)老制度體系建設(shè)建立多層次養(yǎng)老制度制度體系，是我國的文化傳統(tǒng)和現(xiàn)代社會保險機制的要求，應(yīng)全面覆蓋無力繳費的貧困人口的社會救濟、社會基本養(yǎng)老、企業(yè)年金、商業(yè)壽險、家庭保障等多層次養(yǎng)老保障制度模式。家庭成員對老人的贍養(yǎng)是互惠互利關(guān)系的體現(xiàn)。重視對我國養(yǎng)老保險制度的改革，推動中國養(yǎng)老保險制度的完善迫在眉睫。二是闡述了新農(nóng)保試點的發(fā)展過程和狀況。第八章“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度前景與展望”通過與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的比較,對新農(nóng)保的發(fā)展趨勢進行分析。政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任，包括政治責(zé)任與經(jīng)濟責(zé)任兩方面。其二，土地保障功能弱化?！庇纱吮砻?，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度將是一個以個人賬戶主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的模式?！袄U費確定型”是指農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶制度應(yīng)采取的給付方式，強調(diào)養(yǎng)老金待遇水平與繳水平直接關(guān)聯(lián)。小額信貸能幫助農(nóng)民生產(chǎn)致富，而小額保險則能保護農(nóng)民努力積累起來的財富不受外來風(fēng)險的吞蝕。一般而言，保險系統(tǒng)的覆蓋面越大，抗風(fēng)險的能力就越大。第二次世界大戰(zhàn)以后，日本的農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了兩次重大轉(zhuǎn)折：一是鼓勵離農(nóng)政策。8．建立“個人繳費、集體補助和政府政策及資金支持”的三方共同負擔的籌資模式。根據(jù)農(nóng)村的具體情況，應(yīng)建立農(nóng)民土地保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村最低生活保障制度三位一體的農(nóng)村社會保障體系?！r(nóng)村養(yǎng)老保險的破局之道5．制度的設(shè)計應(yīng)與國家的農(nóng)業(yè)政策相適應(yīng)。我國幅員遼闊，不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡決定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋面一般是以區(qū)縣為單位。在當前我國政府財政支持與金融機構(gòu)小額信貸相對有限的條件下，積極探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金質(zhì)押貸款的基金管理方式具有重要的現(xiàn)實意義。因此，當前政府應(yīng)整合各類支農(nóng)惠農(nóng)資金的使用方向，采取繳費補貼、基金帖息、待遇調(diào)整、老人直補等多種補貼方式，探索各級財政直接建立用于支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的專項資金，將其主要用于引導(dǎo)扶持和激勵農(nóng)民參保。二、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度框架設(shè)想(一)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式：最低養(yǎng)老金(零支柱)+農(nóng)村養(yǎng)老保險個人賬戶2007年，《勞動和社會保障部、民政部、審計署關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)[2007]3l號)規(guī)定，“以農(nóng)村有繳費能力的各類從業(yè)人員為主要對象，完善個人繳費、集體(或用人單位)補助、政府補貼的多元化籌資機制，建立以個人賬戶為主、保障水平適度、繳費力靈活、賬戶可隨人轉(zhuǎn)移的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和參保補貼機制。其一，家庭保障功能弱化。傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險基金是以縣為單位統(tǒng)一管理，基金保值增值方式主要是購買高利率財政債券和存人銀行，不直接進行投資，致使參保農(nóng)戶實際收益率非常低，有的甚至為負收益率，嚴重打擊了農(nóng)戶參保的信心。第七章“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中的地位與作用”主要闡述了我國目前農(nóng)村養(yǎng)老保障體系構(gòu)成及不同養(yǎng)老方式的地位和作用,重點分析了新農(nóng)保目前和將來在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的功能和作用。第四章“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度探索與試點”主要內(nèi)容為：一是分析了新農(nóng)保試點的政治、經(jīng)濟、社會等方面的背景。其中繳費性基本養(yǎng)老保險和商業(yè)壽險產(chǎn)品的目標主要是城鎮(zhèn)從業(yè)人員，是養(yǎng)老保障是發(fā)展的主體。政府可視經(jīng)濟發(fā)展需要，給予政策扶持。應(yīng)該立即建立有關(guān)將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險框架之內(nèi)的法律法規(guī)，將其納入養(yǎng)老保險的范圍之內(nèi)。所以，我國目前的基本養(yǎng)老保險基金實際上就處于“所有者缺位”繼而“所有權(quán)懸空”的狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，發(fā)生融資困難和基金被挪用的情況，也就不足為奇了。1997年《決定》指出已經(jīng)退休職工的養(yǎng)老金繼續(xù)按照過去的標準，這意味著企業(yè)要同時承擔退休職工養(yǎng)老之需和為在職職工積累養(yǎng)老金的雙重任務(wù)，造成企業(yè)負擔過重，繳費困難、逃費、欠費現(xiàn)象嚴重。1997年7月，國務(wù)院公布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，進一步明確了基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一模式的一些具體辦法。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元。但可以用于支付已退休人員的養(yǎng)老基金并不多，大部分企業(yè)退休人員養(yǎng)老待遇偏低，矛盾尖銳。二是工齡，即必須達到一定的工作年限，通常為男25年左右，女20年左右。國際養(yǎng)老保險制度的比較由于世界各國政治制度不同，經(jīng)濟發(fā)展水平不等，歷史傳統(tǒng)各異，不同國家養(yǎng)老保險制度之間存在較大差異。第一，劃清新舊制度給付責(zé)任這是解決歷史債務(wù)問題的前提和基礎(chǔ)，以“新人新辦法，中人換辦法，老人想辦法”為基本思想，即新人按照新制度來實施，做實個人賬戶，防止資金缺口進一步擴大的惡性循環(huán)。隨著我國宣布允許養(yǎng)老保險金入市，我們也期待著養(yǎng)老金的收益能有所提高。最典型的就是機關(guān)事業(yè)單位的人員養(yǎng)老金水平遠遠高于企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平。然而，我國的養(yǎng)老保險制度在發(fā)展的同時，也存在著許多問題，需要我們?nèi)パ芯拷鉀Q。2009年，“新農(nóng)保”政策推出以來，其覆蓋率不斷增加，使得廣大農(nóng)民也能老有所養(yǎng)。在繳費義務(wù)上，大部分機關(guān)，事業(yè)單位及職工繳費義務(wù)明顯比企業(yè)職工要輕，其養(yǎng)老金來源上，基本上是得到政府財政的直接補貼，其穩(wěn)定性、保險性更高，在養(yǎng)老金待遇上，現(xiàn)行的機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金發(fā)放水平與調(diào)整辦法均高于企業(yè)；企業(yè)養(yǎng)老保險制度內(nèi)，參保對象過程的不均等傳統(tǒng)企業(yè)養(yǎng)老保險制度下，國有企業(yè)職工的養(yǎng)老金權(quán)益都已轉(zhuǎn)化為過去的政府收入，并凝固在國有資產(chǎn)當中，養(yǎng)老基金的短缺造成當前的企業(yè)給在職職工交納統(tǒng)籌養(yǎng)老金時還要替已退休的老職工買單，在單位統(tǒng)一費率的條件下，企業(yè)只要參保就承擔了過重的負擔。從制定政策、實施操作、監(jiān)督機構(gòu)、基金運營方面責(zé)任不清，存在著事實上的政事不分，政企不分的情況。其次，協(xié)調(diào)投資原則安全性是第一位的投資原則，但同時也要高度重視收益性、流動性和社會性需要有步驟的放松對養(yǎng)老保險基金投資項日和領(lǐng)域的限制，合理確定保險基金投資組合，減低投放到銀行存款的比重，適當?shù)脑黾悠髽I(yè)債券與股票投資的比例并且加人力度培養(yǎng)專業(yè)投資人員，提高他們的投資技術(shù)與敏感度以確定出最優(yōu)組合使養(yǎng)老保險基金獲得最大投資收益而健全和完善養(yǎng)老保險基金投資的資本市場，也可以為基金的良性運作增加安全系數(shù)。目前，德國等歐洲大陸國家、美國、日本等發(fā)達國家都屬于投保資助型，英國、瑞典等北歐國家是福利國