【正文】 繼續(xù)探索提高人民調(diào)解制度維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作用的有效模式，擴(kuò)大人民調(diào)解組織解決爭(zhēng)議的范圍，避免和減少民商事糾紛轉(zhuǎn)化為行政爭(zhēng)議的可能性。在對(duì)取消收費(fèi)執(zhí)行情況進(jìn)行檢查、評(píng)估和整改的基礎(chǔ)上，對(duì)繼續(xù)保留的收費(fèi)項(xiàng)目的合法性、合理性進(jìn)行定期審查，對(duì)不符合改革方向、不適應(yīng)發(fā)展需要、特別是不符合轉(zhuǎn)變政府職能要求的收費(fèi)項(xiàng)目，取消、調(diào)整條件成熟的，堅(jiān)決予以取消、調(diào)整。行政裁量權(quán)的行使缺乏必要和有效的規(guī)范；部門之間執(zhí)法職責(zé)的劃分還不夠清晰，重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法和相互推諉的情況仍然存在；行政執(zhí)法中區(qū)縣交界地區(qū)執(zhí)法空白、執(zhí)法不力的問題還比較突出；執(zhí)法的實(shí)施模式過于單一，一定程度上影響了執(zhí)法效果。行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)不斷增強(qiáng)，運(yùn)用法律手段處理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的能力和水平不斷提高，一些不適應(yīng)依法行政要求的工作習(xí)慣和工作方法正在逐步轉(zhuǎn)變。幾年來，本市堅(jiān)持把推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的每一項(xiàng)具體工作放到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局中去研究、去把握，放到政府中心工作中去謀劃、去安排，努力做到法治進(jìn)程與改革發(fā)展進(jìn)程相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一。同時(shí)，行政管理的功能并未弱化，審批機(jī)關(guān)仍然保持對(duì)審批事項(xiàng)的必要控制，并突出了事后監(jiān)管。通過開展網(wǎng)上學(xué)法、法律知識(shí)競(jìng)賽、雙休日法律專題講座等多種活動(dòng)，全面提升公務(wù)員法律素質(zhì)。三是針對(duì)政府立法項(xiàng)目開展前瞻性研究。2005年，全市各區(qū)縣、市政府各委辦局做到了將信訪工作機(jī)構(gòu)的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待時(shí)間和地點(diǎn)等信息通過媒體向社會(huì)公開。隨著改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，行政爭(zhēng)議的數(shù)量不斷增加，行政爭(zhēng)議的復(fù)雜性也不斷增強(qiáng)，爭(zhēng)議內(nèi)容涉及土地征用、房屋拆遷、規(guī)劃、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、企業(yè)改制、戶籍管理、環(huán)境污染、教育等各個(gè)領(lǐng)域，處理難度日益加大。市政府把人大書面意見、政協(xié)提案的辦理工作作為自覺接受人大、政協(xié)監(jiān)督的重要內(nèi)容，作為建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府的重要抓手，作為了解民意、體察民情、吸收民智的重要渠道。 2004年至2008年，全市行政機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議案件計(jì)13571件，決定受理的11209件，審結(jié)9797件。其中，市政府各委辦局報(bào)送694件，區(qū)縣政府報(bào)送283件。2007年1月20日，《上海市行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》發(fā)布；通過實(shí)施該規(guī)章，各級(jí)行政執(zhí)法部門建立了本部門行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究的工作制度。同年12月1日，市城市交通行政執(zhí)法總隊(duì)開展了首次綜合執(zhí)法，對(duì)中心城區(qū)和主要交通樞紐站的違法載客“黑車”和其他各類交通違法行為進(jìn)行專項(xiàng)整治；上海市城市交通運(yùn)輸管理處也實(shí)現(xiàn)了行政審批的一個(gè)窗口對(duì)外服務(wù)。2007年，本市改進(jìn)了規(guī)章制定過程中草案公開征求意見工作，通過在市政府門戶網(wǎng)站專設(shè)“政府規(guī)章草案公眾意見征詢平臺(tái)”，方便公眾直接在網(wǎng)上提出意見；同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大了規(guī)章草案的公布載體，增加在東方網(wǎng)上公布草案，并在本市主要報(bào)紙、電視、廣播等新聞媒體上發(fā)布征求意見的消息指引，提高了政府立法的公眾參與程度。一方面，改革在法治框架內(nèi)依法進(jìn)行，另一方面，立法決策為改革決策服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了兩者有機(jī)統(tǒng)一。如浦東新區(qū)政府規(guī)定，以區(qū)政府名義發(fā)布的決策事項(xiàng)，必須經(jīng)區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)審核通過后，才能經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議討論通過。以2008年為例，市政府收到公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)政府信息公開答復(fù)的申請(qǐng)365件，全市法院一審受理此類行政訴訟案件250件。目前，政府信息公開各項(xiàng)制度機(jī)制已在全市推開。二是改革企業(yè)年檢制度。一本市貫徹落實(shí)《綱要》的具體舉措（一）改革審批方式。2007年，國(guó)務(wù)院《政府信息公開條例》頒布以后，本市對(duì)照條例要求，并結(jié)合本市信息公開制度實(shí)施以來的經(jīng)驗(yàn)和做法，適時(shí)對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行了修訂完善。內(nèi)部監(jiān)督方面，一是建立了政府信息公開年報(bào)制度，要求各行政機(jī)關(guān)每年3月底前編制本機(jī)關(guān)政府信息公開年度報(bào)告向社會(huì)公布。以市政府為例，市政府非常重視發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)市政府決策的法律審核作用。2004年至2008年，市政府共向市人大常委會(huì)提交地方性法規(guī)議案52件，完成市政府規(guī)章71件。此外，按照國(guó)務(wù)院辦公廳要求，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，本市對(duì)涉及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行了全面清理，共對(duì)9件地方性法規(guī)、12件市政府規(guī)章、4件市政府文件以及市政府有關(guān)委辦局文件提出了清理意見。三是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部探索建立統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法體制。本市行政執(zhí)法的評(píng)議考核分為對(duì)單位（執(zhí)法部門）的評(píng)議考核和對(duì)人（執(zhí)法人員）的評(píng)議考核，其中，對(duì)單位的評(píng)議考核又分為外部評(píng)議考核和內(nèi)部的評(píng)議考核。同時(shí)，完善執(zhí)法檢查配套制度，使執(zhí)法檢查制度化。認(rèn)真做好行政復(fù)議工作，發(fā)揮層級(jí)監(jiān)督和解決爭(zhēng)議作用。2006年，全市市區(qū)兩級(jí)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的行政案件達(dá)25件，主要涉及房地、公安、規(guī)劃、工商、勞動(dòng)保障、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等部門。（八）探索多元化預(yù)防和化解糾紛機(jī)制，維護(hù)和諧穩(wěn)定的良好局面各級(jí)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和人民調(diào)解組織等在預(yù)防和化解糾紛方面作了不懈努力。一些區(qū)推行了信訪代理制，聘請(qǐng)居委干部、法律志愿者和社工參與信訪代理工作，為群眾運(yùn)用信訪途徑解決困難提供服務(wù)。如完成國(guó)務(wù)院法制辦委托的《行政管理體制改革若干問題研究》，對(duì)改革和創(chuàng)新政府管理方式、構(gòu)建中央和地方良性互動(dòng)關(guān)系、健全科學(xué)民主決策機(jī)制、理順行政執(zhí)法體制、建立和完善行政問責(zé)制度等方面進(jìn)行了重點(diǎn)研究，并提出了今后五年內(nèi)的改革目標(biāo)和措施；此外還完成《關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義行政法規(guī)體系建設(shè)的回顧與展望》和《地方政府依法行政三十年研究》、《關(guān)于建立和完善行政法規(guī)、規(guī)章清理制度意見（草案）建議稿》等課題的研究。深入開展“法律進(jìn)機(jī)關(guān)”活動(dòng)。另一方面，對(duì)原來的審批方式作了調(diào)整，只要申請(qǐng)人以書面形式承諾其符合審批條件，并按照承諾在規(guī)定期限內(nèi)提交材料的，審批機(jī)關(guān)即作出審批決定，并于事后對(duì)承諾內(nèi)容是否屬實(shí)進(jìn)行檢查。一方面，政府信息公開使行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行，提高了政府工作的透明度，保障了公眾的知情權(quán)，為公眾更好地行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造了條件；另一方面，發(fā)揮了“以公開促規(guī)范”的“倒逼效應(yīng)”，促使行政機(jī)關(guān)更好地規(guī)范和約束自身行為，對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的工作理念、工作方法和行為模式產(chǎn)生了深刻影響。為了深入貫徹國(guó)務(wù)院的有關(guān)要求，本市對(duì)區(qū)縣政府依法行政狀況進(jìn)行了調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上，研究制定了實(shí)施意見，對(duì)下一步加強(qiáng)區(qū)縣政府依法行政提出了七個(gè)方面的三十一條工作要求。在操作層面，政府信息公開與檔案查閱等其他法律制度之間的關(guān)系還需要進(jìn)一步理順；教育、醫(yī)療衛(wèi)生等與公眾切身利益密切相關(guān)的政府信息的公開力度還需要進(jìn)一步加大；行政決策的公眾參與規(guī)則還不盡完善，與老百姓切身利益密切相關(guān)的行政決策的公眾參與程度和質(zhì)量還不高。二是按照“行政透明度最高”的要求，在更大范圍、更深層次上推進(jìn)政府信息公開。創(chuàng)新行政復(fù)議辦案方式，探索運(yùn)用調(diào)解、和解方式來解決行政爭(zhēng)議，努力做到“定紛止?fàn)?、案結(jié)事了”，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。把法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)放到更加突出的位置，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)行政執(zhí)法爭(zhēng)議、對(duì)重大行政決策和規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查、對(duì)區(qū)縣政府簽訂的法律文件進(jìn)行審核把關(guān)等職責(zé)，健全機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員，加強(qiáng)力量，使機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備情況與法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)的工作職責(zé)和任務(wù)相匹配。完善社會(huì)公示、聽證和專家咨詢制度，建立公眾有序參與政府決策的機(jī)制，特別是在制定與人民群眾利益密切相關(guān)的重大公共政策時(shí)，必須向社會(huì)公開征求意見。以2007年為例，公民、法人或者其他組織經(jīng)過行政復(fù)議后提起行政訴訟的470件，而未經(jīng)過行政復(fù)議直接提起行政訴訟的達(dá)到1406件。區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)總體上還比較薄弱，一些法制機(jī)構(gòu)在人員配備和業(yè)務(wù)能力方面難以適應(yīng)當(dāng)前政府法制工作的要求。為了確保世博會(huì)籌備和舉辦期間的各項(xiàng)事務(wù)有法可依、有章可循，本市把世博會(huì)配套立法項(xiàng)目作為近幾年立法工作的重要內(nèi)容，出臺(tái)了《上海市城市生活垃圾收運(yùn)處置管理辦法》等一批加強(qiáng)市容環(huán)境建設(shè)和管理的規(guī)章。從建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際大都市的實(shí)際需要出發(fā)，首先在城市管理領(lǐng)域開展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，設(shè)立城市管理行政執(zhí)法局，集中行使綠化、房地等10個(gè)部門的行政處罰權(quán)；在此基礎(chǔ)上，又率先實(shí)現(xiàn)了文化市場(chǎng)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，將原來由文廣影視、新聞出版、文物、體育、旅游等部門分別執(zhí)法的領(lǐng)域調(diào)整為文化市場(chǎng)行政執(zhí)法隊(duì)伍一家執(zhí)法，有效地增強(qiáng)了執(zhí)法力量，提高了執(zhí)法效率。組織編寫了《上海市依法行政常用法律手冊(cè)》，為行政機(jī)關(guān)工作人員提供法律指引；開通了“上海政府法制信息網(wǎng)”，及時(shí)溝通政府法制信息；經(jīng)常性舉辦全市性的法律業(yè)務(wù)講座，邀請(qǐng)專家、學(xué)者為全市政府法制干部講解《行政許可法》、《物權(quán)法》、《信息公開條例》、《勞動(dòng)合同法》等新出臺(tái)的法律法規(guī)；組織召開依法行政工作經(jīng)驗(yàn)交流，提升依法行政水平。市政府法制辦常年與德國(guó)艾伯特基金會(huì)和美國(guó)耶魯法學(xué)院中國(guó)法律中心保持良好合作關(guān)系，先后與德國(guó)艾伯特基金會(huì)合作舉辦了以“行政管理體制改革”、“社會(huì)保障制度”、“中德公共決策中的公眾參與”以及“外來流動(dòng)人口管理政策”等為主題的研討會(huì)；與耶魯法學(xué)院中國(guó)法律中心共同舉辦了以“政府信息公開制度”、“關(guān)于公共利益界定的法律問題”、“調(diào)解機(jī)制在解決行政爭(zhēng)議中的作用”以及 “非訴訟糾紛解決機(jī)制”等為主題的研討會(huì)。充分發(fā)揮人民調(diào)解組織調(diào)處化解社會(huì)糾紛的作用。2002008兩年，全市各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)運(yùn)用調(diào)解手段分別處理案件413件、374件，分別占同期結(jié)案總數(shù)的20%、%。此外，市政府還自覺接受人大的預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，這對(duì)規(guī)范財(cái)政資金的合理使用起到了重要的保障作用。其中，維持1149件，撤銷12件，確認(rèn)違法55件，責(zé)令履行14件。本市多數(shù)行政機(jī)關(guān)制定了規(guī)范性文件制定的程序規(guī)則，從立項(xiàng)、起草、審查到批準(zhǔn)發(fā)布的每個(gè)步驟都能夠嚴(yán)格把關(guān)，努力實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件從制定過程到結(jié)果、從形式到內(nèi)容的合法、規(guī)范。五年來，本市通過組織全市行政執(zhí)法檢查，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題，有力地促進(jìn)了相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的貫徹實(shí)施。一是開展行政執(zhí)法依據(jù)梳理和調(diào)整工作。在文化、城市管理、城市交通管理等領(lǐng)域開展了行政綜合執(zhí)法改革的探索實(shí)踐。在立法思路上，從“權(quán)力本位”逐步向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變，注重規(guī)范政府行為，注重權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。以市政府與市人大溝通為例，目前市政府向市人大報(bào)告的事項(xiàng)主要有三類：一是提請(qǐng)人大審議決定類，其議題范圍主要為需要使全社會(huì)周知或需要廣大市民普遍遵守或執(zhí)行的事項(xiàng)，如2005年有“上海市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)‘虛帳實(shí)記’實(shí)施方案”、2006年有“關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)能源節(jié)約”。建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，推進(jìn)決策制度化、規(guī)范化建設(shè)。2007年，為貫徹落實(shí)《條例》要求，本市啟動(dòng)公共企事業(yè)單位信息公開試點(diǎn)工作，確定19家公共企事業(yè)單位作為信息公開試點(diǎn)單位；同時(shí)，確定嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)、閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)等作為政府信息公開示范點(diǎn)，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開試點(diǎn)工作。三是整合流程推進(jìn)并聯(lián)審批。同時(shí)，積極開展行政事業(yè)性收費(fèi)清理工作，取得階段性成果。韓正市長(zhǎng)要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)突出落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的主題，