【正文】 （2）關(guān)于政府工作的目的： 對(duì)過(guò)度的自由行為施加必要的控制； 提供（公私）合作的社區(qū)服務(wù)； 表現(xiàn)對(duì)弱者的公平的人類(lèi)同情心（促進(jìn)社會(huì)公平）； （3）關(guān)于政府的工作方式：不應(yīng)單方面發(fā)揮作用，而應(yīng)與私人部門(mén)合作，尤其是在制定計(jì)劃上；政府制定的計(jì)劃指標(biāo)不能絕對(duì)化，要留有余地，有彈性；（4）主張限制政府的作用，防止政府膨脹：u 政府機(jī)構(gòu)的日益膨脹是多種因素造成的； – 市場(chǎng)失敗會(huì)導(dǎo)致政府增長(zhǎng)； – 熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動(dòng)預(yù)算增長(zhǎng)； u 應(yīng)該限制國(guó)家（政府）的作用 – 未來(lái)變化無(wú)常，政府同樣不能確切地了解未來(lái)； – 政府中的領(lǐng)導(dǎo)者可能缺乏智慧、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和高尚品質(zhì)； – 缺乏行政技能與方法； – 綜合行動(dòng)要涉及到眾多變量； – 行政集權(quán)體制缺乏開(kāi)發(fā)新思想和新方案的有序方法； u 但是政府的作用不應(yīng)受到固定限制； （5）重新劃分和配置政府內(nèi)部職能u 主張應(yīng)由政府（行政）系統(tǒng)來(lái)制定計(jì)劃 – 公眾處理不了復(fù)雜問(wèn)題； – 立法機(jī)關(guān)缺乏中心責(zé)任焦點(diǎn)，不能以一種有效而連貫的方式發(fā)揮作用； u 理想政府系統(tǒng)的職責(zé)分工模式： – 行政首長(zhǎng)在參謀系統(tǒng)支持下負(fù)責(zé)制訂計(jì)劃； – 立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)接受或否決政策建議； – 行政部門(mén)負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)已被采納的政策計(jì)劃； – 公眾通過(guò)參加政黨和壓力集團(tuán)行使一般性的監(jiān)督控制職能； 即：行政負(fù)責(zé)政策規(guī)劃和執(zhí)行； 立法負(fù)責(zé)政策采納與否決； （6）重新界定美國(guó)聯(lián)邦系統(tǒng)的各項(xiàng)職責(zé)：u 主張聯(lián)邦政府大量新職權(quán)；u 也主張責(zé)任適當(dāng)分散；關(guān)于行政部門(mén)在政府中的作用——一種對(duì)政治與行政關(guān)系的新理解（1）拒絕政治/政策行政二分法：u 給出政治的二種含義： – 一般地：通過(guò)統(tǒng)治者的控制來(lái)尋求私利和發(fā)展； – 真正地：指統(tǒng)治者用來(lái)實(shí)施控制的行動(dòng)； – 二者的區(qū)別不在于行動(dòng)本身而在于動(dòng)機(jī)不同。– (2)立法監(jiān)督的主要職責(zé) – 確保立法與行政政策的協(xié)調(diào)。F. 損失創(chuàng)制權(quán)。(3) 關(guān)于職務(wù)晉升的問(wèn)題A. 進(jìn)行考核, 實(shí)行功績(jī)晉升制度。 按區(qū)域, 工作性質(zhì), 方法和程序的不同進(jìn)行分配。 C. 獨(dú)立型對(duì)權(quán)力匯一型。3. 代表性著作:1926 年 行政學(xué)研究, 該書(shū)是世界公認(rèn)的第一本行政學(xué)教科書(shū), 體現(xiàn)了懷特為對(duì)行政學(xué)理論系統(tǒng)化的努力, 為行政學(xué)的學(xué)科體系構(gòu)建了一個(gè)比較完整的理論框架。（2）構(gòu)建起一整套現(xiàn)代行政管理體系的的規(guī)則/ 原則( 其對(duì)官僚制特征的描述揭示出了現(xiàn)代行政組織的許多重要管理原則如專(zhuān)業(yè)分工, 層級(jí)節(jié)制, 考試錄用, 職責(zé)權(quán)限, 工作報(bào)酬等)（3）強(qiáng)調(diào)法理型權(quán)威在現(xiàn)代社會(huì)管理中的重要性。I. 職位非私有,不得濫用職權(quán)。B. 傳統(tǒng)權(quán)威型: 服從傳統(tǒng), 領(lǐng)導(dǎo)者的作用在于維護(hù)過(guò)去的傳統(tǒng), 效率最低, 也不宜作為現(xiàn)代管理組織的基礎(chǔ)。（3）先知與救世主。: 軍人\ 教授\ 游歷者| 思考者。(9)跳板原則:在取得授權(quán)的情形下,不同部門(mén)的低層級(jí)管理人員越過(guò)上級(jí)權(quán)力與信息鏈直接進(jìn)行溝通與交流,以節(jié)省時(shí)間提高效率。組織中應(yīng)設(shè)立參謀人員，即提出了直線和參謀機(jī)構(gòu)的組織原則——有必要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的參謀機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)助高級(jí)管理人員的工作 。 （2 ）講求效率的優(yōu)化思想和調(diào)查研究的科學(xué)方法。他倡導(dǎo)勞資雙方的精神革命：合作與共同提高效率。 標(biāo)準(zhǔn)化原理指工人在工作時(shí)要采用標(biāo)準(zhǔn)的方法，而且工人所使用的工具、機(jī)器、材料和所在工作現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境等等都應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化，以利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。古德諾的第五個(gè)基本觀點(diǎn)：美國(guó)政府體制改革的方向在于：將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和約束，以使其更加負(fù)起責(zé)任。美國(guó)加強(qiáng)民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向：政府體制的改革 古德諾認(rèn)為，由于政黨在美國(guó)政府體制中具有如此重大的作用，因此必須使美國(guó)的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政黨這個(gè)現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會(huì)帶來(lái)的消極因素。而地方則會(huì)使用消極的不執(zhí)行權(quán)來(lái)對(duì)抗。因?yàn)檫@種控制一旦超過(guò)某種限度，就不僅會(huì)妨礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會(huì)損害建立這一控制的目的?！?這種誤解認(rèn)為：一種政府功能只存在于一種政府機(jī)構(gòu)之中。19131914年曾在北京擔(dān)任中國(guó)政府的政治顧問(wèn)，1914年因撰寫(xiě)了《共和與君主論》，鼓吹帝制而卷入中國(guó)政治旋渦，并因此背負(fù)罵名。：指出要以公共輿論監(jiān)督行政管理指出公共輿論是一種監(jiān)督政策實(shí)施的有益機(jī)制，是必不可少。行政行為舉例：征稅、執(zhí)行對(duì)罪犯的懲罰、郵政、征募軍隊(duì)等。（2）指出行政研究的必要性重要性：政府職能擴(kuò)大化、復(fù)雜化、困難化的結(jié)果社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公共事務(wù)增多，政府職能不斷擴(kuò)大，更復(fù)雜、更困難：“沒(méi)有任何一種政府職責(zé)而今不是變得復(fù)雜起來(lái)，盡管它當(dāng)初曾經(jīng)很簡(jiǎn)單，政府曾經(jīng)僅僅由少數(shù)人主宰，現(xiàn)在卻由大批人主宰”。如：科學(xué)管理思想，行為科學(xué)理論在當(dāng)代仍然具有廣泛的影響。這一時(shí)期行政學(xué)研究在深度和廣度上都得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。西方行政學(xué)說(shuō)史導(dǎo)論：西方行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展歷程一、西方行政學(xué)的產(chǎn)生中西早期行政管理思想（非系統(tǒng)非學(xué)科化）1845年法科學(xué)家M表現(xiàn)在：A、應(yīng)用學(xué)科‘政策分析’的興起。u 所以，對(duì)于階段劃分及代表人物的認(rèn)識(shí)，不能過(guò)于機(jī)械。因此必須改進(jìn)政府機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)與工作方法。有關(guān)政府活動(dòng)的大規(guī)模計(jì)劃并不屬于行政管理的范圍。該方面的思想蘊(yùn)含在他對(duì)公共輿論與行政管理之間關(guān)系的分析中。19141928：任美國(guó)約翰② 第一次指明了這樣一個(gè)道理：“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)”。問(wèn)題的關(guān)鍵是要找出政治對(duì)行政的這種必不可少的控制的恰當(dāng)限度，以真正實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。而如此一來(lái)，一方面國(guó)家的意志無(wú)法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實(shí)際上也受到了侵犯和否定。為達(dá)此目的，古德諾認(rèn)為首先要變革美國(guó)行政分權(quán)的體制，從而使政黨能對(duì)政府負(fù)起全責(zé)。同時(shí)，美國(guó)應(yīng)更多地采用公民投票之方法。 生鐵搬運(yùn)實(shí)驗(yàn)：用鏟的科學(xué)。 正如美國(guó)管理學(xué)家德魯克指出的那樣： 科學(xué)管理是一種關(guān)于工人和工作系統(tǒng)的哲學(xué)，總的來(lái)說(shuō)它可能是自聯(lián)邦主義文獻(xiàn)以后，美國(guó)對(duì)西方思想做出的最特殊的貢獻(xiàn)。 總體上， 泰勒促使了人們對(duì)管理實(shí)踐的重新審視與思考，為管理理論的進(jìn)一步形成和發(fā)展開(kāi)辟了道路。（3）指揮 含義：指揮即運(yùn)用其領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)以推動(dòng)組織業(yè)務(wù)、促使其人員發(fā)揮作用、減少無(wú)效耗費(fèi)的過(guò)程。 (10)秩序: “凡事各有其位”(各有其位，各稱(chēng)其位)。: 研究領(lǐng)域與范圍: 社會(huì)\ 經(jīng)濟(jì)\ 政治。 （4）文人或知識(shí)分子。C. 只有法定權(quán)威適合于現(xiàn)代管理組織, 因?yàn)樗峁┝艘环N” 謹(jǐn)慎的公正”:– a. 管理的連續(xù)性使管理活動(dòng)必須有秩序的進(jìn)行。J. 管理人員在行使其職務(wù)時(shí)受到嚴(yán)格而系統(tǒng)的紀(jì)律約束和控制。 強(qiáng)調(diào)在知識(shí)和技能的基礎(chǔ)上進(jìn)行控制, 促進(jìn)了管理法治化, 科學(xué)化,（4）講求效率的行政觀, 符合資本主義生產(chǎn)方式的需要。 此外還有: 近代公共行政的趨勢(shì), 聯(lián)邦主義者, 外國(guó)公務(wù)員制度 。 獨(dú)立制型: 將每種服務(wù)機(jī)關(guān)視為一種獨(dú)立單位, 與其他服務(wù)機(jī)關(guān)之間保持極少或毫無(wú)直接聯(lián)系。(3) 對(duì)行政組織有效監(jiān)控幅度的探討 必須對(duì)行政權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)控, 以防止其被濫用, 因精力限制, 監(jiān)控幅度不應(yīng)太大, 以保證監(jiān)控的有效性。B. 確保能干的人員得到提拔和重用。(4)端正官紀(jì)的途徑:– 直接地: 獎(jiǎng)勵(lì)工作表現(xiàn)突出者, 倡導(dǎo)合作與忠誠(chéng)。– 確保政府支出適當(dāng)。 u 認(rèn)為行政必要要涉及到政治和政策過(guò)程： – 將一般意義的政治置于行政之外是行不通的； – 而將政治的一般方面控制在行政中，又將冒否認(rèn)行政的真正政治功能的危險(xiǎn)； u 所以：古典二分法是失敗的。教育與求學(xué)：神學(xué)，政治學(xué)，法學(xué)；任職經(jīng)歷：A 、大學(xué)教授： – 19311942，哥倫比亞大學(xué)市政學(xué)與公共行政學(xué)教授；B、漫長(zhǎng)的公共服務(wù)經(jīng)歷：在紐約和聯(lián)邦多個(gè)政府部門(mén)工作過(guò)：– 紐約市：紐約市政研究局局長(zhǎng)；公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校校長(zhǎng)，后來(lái)改名為美國(guó)公共行政研究所（也有譯為公共行政學(xué)院）的所長(zhǎng)；公共行政學(xué)院董事會(huì)主席；紐約市憲章修訂委員會(huì)委員；紐約市城市規(guī)劃委員會(huì)主席；紐約市第一任市府主管（城市行政官）……）– 聯(lián)邦：總統(tǒng)行政管理委員會(huì)委員，戰(zhàn)爭(zhēng)部與財(cái)政部顧問(wèn)；商業(yè)部人口調(diào)查咨詢(xún)委員會(huì)委員；白宮行政事務(wù)助理；國(guó)家資源計(jì)劃委員會(huì)戰(zhàn)后項(xiàng)目協(xié)調(diào)員；國(guó)外救濟(jì)與復(fù)興行動(dòng)辦公室總部參謀；聯(lián)合國(guó)救濟(jì)與復(fù)興署秘書(shū)處代理秘書(shū)長(zhǎng)；社會(huì)科學(xué)研究理事會(huì)屬下公務(wù)員人事咨詢(xún)委員會(huì)主席； 主要關(guān)注的問(wèn)題與成就（1）公共服務(wù)（行政）研究： 紐約市政研究局的工作： – 政府調(diào)查： – 公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校； （2）學(xué)術(shù)著述：19351937 ：與與厄威克合著：《 行政科學(xué)論文集》 ， 其中自己撰寫(xiě)兩篇：《 組織理論評(píng)論》 ，《 科學(xué)，價(jià)值觀與公共行政》 ； 其它相關(guān)文章：陸續(xù)發(fā)表在《 美國(guó)國(guó)家公共行政研究所》 刊物及其它刊物上； （3）出色的公共服務(wù)工作： 致力于將公共管理的思想、原則應(yīng)用于公共服務(wù)實(shí)踐； 二、古立克的主要行政思想對(duì)政府在社會(huì)中角色的界定（1） 關(guān)于政府存在的必要性：“ 政府是任性、堅(jiān)強(qiáng)且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段” ； 當(dāng)基于自身利益且由市場(chǎng)所支配的私人行為被證明是不適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，政府活動(dòng)的必要性就產(chǎn)生了。– , 防止侵害憲法規(guī)定的個(gè)人自由。E. 取消權(quán)利。– 必須按按現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)工資政策, 確定生活費(fèi)用, 公平報(bào)酬。 權(quán)責(zé)分配與任務(wù)相一致, 與人員相一致。3. 系統(tǒng)地探討了行政組織的有關(guān)問(wèn)題(行政組織思想)(1) 關(guān)于行政組織體制方面的思想: 歸納了行政組織體制的類(lèi)型及特征: A. 自治型對(duì)官僚型 自治型: 民選制, 任期制, 政治責(zé)任制, 官僚型: 委任制, 長(zhǎng)期制, 管理責(zé)任制 B. 中央集權(quán)型對(duì)地方分權(quán)型 地方分權(quán)型: 地方政府對(duì)地方事務(wù)有決定權(quán)。政府官員: 曾任美國(guó)文官委員會(huì)主席, 親自組織和參與了美國(guó)文官制度改革。– b. 從權(quán)力( 權(quán)威) 的視角來(lái)研究組織類(lèi)型, 開(kāi)創(chuàng)了組織研究的新方向。H. 職位不能轉(zhuǎn)讓或繼承。u 官僚制是現(xiàn)代社會(huì)中占主導(dǎo)地位的權(quán)威制度.:A. 超凡魅力: 非理性, 過(guò)于感情色彩, 過(guò)于神秘, 不宜作為現(xiàn)代管理組織的基礎(chǔ)。統(tǒng)治者個(gè)人的人格特征: 超自然/ 超人的力量或品質(zhì), 因而具有人格魅力, 如宗教先知, 智者, 戰(zhàn)爭(zhēng)英雄, 救世主, 政治領(lǐng)袖, 可歸為四類(lèi):（1）北歐神話(huà)中的熊皮武士, （2）薩滿(mǎn)教的女巫。: 良好的家教淵源, 海德堡大學(xué)\ 柏林大學(xué)\ 哥丁根大學(xué), 博士。 提出了十四條管理一般原則(1)勞動(dòng)分工：勞動(dòng)的專(zhuān)業(yè)化分工可以提高效率 (2)權(quán)力與責(zé)任：二者互為因果 (3)紀(jì)律：紀(jì)律對(duì)于企業(yè)取得成功是絕對(duì)必要的 ；(4)統(tǒng)一指揮 ：一個(gè)下屬都應(yīng)該接收而且只應(yīng)接收一個(gè)上司的命令；(5)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) ：凡是具有同一目標(biāo)的全部活動(dòng)，僅有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和一套計(jì)劃 ；(6)個(gè)人利益服從集體利益；(7)合理的報(bào)酬 ：薪給制度應(yīng)當(dāng)公平，對(duì)工作成績(jī)與工作效率優(yōu)良者應(yīng)有獎(jiǎng)勵(lì) (8)適當(dāng)?shù)募瘷?quán)和分權(quán):要根據(jù)本組織的實(shí)際情況，適應(yīng)改變集權(quán)與分權(quán)的程度。就是要建立企業(yè)的物質(zhì)和社會(huì)的雙重結(jié)構(gòu)；重要性：組織是管理的第二要素 ；組織應(yīng)完成16個(gè)管理任務(wù)；組織之管理幅度：主張?jiān)诮M織內(nèi)維持一種比較狹窄的管理的幅度。四、評(píng)價(jià) 泰勒科學(xué)管理的二重性一系列最豐富科學(xué)成就 ；資產(chǎn)階級(jí)剝削的最巧妙的殘酷手段 ；2．泰勒科學(xué)管理的貢獻(xiàn)（1 ）泰勒在歷史上第一次使管理從經(jīng)驗(yàn)上升為科學(xué)。（三）管理哲學(xué)方面與其說(shuō)科學(xué)管理是一些原理和原則組成的管理理論， 不如說(shuō)科學(xué)管理是一種改變當(dāng)時(shí)人們對(duì)管理實(shí)踐重新審視的管理哲學(xué)。也即找出標(biāo)準(zhǔn)，制定標(biāo)準(zhǔn)，然后按標(biāo)準(zhǔn)辦事。為了適應(yīng)分解政治問(wèn)題，從而使政黨對(duì)人民的意志更負(fù)責(zé)任的需要，政府體制應(yīng)該采取的另一項(xiàng)改革措施就是“更加經(jīng)常地使用公民投票的方法”。古德諾的第四個(gè)基本觀點(diǎn)：美國(guó)的政黨制度對(duì)于保證美國(guó)政府體制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。為避免分裂，中央政府便會(huì)通過(guò)加強(qiáng)立法（因?yàn)樾姓?quán)在地方手中）來(lái)限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。古德諾認(rèn)識(shí)到，“政治”對(duì)“行政”的控制必須有一定的限度。其貢獻(xiàn)在于：他通過(guò)對(duì)‘政治—行政’二分法的進(jìn)一步闡釋?zhuān)孩?第一次澄清了這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解。此外，古德諾曾任美國(guó)政治學(xué)會(huì)的第一任主席。如何做到：高薪：“通過(guò)給予政府官員大量生活費(fèi)用補(bǔ)助來(lái)使這種服務(wù)引起他最普遍的興趣”職業(yè)發(fā)展：通過(guò)發(fā)展他的前景來(lái)使這種服務(wù)成為他最珍視的興趣；提高營(yíng)養(yǎng)與培養(yǎng)性格：使公共服務(wù)成為他最崇高的興趣。（3）行政與憲政制度的關(guān)系：特殊手段與一般決策之間的關(guān)系行政在本質(zhì)上不同于憲政制度；行政是對(duì)法律的執(zhí)行而不是法律本身：“公共行政是公法的明確而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)，一般法律的每一個(gè)具體執(zhí)行的細(xì)節(jié)都是一種行政行為”。原因：當(dāng)時(shí)社會(huì)生活簡(jiǎn)單，政府職能也簡(jiǎn)單；美國(guó)建國(guó)之初：只有國(guó)務(wù)院、財(cái)政部以及戰(zhàn)爭(zhēng)部等有限的幾個(gè)行政部門(mén)以及司法部長(zhǎng)、郵政總長(zhǎng)等，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)成員小于1000人1866年聯(lián)邦費(fèi)用僅為4100萬(wàn)美元，；。（2）發(fā)展的回復(fù)性：u 行政思想的發(fā)展不是絕對(duì) 的取代，一種行政思想向另一種行政思想的演變，決不意味著前一種行政思想的消失。行政學(xué)擺脫了對(duì)政治學(xué)的過(guò)分依賴(lài)，由純理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，成為一門(mén)融合多學(xué)科理論方法于一體的綜合性學(xué)科，學(xué)科地位得到進(jìn)一步鞏固。A（以幫助政府解決如何改進(jìn)政策制定質(zhì)量和怎樣提高政策執(zhí)行效果等實(shí)際政策問(wèn)題為宗旨）。第一講：威爾遜的行政學(xué)說(shuō)生平與著述美國(guó)人，1856年生，政治學(xué)家、行政學(xué)家、教育家、改革家、政治家；哲學(xué)博士，主要研究政治家