【正文】 管理層也有能力踐踏內(nèi)控制度。特別強(qiáng)調(diào)適當(dāng)分離職責(zé)；識(shí)別和盡力縮小有潛在利益沖突的地方；并遵從謹(jǐn)慎的和獨(dú)立的監(jiān)督評(píng)審。 　　當(dāng)然，在組織結(jié)構(gòu)上內(nèi)審監(jiān)察部門(mén)并非獨(dú)立于內(nèi)控的整體框架之外，內(nèi)審監(jiān)察部門(mén)也屬于控制環(huán)境的一部分，其本身也需要對(duì)自身的各種內(nèi)部和外部的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并相應(yīng)采取認(rèn)真的自我控制措施，在進(jìn)行信息與交流的同時(shí)加強(qiáng)自我檢查和評(píng)價(jià)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這第三道防線更是必不可少的。重要的是認(rèn)識(shí)到這種檢查評(píng)價(jià)不僅首先不是，而且主要不是內(nèi)審（稽核）部門(mén)的工作。首先，合乎標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)控需要公司營(yíng)造良好的“控制環(huán)境”，使員工樹(shù)立正確的價(jià)值觀，遵守正常的職業(yè)道德，而公司的管理層又能夠以恰當(dāng)?shù)墓芾盹L(fēng)格和正確的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)員工創(chuàng)造一種良好的企業(yè)文化，特別是控制文化。后者盡管也是內(nèi)控組織體系的重要環(huán)節(jié)，但是獨(dú)立于前者之外。在現(xiàn)實(shí)中，管理層的監(jiān)督并不是沒(méi)有，而是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有強(qiáng)調(diào)到某種“控制文化”的程度。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估首先要注意目標(biāo)問(wèn)題，因?yàn)椋瑳](méi)有明確的目標(biāo)，也談不上目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。 　　2．風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制的關(guān)系　　風(fēng)險(xiǎn)是針對(duì)目標(biāo)而言的。在發(fā)達(dá)國(guó)家，不論學(xué)術(shù)界還是實(shí)業(yè)界都日益重視公司治理結(jié)構(gòu)的研究，以求實(shí)現(xiàn)投資者應(yīng)得的回報(bào)。凡監(jiān)管者確定某銀行的內(nèi)控系統(tǒng)不能充分或有效地針對(duì)銀行的具體風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容（例如，不能涵蓋巴塞爾委員會(huì)內(nèi)控文件所載的全部原則），監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)。有關(guān)的原則包括：　　1．一個(gè)有效的內(nèi)控系統(tǒng)需要充分的和全面的內(nèi)部財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)和遵從性方面的數(shù)據(jù)，以及關(guān)于外部市場(chǎng)中與決策相關(guān)的事件和條件的信息。　　2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：是識(shí)別和分析那些妨礙實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)的困難因素的活動(dòng)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析評(píng)估構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)管理決策的基礎(chǔ)。而1998年巴塞爾委員會(huì)則在控制環(huán)境中強(qiáng)調(diào)了管理層的督促（oversight）和控制文化；在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面將風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估并舉；在控制活動(dòng)方面又突出了職責(zé)分離的重要性；該委員會(huì)特別對(duì)信息與交流作了更多的解釋?zhuān)怀吮O(jiān)督評(píng)審活動(dòng)之外，還把缺陷的糾正這種被COSO認(rèn)為并非內(nèi)控的活動(dòng)也歸納為內(nèi)控活動(dòng)?！　∵@三大目標(biāo)滿(mǎn)足不同的需要，又相互交叉。公司治理理論研究的是資金的供給者如何采取措施，確保其投資取得回報(bào)。由于國(guó)家計(jì)劃規(guī)避了大部分市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)營(yíng)企業(yè)的控制方式具有濃厚的行政管理色彩?！　”疚耐ㄟ^(guò)對(duì)部分國(guó)際先進(jìn)內(nèi)控理論和原則的分析，闡明內(nèi)控的內(nèi)涵及其與管理和內(nèi)部審計(jì)（稽核）的關(guān)系，分析內(nèi)控對(duì)公司治理的重要作用，以便促使經(jīng)營(yíng)管理者加強(qiáng)有效控制。體制改革不是萬(wàn)能的，要緊的是微觀機(jī)制的改造。這一工作已取得了初步成績(jī)，但是新形勢(shì)下的內(nèi)控工作尚處于起步階段，這項(xiàng)工作又常被誤解為僅僅是金融機(jī)構(gòu)的事，生產(chǎn)企業(yè)的管理層對(duì)內(nèi)部控制缺乏認(rèn)識(shí)。其實(shí)，體制改革不是萬(wàn)能的，變革本身就意味著一定的風(fēng)險(xiǎn)。　　上述發(fā)展的啟示在于，對(duì)內(nèi)控的檢查評(píng)價(jià)應(yīng)有別于傳統(tǒng)的思路，并且目的要明確和全面，檢評(píng)要完整和深入。巴塞爾委員會(huì)把內(nèi)控的三大目標(biāo)分解為操作性目標(biāo)、信息性目標(biāo)和合規(guī)性目標(biāo)。審計(jì)（稽核）工作的重心應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)部控制的審計(jì)再監(jiān)督，而對(duì)內(nèi)控的檢查評(píng)價(jià)有別于傳統(tǒng)的審計(jì)思路，其目的要明確和全面，檢評(píng)要完整和深入?！　?．高級(jí)管理層負(fù)責(zé)執(zhí)行由董事會(huì)批準(zhǔn)的戰(zhàn)略和政策，維護(hù)一種組織結(jié)構(gòu)，能夠明確責(zé)任、授權(quán)和報(bào)告關(guān)系；確保所委派的責(zé)任能有效地執(zhí)行；確定適當(dāng)?shù)膬?nèi)控政策；并監(jiān)督評(píng)審內(nèi)控系統(tǒng)的充分性和有效性。要識(shí)別和盡力縮小有潛在利益沖突（conflicts of interest）的地方，并遵從謹(jǐn)慎的和獨(dú)立的監(jiān)督評(píng)審?！　?．不論是經(jīng)營(yíng)層或是其他控制人員發(fā)現(xiàn)了內(nèi)控的缺陷，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)地向適當(dāng)?shù)墓芾韺訄?bào)告，并使其得到果斷處理。管理者要以一定的組織形式為依托，以一定的規(guī)章制度為依據(jù)，采取種種方法去實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。盡管目標(biāo)的最初設(shè)定是內(nèi)控的前提條件，但是內(nèi)控并沒(méi)有完全放棄對(duì)這方面的關(guān)注，內(nèi)控的重要職能之一又是監(jiān)督目標(biāo)的設(shè)定和實(shí)現(xiàn)過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)管理的一系列具體活動(dòng)并不都是內(nèi)控要做的。在上節(jié)中，COSO認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)管理不屬于內(nèi)控的范圍，而是非內(nèi)控性的管理活動(dòng)，這種分析也是有片面性的。內(nèi)控程序涉及工作目標(biāo)的確立，風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和分析，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)研定控制措施，并對(duì)所采取的控制活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)審等等。而內(nèi)審部門(mén)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于這項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)工作之外，才能真正起到對(duì)工作的監(jiān)督作用。因此，控制活動(dòng)是公司日常經(jīng)營(yíng)管理工作的不可分割的一部分。這一方面會(huì)大大削弱各單位防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和能力，而且另一方面會(huì)因?yàn)榇蟠蠹又貎?nèi)審部門(mén)的工作負(fù)擔(dān)，而必然降低內(nèi)審工作的質(zhì)量，提高內(nèi)審方面的監(jiān)督成本?，F(xiàn)在，越來(lái)越多的經(jīng)營(yíng)管理者認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)內(nèi)控的重要性，審計(jì)人員的任務(wù)就是要多在這方面提供咨詢(xún)服務(wù)，以先進(jìn)有效的內(nèi)控檢評(píng)方法，有計(jì)劃和有重點(diǎn)地對(duì)各級(jí)經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)（包括人事部門(mén)和行政部門(mén)）的內(nèi)控制度及其執(zhí)行情況進(jìn)行再監(jiān)督檢查。特別要明確銀行是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，生產(chǎn)企業(yè)也需要不時(shí)調(diào)整內(nèi)控，以便恰當(dāng)?shù)靥幚砣魏涡碌幕蜻^(guò)去不加控制的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)企業(yè)不能夠控制的風(fēng)險(xiǎn)采取正確的防范措施。內(nèi)控應(yīng)能確保財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠和合法合規(guī)，但不能絕對(duì)保證做到這一點(diǎn)，而只能合理保證。2．要正確理解內(nèi)控與風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系，進(jìn)一步確立內(nèi)控在整體管理中的重要地位，按照國(guó)際規(guī)范的內(nèi)控原則和系統(tǒng)框架，盡快建立適合中國(guó)國(guó)情的企業(yè)內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)，如建設(shè)內(nèi)控的執(zhí)行系統(tǒng)（內(nèi)部控制委員會(huì)）和監(jiān)督系統(tǒng)（內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)），盡快在體制上明確高級(jí)管理層在這方面的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)、外部所有風(fēng)險(xiǎn)的總體研究和控制。其次是信息系統(tǒng)應(yīng)受到安全保護(hù)和獨(dú)立的監(jiān)督評(píng)審，防止突發(fā)事件；特別注意有效地控制電子信息系統(tǒng)和信息技術(shù)的使用。今后，中央銀行在向金融機(jī)構(gòu)（特別是商業(yè)銀行）布置內(nèi)控任務(wù)的時(shí)候，應(yīng)該區(qū)別它們的經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)和內(nèi)審監(jiān)察部門(mén)的不同職能；而金融機(jī)構(gòu)本身在接受央行指示或任務(wù)時(shí)，也應(yīng)理解兩者之間的區(qū)別, 并在執(zhí)行中注意保持內(nèi)審工作的獨(dú)立性。這種重要性主要表現(xiàn)在稽核監(jiān)察人員在嚴(yán)密的計(jì)劃和組織之下，能夠獨(dú)立地按照法人要求，有選擇地對(duì)內(nèi)控的各方面行使其檢查職能，并能夠?qū)z查評(píng)價(jià)結(jié)果直接地反映到高級(jí)管理層乃至最高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，然后有權(quán)督促內(nèi)審監(jiān)察建議的落實(shí)。這里，他們不僅要深刻地自我評(píng)價(jià)所開(kāi)展的控制活動(dòng)，還要提出改進(jìn)控制和進(jìn)一步化解風(fēng)險(xiǎn)的措施，并交上級(jí)主管驗(yàn)證。傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)管理方式忽視對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和分析，而滿(mǎn)足于執(zhí)行指令。一些單位在接到文件后，沒(méi)有注意區(qū)別商業(yè)機(jī)構(gòu)和央行在職能上的本職區(qū)別，也沒(méi)有理解內(nèi)控工作的內(nèi)涵，而簡(jiǎn)單地把內(nèi)控任務(wù)交辦給本單位的稽核系統(tǒng)。內(nèi)控的確處在比風(fēng)險(xiǎn)管理更高的層次上，盡管內(nèi)控并沒(méi)有超出廣義管理的大范圍。　　內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)評(píng)估經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中突出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（當(dāng)然，這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不是固定不變的），建議經(jīng)營(yíng)管理人員針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)實(shí)施必要的控制活動(dòng)。比如，一個(gè)武士在張弓搭箭，射向獵物的時(shí)候，他的目標(biāo)是射中獵物，而他的風(fēng)險(xiǎn)就存在于他射擊獵物的全過(guò)程。比如，設(shè)定目標(biāo)的決策就是一種很重要的管理責(zé)任，為內(nèi)控提供了前提條件。盡管巴塞爾委員會(huì)的內(nèi)控原則主要是針對(duì)銀行業(yè)的，國(guó)內(nèi)外的金融和非金融機(jī)構(gòu)在體制結(jié)構(gòu)上也有所區(qū)別，我國(guó)的企業(yè)工作者仍然很有必要適應(yīng)形勢(shì)，轉(zhuǎn)變觀念，從內(nèi)控的三大目標(biāo)出發(fā)，去考察本單位上述五大組成部分的各個(gè)方面，看是否建立了健全的內(nèi)控制度，而且，這些制度是否得以認(rèn)真貫徹實(shí)施。這些系統(tǒng)，包括那些以某種電子形式存儲(chǔ)和使用的數(shù)據(jù)的系統(tǒng)，都必須受到安全保護(hù)和獨(dú)立的監(jiān)督評(píng)審，并通過(guò)對(duì)突發(fā)事件的充分安排加以支持。這種評(píng)估應(yīng)包括公司和公司集團(tuán)所面對(duì)的全部風(fēng)險(xiǎn)（如銀行要面對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)家和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)（reputation）風(fēng)險(xiǎn)）?！　〔徽撌荂OSO還是巴塞爾委員會(huì)都跳出了傳統(tǒng)的平面式的簡(jiǎn)單思維方式，而把內(nèi)控視為多維立體的空間，促使人們?nèi)嫔钊氲乩斫饪刂坪涂刂茖?duì)象，分析解決管理控制中存在的復(fù)雜問(wèn)題。此外，公司或銀行不能為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性目而不遵從法規(guī)，也不能為實(shí)現(xiàn)遵從性目標(biāo)或操作性目標(biāo)而違反財(cái)務(wù)和管理信息的可靠性、完整性和及時(shí)性。它們從不同的角度剖析公司的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，為營(yíng)造良好的內(nèi)控框架提供了一系列的趨于一致的政策和建議。二是雖然大家意識(shí)到改革的必要性，但是容易片面強(qiáng)調(diào)改革組織結(jié)構(gòu)的重要性，忽視了控制方式的跟進(jìn)和強(qiáng)化。“以改革帶動(dòng)發(fā)展”也被一些地方當(dāng)作戰(zhàn)略口號(hào)指導(dǎo)各項(xiàng)工