【正文】 人員裁量隨意性大等一系列問題。例如，稅務(wù)當(dāng)事人具有下列情形之一的，不予行政處罰：不滿14周歲的人有違法行為的；精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的；違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的；其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不予行政處罰的。稅務(wù)稽查自由裁量權(quán)是賦予稅務(wù)機關(guān)的，而具體的操作人員一般都是國家公務(wù)員。強化“無程序即無行政”、“程序違法、處罰無效”，杜絕“重實體、輕程序”引發(fā)的執(zhí)法不公，避免處罰權(quán)成為稽查人員的“私有權(quán)”。四是公平裁量。四是懲戒與保護兼顧原則。然而，在實踐中，納稅人對稅務(wù)機關(guān)自由裁量行為不服而尋求司法救濟時，這種救濟機制有時難以實現(xiàn)。《稅收征管法》中涉及到稅務(wù)機關(guān)自由裁量權(quán)的有56條。立法技術(shù)的一種手段。三要完善信息公開制度，凡涉及納稅人的權(quán)利義務(wù)的，除法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)該保密的，都要向社會公開，依法允許查閱，加大外部監(jiān)督的力度。（五）發(fā)布案例指導(dǎo)，實現(xiàn)案例控制。二、規(guī)范稅務(wù)行政自由裁量權(quán)行使的建議（一）建立整套標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)源頭控制。因此，也只能由稅務(wù)執(zhí)法人員憑經(jīng)驗、憑理解自由裁量認定。如《征管法》第73條規(guī)定：“對開戶銀行拒絕執(zhí)行稅務(wù)機關(guān)作出的凍結(jié)稅款決定的，造成稅款流失的，稅務(wù)機關(guān)可依法對其處10萬元以上50萬元以下的罰款。作為我國稅收征收管理基本法律的《稅收征管法》，共六章九十四條，除“總則”和“附則”外，另有四章。首先，稅收征收管理涉及的問題面廣量大，而且還處于動態(tài)變化之中，特殊情況不斷涌現(xiàn)，為使各級稅務(wù)機關(guān)能夠?qū)Ω鞣N特殊、具體的涉稅個案問題進行靈活、果斷、迅速的處理和解決，在適用的方式、方法、額度等方面應(yīng)當(dāng)有一定主觀自由選擇的余地。[7]施正文稅收程序法論．北京大學(xué)出版社．2003。因為，安定有序的社會環(huán)境，可以使人們更好地協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，更好地處理各種社會矛盾，使廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，更好地激發(fā)全社會的創(chuàng)造活力，激發(fā)人們的創(chuàng)造性，增加社會的穩(wěn)定和諧因素。社會主義和諧社會應(yīng)該是公平正義的社會。為了充分發(fā)揮司法審查制度的控制作用，首先要在立法上擴大司法對稅收自由裁量權(quán)的審查范圍，突破審查范圍的限制，避免審查標(biāo)準(zhǔn)的含混不清。同時，要加強稅務(wù)宣傳，改變以往以應(yīng)盡義務(wù)論為主調(diào)的觀念，轉(zhuǎn)向廣泛宣傳納稅人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和如何行使權(quán)利的程序，發(fā)揮行政相對人對稅務(wù)機關(guān)的監(jiān)督作用。通過以上三項考核制度的有機結(jié)合，以目標(biāo)考核、崗責(zé)考核為基礎(chǔ)，以執(zhí)法檢查、復(fù)查等為補充，健全內(nèi)部考核監(jiān)督機制，提高稅務(wù)執(zhí)法質(zhì)量。再次，要加強立法解釋，細化自由裁量權(quán)。對稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法賦予其一定程度的自由裁量權(quán)是合理和必要的。行政救濟是納稅人如果不服稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法行為，可以向作出行為的上一級稅務(wù)機關(guān)申請行政復(fù)議。2．稅務(wù)自由裁量權(quán)的濫用仍然存在。立法機關(guān)在制定稅務(wù)法律、法規(guī)時，給稅務(wù)機關(guān)留下了一定的自由裁量空間，主要體現(xiàn)在廣度和幅度兩方面。稅務(wù)機關(guān)依據(jù)稅法規(guī)定，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對財務(wù)制度不健全的企業(yè)和個體業(yè)戶進行核定稅額時行使選擇權(quán)的過程或權(quán)力。如《征管法》第六十條就明確規(guī)定：納稅人有不按規(guī)定辦理稅務(wù)登記、不按規(guī)定建賬、不按規(guī)定安裝使用稅控裝置等五種行為之一的，由稅務(wù)機關(guān)責(zé)令限期改正，可以處2000元以下的罰款；情節(jié)嚴重的可處2000元以上10000元以下的罰款。（2）我國稅務(wù)行政執(zhí)法以成文法為依據(jù)，而“成文法具有不合目的性、拖延性、模糊性、滯后性等局限性”，《 憲法》 第二十七條第一款規(guī)定：“一切國家機關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。從控制的原則來說，應(yīng)掌握五大原則，即合法原則、合理原則、公開原則、效率原則和服務(wù)性原則。我國稅務(wù)行政自由裁量權(quán)來源于廣義的法律，具體而言，可分為兩大類：一是稅務(wù)法律，如《稅務(wù)征管法》等；二是其他法律，如《行政處罰法》等。由于稅務(wù)行政的專業(yè)性和技術(shù)性很強，稅務(wù)制度又處于不斷的變化中，國家賦予了稅務(wù)機關(guān)較為廣泛的自由裁量權(quán)。我國稅務(wù)行政自由裁量權(quán)有其積極意義：有利于彌補現(xiàn)行稅務(wù)法律的缺陷和不足，有利于提高我國的稅務(wù)行政效率，有利于適應(yīng)我國經(jīng)濟地區(qū)差異較大的實際。二、稅務(wù)行政自由裁量權(quán)存在的必要性二十世紀以來，社會政治經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能日益擴大，行政機關(guān)無法以羈束行政行為應(yīng)付復(fù)雜的社會事務(wù)。（3）稅務(wù)機關(guān)在行政管理中需要專業(yè)的征收、監(jiān)控、稽查、稅務(wù)執(zhí)行等方面的知識，立法機關(guān)缺乏能力制定稅務(wù)專業(yè)性法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由稅務(wù)行政機關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式。2．稅務(wù)違法事實情節(jié)認定的自由裁量權(quán)。4．稅務(wù)行政行為選擇自由裁量權(quán)。上至國家稅務(wù)總局，下至基層一線的工作人員，每一管理層級，每一征收管理環(huán)節(jié)，每一涉稅事項幾乎都有自由裁量權(quán)存在。如有的稅務(wù)案件該查不查，或查而不結(jié)；或?qū)`法行為不定性，對違法情節(jié)嚴重按一般來處理；或應(yīng)移送而未移送公安部門追究刑事責(zé)任，以補代罰、以罰代刑等。因此，納稅人對稅務(wù)機關(guān)自由裁量行為不服可以向司法機關(guān)尋求救濟。（一）稅務(wù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的立法控制在立法上盡可能降低行政自由裁量的成分，避免授予稅務(wù)機關(guān)以完全的，沒有任何限制的自由裁量權(quán)，這是從源頭上予以防堵。1．建立和實施稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制。既便于稅務(wù)人員對相同的涉稅事項處理方式保持一致，也便于公民頭腦中形成對法律行為結(jié)果的穩(wěn)定預(yù)期，從而減少自由裁量的不穩(wěn)定性和隨意性。主要有三種手段：一是通過加強道德教育，提高稅務(wù)隊伍整體職業(yè)道德水平，樹立執(zhí)法為民、忠于職守、廉潔奉公的執(zhí)法理念，杜絕消極不作為，有利才作為，以權(quán)謀私的現(xiàn)象。五、正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)對于構(gòu)建和諧社會的意義 正確行使稅務(wù)自由裁量權(quán)對于構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。而正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)又是依法行政的核心，所以對實現(xiàn)社會公平正義起到了促進作用。[2]楊森平．稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用及其救濟制度設(shè)計．稅務(wù)與經(jīng)濟，2005。即行政機關(guān)實施行政行為，不僅要依法而行，有法律的依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正、合理的原則；行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的目的，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。再次，現(xiàn)行在我國稅務(wù)行政處罰自由裁量只以法律、法規(guī)為依據(jù)。(二)、可供裁量的空間過大。如納稅人未按照規(guī)定期限申報辦理稅務(wù)登記的，根據(jù)《征管法》第六十條規(guī)定稅務(wù)機關(guān)可以處二千元以下罰款。但是在稅務(wù)行政執(zhí)法過程中，部分執(zhí)法人員違背法律法規(guī)授予自由裁量權(quán)的目的，利用自由裁量權(quán)的“彈性空間”，使具體稅收執(zhí)法行為背離所適用的法律、法規(guī)的初衷，導(dǎo)致自由裁量權(quán)適用不當(dāng)，造成情節(jié)認定不準(zhǔn)確，行政處罰顯失公正的問題。建議研究制定上述自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，形成一套囊括所有形式的稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)制度，為執(zhí)法人員提供一套可操作性強的標(biāo)準(zhǔn)體系，使其在行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)時有章可循，實現(xiàn)自由裁量權(quán)的源頭控制?；鶞?zhǔn)是原則，實踐中具體事件有其復(fù)雜性、特殊性，稅務(wù)機關(guān)若生搬硬套地執(zhí)行基準(zhǔn)可能造成新的執(zhí)法不公，因此建立并完善報備制度十分必要，即稅務(wù)機關(guān)低于、高于基準(zhǔn)規(guī)定或者頂格處罰的，必須向上一級稅務(wù)機關(guān)報告?zhèn)浒浮Ｈ缓髲膶嶓w和程序等方面進行嚴格的初選、審核，形成指導(dǎo)性案例，通過工作內(nèi)網(wǎng)形式公布（案件涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等除外），作為本系統(tǒng)今后一定時間對同類違法行為進行行政處罰的參考。稅務(wù)稽查自由裁量權(quán)，是一個法理上的概念，是指稅務(wù)稽查主體在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結(jié)合點，并據(jù)此自行決定如何適用稅法的權(quán)力。制度架構(gòu)的現(xiàn)實需要。如在稅務(wù)機關(guān)作出具體行政行為時，納稅人、扣繳義務(wù)人往往只能知道具體行政行為的結(jié)果，而具體行政行為的裁量過程則無從知曉，只有當(dāng)納稅人、扣繳義務(wù)人向稅務(wù)機關(guān)申請聽證或向法院申請訴訟時才能有所了解。是指稅務(wù)稽查自由裁量行為只能在有關(guān)法律、法規(guī)的范圍內(nèi)進行。按照違法行為的違法事實、性質(zhì)、危害程度等方面認真合議，有從輕、減輕或從重處罰情節(jié)，應(yīng)依法作出相應(yīng)處罰意見。為了保護納稅人合法權(quán)益，我國的法律法規(guī)也規(guī)定了在稅收執(zhí)法過程中的納稅人享有的一些權(quán)益，如陳述權(quán)、申辯權(quán)、行政救濟權(quán)、司法救濟權(quán)，要求稅收執(zhí)法公開權(quán)、請求舉行聽證權(quán)等。制度公開，是現(xiàn)代行政民主和法治精神發(fā)展的必然要求。要加強稽查隊伍的風(fēng)險意識教育，從法律的角度思考和分析稽查工作，邀請紀檢部門及檢察院的同志給全體干部作防范執(zhí)法風(fēng)險、預(yù)防職務(wù)犯罪的專題報告，強化責(zé)任、宗旨意識，樹立正確的權(quán)力觀，自覺筑牢預(yù)防職務(wù)犯罪的思想防線，做到嚴格執(zhí)法、謹慎執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。設(shè)立嚴格的權(quán)力運作程序，每一項行政處罰行為的做出應(yīng)遵循擬訂、審核、復(fù)核、審批、執(zhí)行等若干步驟，通過程序的嚴格設(shè)臵，以規(guī)范自由選擇權(quán)力的執(zhí)行。稅務(wù)行政自由裁量權(quán)貫穿于整個稅收征收管理過程。另一方面，金額相差懸殊?！墩鞴芊ā贩韶?zé)任部分很多條款都規(guī)定了對“情節(jié)嚴重”的行為，應(yīng)如何處理，但是，怎樣才算“情節(jié)嚴重”，除《細則》列舉了個別行為外，其余的均都沒有規(guī)定明確的界限。實踐中核發(fā)稅務(wù)登記證件、批準(zhǔn)延期繳納稅款、辦理減免稅、退稅、發(fā)票領(lǐng)購等，本應(yīng)很快就可以辦結(jié)，但是，受理或?qū)徟藛T懶散拖沓或者出于某種動機，不急納稅人之所急，而是拖延至最后法定期限甚至超期才給予辦理，嚴重損害稅務(wù)部門的形象。稅務(wù)自由裁量權(quán)的范圍很廣，它不僅僅指最常見的稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)，而且還包括應(yīng)納稅額核定、稅務(wù)行政期限選擇及稅務(wù)行政行為選擇等自由裁量權(quán)。（四）建立分級權(quán)限裁定制，實現(xiàn)程序控制。然后由系統(tǒng)內(nèi)法律專業(yè)人員從實體和程序等方面進行嚴格的初選、審核，形成指導(dǎo)性案例，通過工作內(nèi)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等形式公布（案件涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等除外），作為本系統(tǒng)今后一定時間對同類違法行為進行行政處罰的參考。第六條：本辦法所指的稅務(wù)行政處罰是指罰款，主要適用于以下違法行為：（一）違反稅務(wù)管理（稅務(wù)登記、納稅申報、發(fā)票、賬簿、憑證管理等）的行為；（二）妨礙稅款征收的行為；（三）妨礙稅務(wù)檢查的行為；（四）未按規(guī)定執(zhí)行地稅機關(guān)依法作出的行政決定的行為。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的罰款處罰以倍數(shù)計算的，罰款的倍數(shù)應(yīng)當(dāng)為10%的整數(shù)倍，罰款處罰以金額計算的，罰款金額應(yīng)當(dāng)為20元的整數(shù)倍。稅務(wù)行政處罰案件的審理、審核、審批人員應(yīng)當(dāng)綜合全案情況，對調(diào)查人員提交的處罰案件進行審查判斷，在有關(guān)報告中簽署意見，并說明依據(jù)和理由。第二十一條：各級地稅機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全稅務(wù)行政處罰統(tǒng)計報告制度，及時統(tǒng)計、分析、總結(jié)本地本部門發(fā)生的各類稅務(wù)行政處罰案件情況。