【正文】 為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益”而作的特別規(guī)定，因此不存在溯及既往的例外。第二，從文理解釋的角度看，城鄉(xiāng)規(guī)劃法六十八條用“或者”一詞把責(zé)令停止建設(shè)和限期拆除并列起來，而責(zé)令停止建設(shè)屬于責(zé)令改正。同理《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的限期拆除也是對違建的最終處理決定，也應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中都規(guī)定有對違法建筑的責(zé)令改正和限期拆除行為，其中的責(zé)令改正、限期改正是否屬于行政處罰，一直有不同認(rèn)識?！度嗣袼痉ā?003年第5期的司法信箱欄目曾在答復(fù)中明確：違法建筑物即使沒有被有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，但違法的狀態(tài)在持續(xù)之中，應(yīng)隨時進(jìn)行行政處理。相對城市規(guī)劃法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法在對違建的處罰上并未增設(shè)新的處罰種類，只是明確了對違法建設(shè)給予罰款的范圍和數(shù)額。由于刑法的法定刑和刑罰幅度比較明確，在行政法中則較為模糊，在此簡單進(jìn)行分析比較。想象競合犯往往造成數(shù)結(jié)果侵害數(shù)法益，而法條競合犯雖然觸犯數(shù)法條，卻沒有造成數(shù)結(jié)果、侵害數(shù)法益的情況；并且在法條競合的情況下，需有一法條能完全評價該違法行為；此外，非法占地和違法建設(shè)行為并不必然存在法條的交叉和包容關(guān)系?！秾幉ㄊ型恋貓?zhí)法共同責(zé)任若干規(guī)定》（甬政發(fā)[2011]52號）就涉及非法占地和違反規(guī)劃的違建進(jìn)行區(qū)分，明確了各單位的職責(zé)分工。（二）、從實際處理分析非法占地的建設(shè)行為，雖然外在表現(xiàn)是各種違法的建筑物或構(gòu)筑物，但其侵犯的客體卻是土地的所有權(quán)和使用權(quán)。實際執(zhí)法當(dāng)中，有部門認(rèn)為沒有用地手續(xù)自然也沒規(guī)劃手續(xù)，非法占地上的建設(shè)也是違反規(guī)劃的建設(shè)，應(yīng)由規(guī)劃部門查處，由于行政執(zhí)法權(quán)的轉(zhuǎn)移，最終由城管部門進(jìn)行處罰和強(qiáng)拆。當(dāng)然違法建設(shè)涵義更為廣泛，包括管線、電纜等其他設(shè)施，此不贅述。程序性違法是因為沒有辦理合法的審批手續(xù)，但其客觀上并未違反城市規(guī)劃，一般可通過補(bǔ)辦手續(xù)使其成為合法建筑，實質(zhì)違法則無法通過補(bǔ)辦手續(xù)來糾正其違法性。但由于理論上的爭議和法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的模糊和滯后，導(dǎo)致實務(wù)層面對違建的治理存在諸多問題。政府行政主管部門依照法定程序，對某建筑是否為違法建筑進(jìn)行認(rèn)定，是違法建筑構(gòu)成的必備要件，只有經(jīng)過認(rèn)定才能成為法律意義上的違法建筑。 概念乃是解決法律問題所必須的和必不可少的工具，沒有限定嚴(yán)格的概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。處理土地違法行為的基本方法是主要是限期拆除違法設(shè)施，即使在符合土地利用規(guī)劃的條件下也要沒收違法建設(shè)。因此對這種實質(zhì)上不違法城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為，無論進(jìn)行怎樣的處罰都顯得不合情理，極易引起當(dāng)事人的強(qiáng)烈反彈，引發(fā)行政訴訟。但按照一事不再罰的原則，不得基于同一違法行為給予當(dāng)事人兩次罰款，當(dāng)一個部門對違建給予沒收或拆除的處罰和強(qiáng)制執(zhí)行時，由于執(zhí)行標(biāo)的已不存在，另一部門可僅處罰款或不再作出處罰。若是因違法建設(shè)目的而先進(jìn)行了占地行為的，則構(gòu)成吸收犯中的牽連犯，牽連犯也是從一重處斷。而城鄉(xiāng)規(guī)劃法只是為了保證科學(xué)合理的制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展，本質(zhì)上只是技術(shù)層面的管理方案。而對于違反水法、防洪法等特別法的違法建筑，應(yīng)按特別法優(yōu)于一般法的原則進(jìn)行處理。2012年2月全國人大常委會法工委辦公室下發(fā)《對關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計違法行為追訴時效有關(guān)問題的意見》（法工辦發(fā)[2012]20號）文給住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳，明確違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計違法行為，因其帶來的建設(shè)工程質(zhì)量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實始終存在，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，行政處罰時效應(yīng)當(dāng)自行為終了之日起計算，即在違法事實存續(xù)期間和糾正違法行為之日起二年內(nèi)發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)對違法行為進(jìn)行處罰。根據(jù)滬高法行(2002)1號文認(rèn)為，如果責(zé)令改正是前置程序那么就不認(rèn)為是行政處罰，即要先責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為，當(dāng)事人逾期不改正的才給予行政處罰?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施”。但城鄉(xiāng)規(guī)劃法中并未明確規(guī)定限期拆除是行政處罰，不應(yīng)先入為主的認(rèn)定為行政處罰，除非進(jìn)行司法解釋予以確認(rèn)。從條文表述可以看出，對違法建設(shè)無論是在罰款幅度上，還是在拆除的條件上，新法都給予了重于舊法的規(guī)定，所以若是對08年以前已建成的違建的查處，實體上按從舊兼從輕的原則應(yīng)適用《城市規(guī)劃法》查處。[6]鑒于鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違建不在城管執(zhí)法權(quán)限內(nèi)，此處規(guī)劃區(qū)主要是指城市規(guī)劃區(qū)。[13]參見《土地管理法釋義》，卞耀武主編，法律出版社1998年版，第15頁。[20]《行政處罰法》第二十三條：行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正